中國央地關(guān)系，從壞的方面講是“一放就亂，一收就死”，從好的方面講是“一亂就收，一死就放”，正是通過收收放放的藝術(shù)，調(diào)動各方面積極性，新中國在不長的時間就完成了工業(yè)化，進(jìn)入到中等收入階段，正奔向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。
一、
自秦漢以來，中國已實(shí)現(xiàn)二千多年集權(quán)大一統(tǒng)體制。集權(quán)、大一統(tǒng)表現(xiàn)在兩個方面：第一個方面是秦漢以來一直實(shí)行郡縣制，中央集權(quán)，地方由中央下派官員進(jìn)行治理。中國真正的封建體制出現(xiàn)在秦漢之前。第二個方面是中央權(quán)力是集中統(tǒng)一的，是不分權(quán)的，不存在三權(quán)分立之類的制度安排。所有國家權(quán)力集中為一元最高權(quán)力。
中國歷史悠久，地域廣大，人口眾多，當(dāng)前時期，中國有五級政府建制，分別是中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外還有行政村這樣一級行政建制，只是行政村并非一級政權(quán)而是自治性質(zhì)的層級。
當(dāng)前時期，從鄉(xiāng)村兩級來看，總體來講事務(wù)繁多，可以用“5+2”，“白加黑”來形容。鄉(xiāng)村兩級干部非常忙，主要是要完成上級部門安排的各種工作任務(wù)。
當(dāng)前鄉(xiāng)村干部忙到什么程度呢？鄉(xiāng)村干部除了完成上級部門安排的各種任務(wù)，幾乎沒有時間去真正接觸群眾了。也就是說，當(dāng)前基層治理中出現(xiàn)了內(nèi)卷和政權(quán)懸浮，陳義媛稱之為“內(nèi)卷的政權(quán)懸浮”。當(dāng)前鄉(xiāng)村干部要完成的上級任務(wù)，絕大多數(shù)是上級政府布置下來的惠民工程，就是為農(nóng)民提供公共服務(wù)，比如精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境整治、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等等。尤其在十八大以后，中央加大了對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，大量國家財政資源通過部門轉(zhuǎn)移進(jìn)入農(nóng)村。與資源下鄉(xiāng)同時的就是部門規(guī)范、程序和要求的下鄉(xiāng)，就是檢查的下鄉(xiāng)，就是考核排名的下鄉(xiāng)。每個部門都向基層布置任務(wù)，對基層進(jìn)行考核，每個部門都希望為農(nóng)民做好事，減少工作中可能發(fā)生的意外，每個部門也因此傾向?qū)鶎犹岣鼑?yán)格要求，進(jìn)行更嚴(yán)格考核。甚至，部門為了卸責(zé)而按頂格要求對基層進(jìn)行考評，要求基層按防一萬的人財物力來防萬一，由此造成基層工作的無比繁雜。基層人財物資源有限，就只能用形式主義應(yīng)對。形式主義不能解決實(shí)際問題，卻耗費(fèi)了基層大量人財物力資源，搞得基層疲憊不堪。
之所以部門可以對基層提出各種要求，進(jìn)行嚴(yán)格考評，甚至對基層工作一票否決，是因為中央要充分調(diào)動地方和基層工作積極性，一方面要對地方工作中的玩忽職守甚至貪贓枉法進(jìn)行懲罰，一方面要求地方干部真正干事創(chuàng)業(yè)。對犯錯誤的地方官員進(jìn)行嚴(yán)懲，對干事創(chuàng)業(yè)官員進(jìn)行重獎。中央權(quán)力指揮棒下面，必須令行禁止，地方不能夠自行其是。中央權(quán)力指揮棒是通過中央各個部門向下延伸的，表現(xiàn)出來就是部門權(quán)力增大，條條對塊塊、上級部門對下級政府的監(jiān)管與檢查。上級部門和地方政府，所有壓力都要落實(shí)到基層，鄉(xiāng)村干部很繁忙也就是自然而然的事情了。
