基層治理是國家治理的基礎與前提。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視加強基層治理，作出了一系列重要論述，黨和國家先后出臺一系列政策法規，為我國基層治理創新發展提供理論遵循與制度保障。中國社會科學院政治學研究所趙秀玲研究員在《國家治理》周刊撰文指出，黨的十八大以來，我國各地基層治理在探索創新上邁出堅實步伐，取得了不少寶貴經驗；推進基層治理現代化，要堅持和拓展中國式現代化道路，加強基層治理人才隊伍建設，推行協同治理、數字化與智慧治理等。實現這些目標，除了掌握先進技術，更要更新觀念、提高治理效能，尤其要推進“人的現代化”。
“推進國家治理體系和治理能力現代化”是黨和國家全面深化改革的總目標。基層治理是國家治理的基礎與前提，沒有基層治理現代化，國家治理現代化就無從談起。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視加強基層治理，發表一系列重要論述，黨和國家先后出臺一系列政策法規，為破解基層治理難題和實現新的跨越式發展提供了理論遵循和制度保障。
習近平總書記關于加強基層治理的理論闡述
1、基層和基層治理具有根基作用
習近平總書記指出：“基層是黨的執政之基、力量之源”；“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。”概括起來，習近平總書記主要從以下方面論述基層治理的重要性。
第一，強調縣級和縣委書記的承上啟下作用。在中國古代，有“郡縣治，天下安”的說法。習近平總書記更加重視縣級與縣委書記，并給予形象化、具體化、細致化闡述，在多個場合對縣委書記提出殷切期望。2015年6月，習近平總書記在會見全國優秀縣委書記時說：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎，也是干部干事創業、鍛煉成長的基本功訓練基地。縣委是我們黨執政興國的‘一線指揮部’，縣委書記就是‘一線總指揮’，是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量。”
第二，強調鄉村的“地基”作用和優先發展地位。與城市基層比，鄉村基層治理現代化更難，加強基層治理也更為重要和急迫。2014年3月，習近平總書記在河南省蘭考縣與鄉村干部座談時表示：“鄉村處在貫徹執行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執政大廈的地基”。2015年7月，習近平總書記在吉林農村考察時指出：“任何時候都不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村。”2020年12月，在中央農村工作會議上，習近平總書記深刻指出：“鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，是需要全黨高度重視的一個關系大局的重大問題。”
第三，強調城鄉社區治理的重心地位。2014年3月，習近平總書記在參加全國兩會上海代表團審議時表示：“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”2020年8月，習近平總書記主持召開經濟社會領域專家座談會時指出：“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層。”2022年10月，在黨的二十大報告中，習近平總書記從“推進國家安全體系和能力現代化”的高度，提出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。
2、基層黨組織建設是基層治理的堅強保證
習近平總書記非常重視基層黨組織建設，他在多個重要場合反復強調這一點。2021年6月，他在青海考察時指出，“社區治理得好不好，關鍵在基層黨組織、在廣大黨員”。2020年7月，習近平總書記在吉林考察時強調：“要加強黨的領導，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉社區治理提供堅強保證。”2020年9月，他在基層代表座談會上指出：“只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩固。”2020年6月29日，習近平總書記在十九屆中央政治局第二十一次集體學習時強調：“要堅持大抓基層的鮮明導向，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實現黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補齊基層黨組織領導基層治理的各種短板，把各領域基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”
