基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與前提。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視加強(qiáng)基層治理，作出了一系列重要論述，黨和國(guó)家先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)，為我國(guó)基層治理創(chuàng)新發(fā)展提供理論遵循與制度保障。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所趙秀玲研究員在《國(guó)家治理》周刊撰文指出，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)各地基層治理在探索創(chuàng)新上邁出堅(jiān)實(shí)步伐，取得了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)；推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要堅(jiān)持和拓展中國(guó)式現(xiàn)代化道路，加強(qiáng)基層治理人才隊(duì)伍建設(shè)，推行協(xié)同治理、數(shù)字化與智慧治理等。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，除了掌握先進(jìn)技術(shù)，更要更新觀念、提高治理效能，尤其要推進(jìn)“人的現(xiàn)代化”。
“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是黨和國(guó)家全面深化改革的總目標(biāo)。基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與前提，沒(méi)有基層治理現(xiàn)代化，國(guó)家治理現(xiàn)代化就無(wú)從談起。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視加強(qiáng)基層治理，發(fā)表一系列重要論述，黨和國(guó)家先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)，為破解基層治理難題和實(shí)現(xiàn)新的跨越式發(fā)展提供了理論遵循和制度保障。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)基層治理的理論闡述
1、基層和基層治理具有根基作用
習(xí)近平總書(shū)記指出：“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源”；“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”概括起來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記主要從以下方面論述基層治理的重要性。
第一，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)和縣委書(shū)記的承上啟下作用。在中國(guó)古代，有“郡縣治，天下安”的說(shuō)法。習(xí)近平總書(shū)記更加重視縣級(jí)與縣委書(shū)記，并給予形象化、具體化、細(xì)致化闡述，在多個(gè)場(chǎng)合對(duì)縣委書(shū)記提出殷切期望。2015年6月，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)見(jiàn)全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記時(shí)說(shuō)：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地。縣委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的‘一線指揮部’，縣委書(shū)記就是‘一線總指揮’，是我們黨在縣域治國(guó)理政的重要骨干力量。”
第二，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的“地基”作用和優(yōu)先發(fā)展地位。與城市基層比，鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化更難，加強(qiáng)基層治理也更為重要和急迫。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記在河南省蘭考縣與鄉(xiāng)村干部座談時(shí)表示：“鄉(xiāng)村處在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執(zhí)政大廈的地基”。2015年7月，習(xí)近平總書(shū)記在吉林農(nóng)村考察時(shí)指出：“任何時(shí)候都不能忽視農(nóng)業(yè)、忘記農(nóng)民、淡漠農(nóng)村。”2020年12月，在中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是需要全黨高度重視的一個(gè)關(guān)系大局的重大問(wèn)題。”
第三，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重心地位。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記在參加全國(guó)兩會(huì)上海代表團(tuán)審議時(shí)表示：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”2020年8月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)時(shí)指出：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。”2022年10月，在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記從“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”的高度，提出“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”，“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。
2、基層黨組織建設(shè)是基層治理的堅(jiān)強(qiáng)保證