中央加強(qiáng)對地方的管理，嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)高要求，頂格管理，部門就會跟上中央要求，地方政府也就會積極回應(yīng)，結(jié)果就很可能是上層要求越來越多，且層層加碼，到了基層就必然是不堪重負(fù)，只能以形式主義應(yīng)對。上級部門為防止基層形式主義應(yīng)對，利用各種技術(shù)手段，更多檢查監(jiān)督，更嚴(yán)厲懲罰措施，以及對出現(xiàn)事故的頂格處理，來防止基層形式主義，基層虱多不癢，在人財物力資源稀缺的情況下面，就不得不更加認(rèn)真地搞形式主義，并因此嚴(yán)重影響到基層實(shí)際工作，尤其缺少時間和資源來解決基層治理中真正重要的實(shí)際問題，也就造成了基層治理中當(dāng)前普遍存在的內(nèi)卷的懸浮，治理空轉(zhuǎn)。
也就是說，隨著中央權(quán)力向下強(qiáng)有力的滲透，到達(dá)基層時，可能造成基層活力不足，基層治理的空轉(zhuǎn)與內(nèi)卷。
中央為調(diào)動地方和基層的積極性，也就開始放權(quán)，允許地方政府和基層組織因地制宜，采取符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的治理方案，工作重點(diǎn)，并且對地方治理中出現(xiàn)的各種問題采取比較包容的態(tài)度。中央容錯，允許地方因地制宜地探索，限制部門對地方和基層指手畫腳，地方和基層工作積極主動性上來了，因地制宜合乎地方實(shí)際的各種工作就可以開展。地方具有活力，用比較少的人財物力就可以比較精準(zhǔn)地解決地方治理中的各種難事，地方和基層治理就不會空轉(zhuǎn)，而是有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。
地方與基層因地制宜具有活力的體制運(yùn)轉(zhuǎn)，很容易變成地方和基層借口地方特殊性，規(guī)避中央監(jiān)管與要求，地方與基層對中央要求采取變通對待，有些變通的確是與地方特殊性有關(guān)，更多且越來越多變通則是將地方特殊性當(dāng)作亂作為的借口。持續(xù)一段時間，中國地域廣大情況復(fù)雜的情況下面，地方治理亂象頻出，甚至“政令不出中南海”。
中國是集權(quán)制國家，地方治理亂象頻出，這些亂象所造成的問題比地方積極性帶來的好處更多時，中央就開始收權(quán)，通過部門向地方提要求，嚴(yán)格監(jiān)管，中央也就進(jìn)入新一輪收權(quán)階段，政令跨出中南海，令行禁止，地方主體性減弱，基層治理中的形式主義再起。
二、
當(dāng)前階段基層工作繁復(fù)不可持續(xù)，就說明中央收權(quán)到了上限，應(yīng)當(dāng)開始放權(quán)周期了。放權(quán)一段時間，地方活力恢復(fù)，基層治理因地制宜，再之后就可能造成地方自以為是甚至不聽指揮的亂象，中央就要開始收權(quán)周期。也就是說，中國集權(quán)體制決定了，中央可以依據(jù)實(shí)際情況來決定何時放權(quán)，何時收權(quán)，這個實(shí)際情況的掌控是一門藝術(shù)，不存在究竟是放權(quán)好還是收權(quán)好的問題，只存在何時放權(quán)何時收權(quán)的問題。中國國家體制中的收權(quán)與放權(quán)存在周期，尤其是新中國進(jìn)入加速現(xiàn)代化時期，國家必須要調(diào)動所有可以調(diào)動資源和積極性來建設(shè)社會主義國家，就一定要積極利用中國體制的優(yōu)勢，在收放權(quán)上、在央地關(guān)系上做好文章。中國央地關(guān)系，從壞的方面講是“一放就亂，一收就死”，從好的方面講是“一亂就收，一死就放”，正是通過收收放放的藝術(shù)，調(diào)動各方面積極性，新中國在不長的時間就完成了工業(yè)化，進(jìn)入到中等收入階段，正奔向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。大概來講，中國權(quán)力收放為10年左右一個周期。
(作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號)
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