3、以人民為中心推進基層治理體系和治理能力現代化
在黨的二十大報告中，習近平總書記指出：“要堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民”。這為新時代基層治理現代化指明方向。習近平總書記提出將人民民主貫穿于基層治理的全過程，2019年11月2日他在上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察時指出：“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”習近平總書記強調以人民為中心，開展廣泛的基層協商，他指出：“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”“要完善基層組織聯系群眾制度，加強議事協商。”此外，基層治理的科學化、專業化、智能化水平非常重要。2016年10月，習近平總書記就加強和創新社會治理作出重要指示：“要更加注重聯動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”這是基于現代化高度提出的高標準和新要求。
4、鼓勵基層大膽創新、大膽探索
“堅持開拓創新”是中國共產黨百年奮斗的重要經驗。“堅持加強頂層設計與摸著石頭過河相結合”“把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來”是我們黨治國理政的重要方法論。因此，習近平總書記鼓勵基層治理探索創新。2019年10月31日，習近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上指出：“要鼓勵基層大膽創新、大膽探索，及時對基層創造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進行總結和提煉，不斷推動各方面制度完善和發展。”2015年10月13日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十七次會議時強調：“全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。顯然，沒有基層的個性化創造，推進基層治理現代化快速發展是不可能的。
習近平總書記關于基層治理的論述具有實踐性、理論性、超前性特點，對于推進基層治理現代化意義重大。這是新時代加強基層治理探索、創新、發展的理論遵循。
新時代基層治理的探索創新經驗
黨的十八大以來，我國各地基層治理在探索創新上邁出堅實步伐，取得了不少寶貴經驗。
1、黨建引領基層治理創新
黨的十八大以來，我國基層治理的探索創新首先體現在黨建引領上，“黨建+”成為基層治理創新的重要引擎。具體表現在：
其一，選派機關干部到農村基層擔任“第一書記”，強化農村基層黨組織建設。新中國成立后，我國有過機關干部大規模下鄉幫扶的先例，但形成制度機制，是在黨的十八大后大規模開展的脫貧攻堅戰。據統計，截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，幫助農民脫貧攻堅。2021年以來，全國又有18.6萬名駐村第一書記、56.3萬名工作隊員全部選派到位。大批有知識、有能力、有志向的干部下沉一線，這對村級干部隊伍建設是有力補充。
其二，基層黨建方式創新。黨的十八大以來，我們不斷加大社會組織、非公企業等領域的黨建力度，將黨組織建設融入社會各行業、單元、角落。黨組織的設置出現了多種形式創新，如樓宇黨建、樓組黨建、項目化黨建、支部聯建等。有的突破地域性黨組織局限，創設功能化黨小組和項目化黨小組。如廣東省清遠市將農村基層黨建延伸到村民小組，強化黨組織的精細化服務。