習(xí)近平總書(shū)記非常重視基層黨組織建設(shè)，他在多個(gè)重要場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。2021年6月，他在青海考察時(shí)指出，“社區(qū)治理得好不好，關(guān)鍵在基層黨組織、在廣大黨員”。2020年7月，習(xí)近平總書(shū)記在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅(jiān)強(qiáng)保證。”2020年9月，他在基層代表座談會(huì)上指出：“只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國(guó)特色社會(huì)主義的根基才能穩(wěn)固。”2020年6月29日，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補(bǔ)齊基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的各種短板，把各領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”
3、以人民為中心推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化
在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”。這為新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化指明方向。習(xí)近平總書(shū)記提出將人民民主貫穿于基層治理的全過(guò)程，2019年11月2日他在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時(shí)指出：“人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。”習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)以人民為中心，開(kāi)展廣泛的基層協(xié)商，他指出：“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商。”“要完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)議事協(xié)商。”此外，基層治理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化水平非常重要。2016年10月，習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出重要指示：“要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開(kāi)放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”這是基于現(xiàn)代化高度提出的高標(biāo)準(zhǔn)和新要求。
4、鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索
“堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新”是中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的重要經(jīng)驗(yàn)。“堅(jiān)持加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”“把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民統(tǒng)一起來(lái)”是我們黨治國(guó)理政的重要方法論。因此，習(xí)近平總書(shū)記鼓勵(lì)基層治理探索創(chuàng)新。2019年10月31日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出：“要鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索，及時(shí)對(duì)基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進(jìn)行總結(jié)和提煉，不斷推動(dòng)各方面制度完善和發(fā)展。”2015年10月13日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。顯然，沒(méi)有基層的個(gè)性化創(chuàng)造，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化快速發(fā)展是不可能的。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于基層治理的論述具有實(shí)踐性、理論性、超前性特點(diǎn)，對(duì)于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化意義重大。這是新時(shí)代加強(qiáng)基層治理探索、創(chuàng)新、發(fā)展的理論遵循。
新時(shí)代基層治理的探索創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)各地基層治理在探索創(chuàng)新上邁出堅(jiān)實(shí)步伐，取得了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。
1、黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)基層治理的探索創(chuàng)新首先體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)上，“黨建+”成為基層治理創(chuàng)新的重要引擎。具體表現(xiàn)在：
其一，選派機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村基層擔(dān)任“第一書(shū)記”，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。新中國(guó)成立后，我國(guó)有過(guò)機(jī)關(guān)干部大規(guī)模下鄉(xiāng)幫扶的先例，但形成制度機(jī)制，是在黨的十八大后大規(guī)模開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全國(guó)累計(jì)選派25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬(wàn)名第一書(shū)記和駐村干部，幫助農(nóng)民脫貧攻堅(jiān)。2021年以來(lái)，全國(guó)又有18.6萬(wàn)名駐村第一書(shū)記、56.3萬(wàn)名工作隊(duì)員全部選派到位。大批有知識(shí)、有能力、有志向的干部下沉一線，這對(duì)村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)是有力補(bǔ)充。
其二，基層黨建方式創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，我們不斷加大社會(huì)組織、非公企業(yè)等領(lǐng)域的黨建力度，將黨組織建設(shè)融入社會(huì)各行業(yè)、單元、角落。黨組織的設(shè)置出現(xiàn)了多種形式創(chuàng)新，如樓宇黨建、樓組黨建、項(xiàng)目化黨建、支部聯(lián)建等。有的突破地域性黨組織局限，創(chuàng)設(shè)功能化黨小組和項(xiàng)目化黨小組。如廣東省清遠(yuǎn)市將農(nóng)村基層黨建延伸到村民小組，強(qiáng)化黨組織的精細(xì)化服務(wù)。
其三，實(shí)行“區(qū)域化大黨建”，探索跨區(qū)域“聯(lián)合黨建”。黨的十八大以來(lái)，城市基層黨建突破傳統(tǒng)“單位黨建”和“社區(qū)黨建”思路，在城鄉(xiāng)廣泛開(kāi)展“區(qū)域化大黨建”，即以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，聯(lián)合駐地機(jī)構(gòu)、企業(yè)等黨組織形成整體“大黨建”組織體系。區(qū)域化黨建的創(chuàng)新之處在于，它能更有效整合區(qū)域內(nèi)各種組織資源，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)孛媾R的公共服務(wù)、矛盾化解等難題，最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享。近年來(lái)，有地區(qū)在“跨區(qū)域聯(lián)合黨建”方面又有新探索，如上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市的“毗鄰黨建”很有代表性。其具體做法是：打破區(qū)域壁壘、突破行政區(qū)劃，在不屬于同一行政關(guān)系的毗鄰地區(qū)，凝聚各級(jí)各類黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞基層黨建、社會(huì)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才共建等廣泛開(kāi)展戰(zhàn)略合作，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展探出一條新路。黨建創(chuàng)新不是孤立進(jìn)行，而是往往與基層治理相結(jié)合。黨建引領(lǐng)是基層治理創(chuàng)新的重要引擎，基層治理創(chuàng)新又提升了黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。
2、形成協(xié)同治理的制度機(jī)制
黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家提出了全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。真正意義的多方參與、協(xié)同治理、探索創(chuàng)新要以現(xiàn)代意識(shí)為前提，以平等、對(duì)話、共享、共贏、共治、共生等理念為支撐，以全面、動(dòng)態(tài)、綠色、發(fā)展、創(chuàng)造性思維為根本，才能產(chǎn)生更大效力作用。事實(shí)上，不少地方在多方參與、協(xié)同推進(jìn)基層治理方面做出探索，這既包括參與主體的多樣，還包括治理方式的系統(tǒng)協(xié)同。以2014年初國(guó)家民政部批準(zhǔn)設(shè)立的“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”為例，在31個(gè)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)中，半數(shù)以上是以探索“協(xié)同共治”為目標(biāo)。例如，北京市朝陽(yáng)區(qū)開(kāi)展黨政群共商共治工程，廣泛吸納社會(huì)單位、兩代表一委員、居民代表等社會(huì)主體參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府從“行政管理”到“協(xié)商共治”的轉(zhuǎn)變。湖北省武漢市武昌區(qū)實(shí)行“五社聯(lián)動(dòng)”，讓社區(qū)、社會(huì)組織、社工、社會(huì)資源及社區(qū)自治組織發(fā)生聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化、精細(xì)化、專業(yè)化的治理目的。廣東惠州博羅縣實(shí)行“六治”，包括政治、自治、法治、德治、智治、美治，從更高層次進(jìn)行協(xié)同治理。這是以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”為總綱，又根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行的創(chuàng)造性探索創(chuàng)新發(fā)展。
3、基層治理的智能化水平不斷提升
衡量基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)是治理的智能化水平。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動(dòng)。應(yīng)該說(shuō)，凡在全國(guó)獲得巨大發(fā)展的基層治理，都離不開(kāi)智能化建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，山東、廣東、浙江、四川、貴州等多個(gè)省份在基層治理數(shù)字化方面都有創(chuàng)新，將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)廣泛運(yùn)用于基層選舉、監(jiān)督、協(xié)商、決策、經(jīng)濟(jì)、教育、民生等各領(lǐng)域，取得了突出成效。近幾年，基層治理智能化逐漸向系統(tǒng)性、協(xié)同性和集成性發(fā)展，加速基層治理的數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型。2020年，杭州市發(fā)布《社區(qū)智治在線綱要》，啟動(dòng)“社區(qū)智治在線”平臺(tái)，它整合多個(gè)平臺(tái)的海量數(shù)據(jù)，建立與杭州“城市大腦”“基層治理四平臺(tái)”等數(shù)字化平臺(tái)信息之間的快速流轉(zhuǎn)。以“社區(qū)智治在線”在下城區(qū)試點(diǎn)上線為例，居民只需關(guān)注“智慧下城”微信公眾號(hào)，就可享受各種便利服務(wù)。