其三，實行“區域化大黨建”，探索跨區域“聯合黨建”。黨的十八大以來，城市基層黨建突破傳統“單位黨建”和“社區黨建”思路，在城鄉廣泛開展“區域化大黨建”，即以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎，聯合駐地機構、企業等黨組織形成整體“大黨建”組織體系。區域化黨建的創新之處在于，它能更有效整合區域內各種組織資源，應對當地面臨的公共服務、矛盾化解等難題，最終實現共建共治共享。近年來，有地區在“跨區域聯合黨建”方面又有新探索，如上海市金山區與浙江省嘉興市的“毗鄰黨建”很有代表性。其具體做法是：打破區域壁壘、突破行政區劃，在不屬于同一行政關系的毗鄰地區，凝聚各級各類黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞基層黨建、社會治理、產業發展、人才共建等廣泛開展戰略合作，為區域協同發展探出一條新路。黨建創新不是孤立進行，而是往往與基層治理相結合。黨建引領是基層治理創新的重要引擎，基層治理創新又提升了黨組織的凝聚力和戰斗力。
2、形成協同治理的制度機制
黨的十八大以來，黨和國家提出了全面深化改革的總目標，強調“注重改革的系統性、整體性、協同性”。真正意義的多方參與、協同治理、探索創新要以現代意識為前提，以平等、對話、共享、共贏、共治、共生等理念為支撐，以全面、動態、綠色、發展、創造性思維為根本，才能產生更大效力作用。事實上，不少地方在多方參與、協同推進基層治理方面做出探索，這既包括參與主體的多樣，還包括治理方式的系統協同。以2014年初國家民政部批準設立的“全國社區治理和服務創新實驗區”為例，在31個創新實驗區中，半數以上是以探索“協同共治”為目標。例如，北京市朝陽區開展黨政群共商共治工程，廣泛吸納社會單位、兩代表一委員、居民代表等社會主體參與社會治理，實現政府從“行政管理”到“協商共治”的轉變。湖北省武漢市武昌區實行“五社聯動”，讓社區、社會組織、社工、社會資源及社區自治組織發生聯動，實現民主化、科學化、精細化、專業化的治理目的。廣東惠州博羅縣實行“六治”，包括政治、自治、法治、德治、智治、美治，從更高層次進行協同治理。這是以“黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與”為總綱，又根據自身實際進行的創造性探索創新發展。
3、基層治理的智能化水平不斷提升
衡量基層治理現代化的一個重要指標是治理的智能化水平。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出要實施“互聯網+基層治理”行動。應該說，凡在全國獲得巨大發展的基層治理，都離不開智能化建設。黨的十八大以來，山東、廣東、浙江、四川、貴州等多個省份在基層治理數字化方面都有創新，將大數據、互聯網、人工智能等新技術廣泛運用于基層選舉、監督、協商、決策、經濟、教育、民生等各領域，取得了突出成效。近幾年，基層治理智能化逐漸向系統性、協同性和集成性發展，加速基層治理的數字化智能化轉型。2020年，杭州市發布《社區智治在線綱要》，啟動“社區智治在線”平臺，它整合多個平臺的海量數據，建立與杭州“城市大腦”“基層治理四平臺”等數字化平臺信息之間的快速流轉。以“社區智治在線”在下城區試點上線為例，居民只需關注“智慧下城”微信公眾號，就可享受各種便利服務。
4、基層治理人才的培育和提升
近年來，我國基層治理現代化能力大幅提高，既包括物的現代化，也包括人的現代化。主要表現為基層通過各種途徑方法，全面提高廣大基層干群的綜合能力水平，為城鄉基層治理現代化儲備了重要的人才基礎。以村干部為例，截至目前，全國已進行了五到七輪村委會換屆選舉，村干部的綜合素質已有很大提升。另外，許多地方在選舉后還對村干部開展各種形式的培訓，以提高其能力水平。例如，山西2020年舉行的“農村干部學歷提升工程”項目，已有17616人通過考核。四川省巴中市2017年創新實施“巴山優才計劃”，2019年又印發《“巴山優才千人培育工程”實施辦法》，以及《關于開展村干部學歷提升教育的通知》，全面促進干部人才隊伍建設。巴中市南江縣還依托行政干部學校、巴中村政學院等，培訓專業人才6000多人、村級后備干部400多人。貴州省黔南州新一屆村（社區）“兩委”班子換屆后，堅持問題導向，采取“五個一批”（業務培訓、掛職鍛煉、委托培養、學歷提升、典型選樹）方式，集中5年時間，推動所有村級干部每年參加1次全員輪訓。這樣，村級黨組織書記到東部發達地區掛職鍛煉率為5%以上，跨縣跟崗鍛煉率達20%以上，到縣機關跟班學習率達70%以上，委托培養率達70%以上，村級常務干部大專以上學歷提高到72%以上，創建“名支書”工作室12個，全面促進了村干部隊伍整體素質的提升。