4、基層治理人才的培育和提升
近年來(lái)，我國(guó)基層治理現(xiàn)代化能力大幅提高，既包括物的現(xiàn)代化，也包括人的現(xiàn)代化。主要表現(xiàn)為基層通過(guò)各種途徑方法，全面提高廣大基層干群的綜合能力水平，為城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化儲(chǔ)備了重要的人才基礎(chǔ)。以村干部為例，截至目前，全國(guó)已進(jìn)行了五到七輪村委會(huì)換屆選舉，村干部的綜合素質(zhì)已有很大提升。另外，許多地方在選舉后還對(duì)村干部開(kāi)展各種形式的培訓(xùn)，以提高其能力水平。例如，山西2020年舉行的“農(nóng)村干部學(xué)歷提升工程”項(xiàng)目，已有17616人通過(guò)考核。四川省巴中市2017年創(chuàng)新實(shí)施“巴山優(yōu)才計(jì)劃”，2019年又印發(fā)《“巴山優(yōu)才千人培育工程”實(shí)施辦法》，以及《關(guān)于開(kāi)展村干部學(xué)歷提升教育的通知》，全面促進(jìn)干部人才隊(duì)伍建設(shè)。巴中市南江縣還依托行政干部學(xué)校、巴中村政學(xué)院等，培訓(xùn)專業(yè)人才6000多人、村級(jí)后備干部400多人。貴州省黔南州新一屆村（社區(qū)）“兩委”班子換屆后，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，采取“五個(gè)一批”（業(yè)務(wù)培訓(xùn)、掛職鍛煉、委托培養(yǎng)、學(xué)歷提升、典型選樹(shù)）方式，集中5年時(shí)間，推動(dòng)所有村級(jí)干部每年參加1次全員輪訓(xùn)。這樣，村級(jí)黨組織書(shū)記到東部發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉率為5%以上，跨縣跟崗鍛煉率達(dá)20%以上，到縣機(jī)關(guān)跟班學(xué)習(xí)率達(dá)70%以上，委托培養(yǎng)率達(dá)70%以上，村級(jí)常務(wù)干部大專以上學(xué)歷提高到72%以上，創(chuàng)建“名支書(shū)”工作室12個(gè)，全面促進(jìn)了村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升。
我國(guó)基層治理現(xiàn)代化取得的成果，是在黨和國(guó)家的推動(dòng)下完成的，也離不開(kāi)基層干部群眾的奮斗。其中最寶貴的經(jīng)驗(yàn)是上下同心、打通“中梗阻”、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。事實(shí)上，基層智慧特別是群眾智慧是基層治理最大和最有潛力的資源，許多制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)都源于此。
當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化面臨的主要難題
歷史地看，我國(guó)基層治理成就有目共睹。然而，從新時(shí)代特別是國(guó)家治理現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)看，當(dāng)前基層治理中也存在一些明顯的問(wèn)題。
對(duì)于西方現(xiàn)代化的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足。對(duì)西方現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致一些學(xué)者和干部不深入了解國(guó)情、民情、人情，就盲目套用西方治理理論和經(jīng)驗(yàn)，治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，這在基層治理中尤為突出。一是將西方現(xiàn)代化作為追趕目標(biāo)，并賦予其天然正確性。例如，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村治理一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)至上，片面追求城鎮(zhèn)化，忽略農(nóng)村的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。二是生搬硬套西方現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不接地氣和形式主義。例如在村民自治之初，村委會(huì)選舉以西方式直接選舉為衡量標(biāo)尺，對(duì)政府推動(dòng)抱有疑慮。三是對(duì)西方現(xiàn)代化形成路徑依賴，迷信西方式治理模式。如對(duì)社區(qū)治理、城鎮(zhèn)化道路的認(rèn)識(shí)與理解深受西方理念影響，導(dǎo)致一些地方不顧農(nóng)村實(shí)際，“一刀切”讓農(nóng)民上樓，有的還搞出數(shù)萬(wàn)人的農(nóng)村大社區(qū)，人為打破了傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，帶來(lái)了很多問(wèn)題。
基層特別是鄉(xiāng)村治理人才匱乏。我國(guó)基層人才隊(duì)伍不斷得到充實(shí)發(fā)展，但是基層特別是廣大鄉(xiāng)村人才缺乏問(wèn)題普遍存在。一方面，農(nóng)民工大量外流到城里打工，抽空了鄉(xiāng)村人才。另一方面，城市基層工作者多是退休或非專業(yè)人員，人才隊(duì)伍老齡化、非專業(yè)化、簡(jiǎn)單應(yīng)付的現(xiàn)象突出。這與基層治理現(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求相去甚遠(yuǎn)，也是目前的最大短板。例如，個(gè)別地方疫情防控中由于缺乏專業(yè)人才，沒(méi)有更多社會(huì)工作者特別是志愿者參與，導(dǎo)致社區(qū)基層治理缺位與空轉(zhuǎn)，產(chǎn)生一定程度的混亂等問(wèn)題。另外，基層特別是鄉(xiāng)村年輕干部缺乏，導(dǎo)致內(nèi)生力不足。近些年，黨和國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的支持力度，下派干部到村幫扶成為國(guó)家行動(dòng)。這從另一側(cè)面表明了鄉(xiāng)村本土干部缺乏的現(xiàn)實(shí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部外流現(xiàn)象嚴(yán)重，年輕鄉(xiāng)村干部成為稀缺資源，不少大學(xué)生畢業(yè)后不愿回鄉(xiāng)就業(yè)，鄉(xiāng)村干部數(shù)量與質(zhì)量堪憂。加之基層干部老齡化導(dǎo)致缺乏現(xiàn)代管理能力，直接影響基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。
一些基層處于單一封閉甚至相互隔絕的局面。當(dāng)前，一些地方基層治理還缺乏整體感、系統(tǒng)化、協(xié)同性、共同體意識(shí)，離現(xiàn)代化要求有一定距離。其一，各自為政導(dǎo)致基層治理呈孤島狀。如山東濰坊壽光市的東斟灌村是有名的鄉(xiāng)村治理典型示范村，但鄰居西斟灌村則很普通，二者顯然沒(méi)形成互幫互助、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的局面。這種情況在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)之間也較為普遍，必然影響共同發(fā)展。其二，治理單一化，沒(méi)有形成科學(xué)的立體化思維。不少基層針對(duì)某一問(wèn)題設(shè)立不同的組織，各組織也是各守其職，但溝通性、聯(lián)動(dòng)性、互動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致九龍治水，治理效率不高甚至相互掣肘。其三，“被治理”導(dǎo)致官僚主義和形式主義。基層治理現(xiàn)代化在大方向上是不斷向前推進(jìn)，但一些地方有“被治理”的情況。一些地方基層治理完全由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說(shuō)了算，廣大干部群眾的參與度不高，容易將領(lǐng)導(dǎo)干部的局限變成基層治理的局限。比如，有的優(yōu)秀年輕干部本可大有作為，但其直接領(lǐng)導(dǎo)思維僵化，只派他們做填表格等事務(wù)性工作，很難發(fā)揮主體性與創(chuàng)造性。還有一些地方基層干部缺乏執(zhí)行力，對(duì)上級(jí)指示精神或不執(zhí)行、或有選擇執(zhí)行、或應(yīng)付了事，造成治理的虛化與空轉(zhuǎn)。
數(shù)字治理在基層特別是農(nóng)村較難發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用。近年來(lái)，黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)科技特別是互聯(lián)網(wǎng)智能治理的優(yōu)勢(shì)地位，包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的全國(guó)上下開(kāi)啟了數(shù)字治理新探索，但數(shù)字治理仍存在諸多困境和瓶頸問(wèn)題。首先，沒(méi)有建起互聯(lián)網(wǎng)智能平臺(tái)，存在信息孤島現(xiàn)象。城市社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)雖有較大發(fā)展，但上下左右貫通的信息平臺(tái)尚未建立，信息區(qū)隔與壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成共享機(jī)制。鄉(xiāng)村信息化建設(shè)近年來(lái)在廣東、浙江、四川等地有所推進(jìn)，不過(guò)，全面完整和細(xì)致有效的信息平臺(tái)建設(shè)在基層還是個(gè)短板，更不要說(shuō)形成現(xiàn)代化的治理理念、方法與路徑，這極大制約了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的水平。其次，基層信息化建設(shè)主要停留在技術(shù)層面，有生活化和娛樂(lè)化傾向。目前，鄉(xiāng)村治理信息運(yùn)用還處于較低層次，沒(méi)有發(fā)揮明顯效能。比如，信息化在基層特別是鄉(xiāng)村，主要用于統(tǒng)計(jì)、填表、報(bào)表、公示等，微信群也多用于簡(jiǎn)單的信息傳遞。以手機(jī)運(yùn)用和微信上網(wǎng)為例，大部分村民不是用于科技農(nóng)業(yè)、民主協(xié)商、預(yù)報(bào)危情，而是瀏覽信息、看熱鬧、玩游戲，沒(méi)有真正進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)智能治理。再次，基層治理沒(méi)有形成互聯(lián)網(wǎng)思維，制約治理現(xiàn)代化發(fā)展。大數(shù)據(jù)對(duì)于基層治理具有革命意義，智能治理、區(qū)塊鏈、微信群可極大提高治理效能，這是傳統(tǒng)治理無(wú)法比擬的。然而，當(dāng)前的基層治理還沒(méi)形成互聯(lián)網(wǎng)與智能化思維，一些地方還比較保守，仍停留在傳統(tǒng)思維。
突破基層治理現(xiàn)代化難題的對(duì)策建議
實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層治理現(xiàn)代化，需突破當(dāng)前面臨的難點(diǎn)和瓶頸問(wèn)題。因此，找到適合中國(guó)基層治理的有效方式，就變得非常重要和急迫。
始終堅(jiān)持走中國(guó)式現(xiàn)代化道路。西方現(xiàn)代化曾是長(zhǎng)期以來(lái)人們努力追求的目標(biāo)，但其弊端也日益顯現(xiàn)。今天我們要進(jìn)行的基層治理現(xiàn)代化，應(yīng)是中國(guó)式的現(xiàn)代化。這就要確立基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展理念和模式。以鄉(xiāng)村治理為例，我國(guó)鄉(xiāng)村廣大復(fù)雜，建基于數(shù)千年的農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上，不能簡(jiǎn)單用西方社區(qū)和城鎮(zhèn)化理論進(jìn)行治理。因此，習(xí)近平總書(shū)記指出，要讓城鎮(zhèn)居民“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”，鄉(xiāng)村振興要符合鄉(xiāng)村自身規(guī)律，基層的事要最大限度開(kāi)展基層民主協(xié)商。這些都是基于中國(guó)實(shí)際提出的新理念、新思路，也成為未來(lái)不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的根本遵循。