我國基層治理現代化取得的成果，是在黨和國家的推動下完成的，也離不開基層干部群眾的奮斗。其中最寶貴的經驗是上下同心、打通“中梗阻”、實現創造性轉化和創新性發展。事實上，基層智慧特別是群眾智慧是基層治理最大和最有潛力的資源，許多制度創新經驗都源于此。
當前基層治理現代化面臨的主要難題
歷史地看，我國基層治理成就有目共睹。然而，從新時代特別是國家治理現代化宏偉目標看，當前基層治理中也存在一些明顯的問題。
對于西方現代化的問題認識不足。對西方現代化的認識不足，導致一些學者和干部不深入了解國情、民情、人情，就盲目套用西方治理理論和經驗，治理目標難以實現，這在基層治理中尤為突出。一是將西方現代化作為追趕目標，并賦予其天然正確性。例如，在較長時間內，鄉村治理一味強調經濟至上，片面追求城鎮化，忽略農村的特點優勢。二是生搬硬套西方現代化標準，導致不接地氣和形式主義。例如在村民自治之初，村委會選舉以西方式直接選舉為衡量標尺，對政府推動抱有疑慮。三是對西方現代化形成路徑依賴，迷信西方式治理模式。如對社區治理、城鎮化道路的認識與理解深受西方理念影響，導致一些地方不顧農村實際，“一刀切”讓農民上樓，有的還搞出數萬人的農村大社區，人為打破了傳統農村生產生活方式，帶來了很多問題。
基層特別是鄉村治理人才匱乏。我國基層人才隊伍不斷得到充實發展，但是基層特別是廣大鄉村人才缺乏問題普遍存在。一方面，農民工大量外流到城里打工，抽空了鄉村人才。另一方面，城市基層工作者多是退休或非專業人員，人才隊伍老齡化、非專業化、簡單應付的現象突出。這與基層治理現代化的高標準與嚴要求相去甚遠，也是目前的最大短板。例如，個別地方疫情防控中由于缺乏專業人才，沒有更多社會工作者特別是志愿者參與，導致社區基層治理缺位與空轉，產生一定程度的混亂等問題。另外，基層特別是鄉村年輕干部缺乏，導致內生力不足。近些年，黨和國家加大對農村的支持力度，下派干部到村幫扶成為國家行動。這從另一側面表明了鄉村本土干部缺乏的現實。調研發現，鄉村干部外流現象嚴重，年輕鄉村干部成為稀缺資源，不少大學生畢業后不愿回鄉就業，鄉村干部數量與質量堪憂。加之基層干部老齡化導致缺乏現代管理能力，直接影響基層治理現代化進程。
一些基層處于單一封閉甚至相互隔絕的局面。當前，一些地方基層治理還缺乏整體感、系統化、協同性、共同體意識，離現代化要求有一定距離。其一，各自為政導致基層治理呈孤島狀。如山東濰坊壽光市的東斟灌村是有名的鄉村治理典型示范村，但鄰居西斟灌村則很普通，二者顯然沒形成互幫互助、優勢互補、共同發展的局面。這種情況在鄉鎮、社區之間也較為普遍，必然影響共同發展。其二，治理單一化，沒有形成科學的立體化思維。不少基層針對某一問題設立不同的組織，各組織也是各守其職，但溝通性、聯動性、互動性不強，導致九龍治水，治理效率不高甚至相互掣肘。其三，“被治理”導致官僚主義和形式主義。基層治理現代化在大方向上是不斷向前推進，但一些地方有“被治理”的情況。一些地方基層治理完全由領導個人說了算，廣大干部群眾的參與度不高，容易將領導干部的局限變成基層治理的局限。比如，有的優秀年輕干部本可大有作為，但其直接領導思維僵化，只派他們做填表格等事務性工作，很難發揮主體性與創造性。還有一些地方基層干部缺乏執行力，對上級指示精神或不執行、或有選擇執行、或應付了事，造成治理的虛化與空轉。
數字治理在基層特別是農村較難發揮優勢作用。近年來，黨和國家強調科技特別是互聯網智能治理的優勢地位，包括鄉村在內的全國上下開啟了數字治理新探索，但數字治理仍存在諸多困境和瓶頸問題。首先，沒有建起互聯網智能平臺，存在信息孤島現象。城市社區互聯網雖有較大發展，但上下左右貫通的信息平臺尚未建立，信息區隔與壟斷現象嚴重，難以形成共享機制。鄉村信息化建設近年來在廣東、浙江、四川等地有所推進，不過，全面完整和細致有效的信息平臺建設在基層還是個短板，更不要說形成現代化的治理理念、方法與路徑，這極大制約了鄉村治理現代化的水平。其次，基層信息化建設主要停留在技術層面，有生活化和娛樂化傾向。目前，鄉村治理信息運用還處于較低層次，沒有發揮明顯效能。比如，信息化在基層特別是鄉村，主要用于統計、填表、報表、公示等，微信群也多用于簡單的信息傳遞。以手機運用和微信上網為例，大部分村民不是用于科技農業、民主協商、預報危情，而是瀏覽信息、看熱鬧、玩游戲，沒有真正進入網絡智能治理。再次，基層治理沒有形成互聯網思維，制約治理現代化發展。大數據對于基層治理具有革命意義，智能治理、區塊鏈、微信群可極大提高治理效能，這是傳統治理無法比擬的。然而，當前的基層治理還沒形成互聯網與智能化思維，一些地方還比較保守，仍停留在傳統思維。
突破基層治理現代化難題的對策建議
實現我國基層治理現代化，需突破當前面臨的難點和瓶頸問題。因此，找到適合中國基層治理的有效方式，就變得非常重要和急迫。
始終堅持走中國式現代化道路。西方現代化曾是長期以來人們努力追求的目標，但其弊端也日益顯現。今天我們要進行的基層治理現代化，應是中國式的現代化。這就要確立基層治理現代化的發展理念和模式。以鄉村治理為例，我國鄉村廣大復雜，建基于數千年的農業文明基礎上，不能簡單用西方社區和城鎮化理論進行治理。因此，習近平總書記指出，要讓城鎮居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，鄉村振興要符合鄉村自身規律，基層的事要最大限度開展基層民主協商。這些都是基于中國實際提出的新理念、新思路，也成為未來不斷推進基層治理現代化的根本遵循。
大力促進基層特別是鄉村人才振興。在長期脫貧攻堅戰中，我們選派了大量機關干部進駐村幫扶，但這畢竟不是長久之計，也難從根本上解決廣大鄉村面臨的“人才荒”。不少地方雖然在村干部人才培養方面做出探索，但在全國還不具有普遍性。未來，人才振興應成為鄉村振興的重中之重，并納入基層政府的治理規劃，作為政績考評的重要指標。第一，建立返鄉農民工人才信息儲備庫。以往一些農民工回鄉創業，成為鄉村治理人才的重要來源，但沒有形成規模。近兩年新冠肺炎疫情造成大量在城農民工返鄉，這對鄉村治理既是嚴峻挑戰，也是一個重要契機。因為這些回流農民工中，有的掌握企業生產管理的技術，還有的經過在外多年磨練，有較開闊的視野和一定的人脈，這是鄉村治理的寶貴資源。據統計，到2021年底，四川返鄉農民工達95.1萬人。到2022年3月底，全國返鄉人數達1120萬，其中返鄉農民工占70%。因此，各地特別是基層政府應制定相關政策，對農民工進行科學分類、重點培養使用，充分調動其積極性與創造性，使其成為鄉村治理現代化的主力軍和生力軍。第二，制定有利于基層特別是鄉村吸引人才的制度。例如為回鄉工作和創業的優秀年輕干部提供有吸引力的工資待遇和晉升機會，建立基層志愿者長效培養機制，為獻身基層的干部提供子女教育支持，等等。只有全社會形成尊重基層工作者的整體氛圍，才能形成優秀人才向基層涌流的局面。第三，建立基層治理現代化人才培養培訓長效機制。如何結合基層特別是鄉村實際，創造性探索一套務實管用的內部人才成長之路，就變得特別重要。如四川省的村級后備干部人才培養制度、浙江省的村干部導師傳幫帶制度。還有的鄉村建起基層社區培訓學院、農村微黨校、科技小組等，成為人才成長和發展的孵化器。鄉村治理現代化人才隊伍建設，一定要克服等、靠、要心理，增強主體性、主動性、創造性，探索出有助于自身發展的獨特模式。
加快提高基層治理的智能化和智慧水平。面對基層智能化治理的滯后狀態，應加大信息化在基層特別是廣大農村的投入力度，補齊目前存在的短板；要大力推廣普及基層數字治理的典型經驗，快速提高落后地區的能力水平。同時，在數字基層治理中應強化“智慧”內涵。當前，基層治理加快數字化智能化已成共識，但許多地方對“智能”的理解往往停留在單純的“技術”與“能力”上。其實，智能化治理雖離不開“技術”，更離不開“智慧”，這就需要注入文化因素和人文精神，因為智能有時易忽略“人”的倫理，走向技術至上，不利于人的全面發展。在此，成都市的公園社區建設值得借鑒。近年來，成都市圍繞信息基礎設施建設，進行經濟社會數字化轉型，打造最強大腦，做了大量探索創新。在社區建設上注重生態、經濟、美學、人文、生活、社會等多元價值的持續增殖，也強調智慧治理的人文精神與美學內蘊。基層治理現代化關鍵是“人的現代化”，領導干部只有全身心投入，才能突破技術限制，與人民群眾身心相通。正如習近平總書記強調的，領導干部“不僅要‘身入基層’，更要‘心到’基層”，還要學會與群眾打交道，避免基層治理中的失語狀態。
（作者系中國社會科學院大學政府管理學院教授，中國社會科學院政治學研究所研究員；中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊2022年11月下）
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