大力促進(jìn)基層特別是鄉(xiāng)村人才振興。在長(zhǎng)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，我們選派了大量機(jī)關(guān)干部進(jìn)駐村幫扶，但這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，也難從根本上解決廣大鄉(xiāng)村面臨的“人才荒”。不少地方雖然在村干部人才培養(yǎng)方面做出探索，但在全國(guó)還不具有普遍性。未來(lái)，人才振興應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興的重中之重，并納入基層政府的治理規(guī)劃，作為政績(jī)考評(píng)的重要指標(biāo)。第一，建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工人才信息儲(chǔ)備庫(kù)。以往一些農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為鄉(xiāng)村治理人才的重要來(lái)源，但沒(méi)有形成規(guī)模。近兩年新冠肺炎疫情造成大量在城農(nóng)民工返鄉(xiāng)，這對(duì)鄉(xiāng)村治理既是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是一個(gè)重要契機(jī)。因?yàn)檫@些回流農(nóng)民工中，有的掌握企業(yè)生產(chǎn)管理的技術(shù)，還有的經(jīng)過(guò)在外多年磨練，有較開(kāi)闊的視野和一定的人脈，這是鄉(xiāng)村治理的寶貴資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2021年底，四川返鄉(xiāng)農(nóng)民工達(dá)95.1萬(wàn)人。到2022年3月底，全國(guó)返鄉(xiāng)人數(shù)達(dá)1120萬(wàn)，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工占70%。因此，各地特別是基層政府應(yīng)制定相關(guān)政策，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行科學(xué)分類、重點(diǎn)培養(yǎng)使用，充分調(diào)動(dòng)其積極性與創(chuàng)造性，使其成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主力軍和生力軍。第二，制定有利于基層特別是鄉(xiāng)村吸引人才的制度。例如為回鄉(xiāng)工作和創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀年輕干部提供有吸引力的工資待遇和晉升機(jī)會(huì)，建立基層志愿者長(zhǎng)效培養(yǎng)機(jī)制，為獻(xiàn)身基層的干部提供子女教育支持，等等。只有全社會(huì)形成尊重基層工作者的整體氛圍，才能形成優(yōu)秀人才向基層涌流的局面。第三，建立基層治理現(xiàn)代化人才培養(yǎng)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。如何結(jié)合基層特別是鄉(xiāng)村實(shí)際，創(chuàng)造性探索一套務(wù)實(shí)管用的內(nèi)部人才成長(zhǎng)之路，就變得特別重要。如四川省的村級(jí)后備干部人才培養(yǎng)制度、浙江省的村干部導(dǎo)師傳幫帶制度。還有的鄉(xiāng)村建起基層社區(qū)培訓(xùn)學(xué)院、農(nóng)村微黨校、科技小組等，成為人才成長(zhǎng)和發(fā)展的孵化器。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化人才隊(duì)伍建設(shè)，一定要克服等、靠、要心理，增強(qiáng)主體性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，探索出有助于自身發(fā)展的獨(dú)特模式。
加快提高基層治理的智能化和智慧水平。面對(duì)基層智能化治理的滯后狀態(tài)，應(yīng)加大信息化在基層特別是廣大農(nóng)村的投入力度，補(bǔ)齊目前存在的短板；要大力推廣普及基層數(shù)字治理的典型經(jīng)驗(yàn)，快速提高落后地區(qū)的能力水平。同時(shí)，在數(shù)字基層治理中應(yīng)強(qiáng)化“智慧”內(nèi)涵。當(dāng)前，基層治理加快數(shù)字化智能化已成共識(shí)，但許多地方對(duì)“智能”的理解往往停留在單純的“技術(shù)”與“能力”上。其實(shí)，智能化治理雖離不開(kāi)“技術(shù)”，更離不開(kāi)“智慧”，這就需要注入文化因素和人文精神，因?yàn)橹悄苡袝r(shí)易忽略“人”的倫理，走向技術(shù)至上，不利于人的全面發(fā)展。在此，成都市的公園社區(qū)建設(shè)值得借鑒。近年來(lái)，成都市圍繞信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造最強(qiáng)大腦，做了大量探索創(chuàng)新。在社區(qū)建設(shè)上注重生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、人文、生活、社會(huì)等多元價(jià)值的持續(xù)增殖，也強(qiáng)調(diào)智慧治理的人文精神與美學(xué)內(nèi)蘊(yùn)。基層治理現(xiàn)代化關(guān)鍵是“人的現(xiàn)代化”，領(lǐng)導(dǎo)干部只有全身心投入，才能突破技術(shù)限制，與人民群眾身心相通。正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的，領(lǐng)導(dǎo)干部“不僅要‘身入基層’，更要‘心到’基層”，還要學(xué)會(huì)與群眾打交道，避免基層治理中的失語(yǔ)狀態(tài)。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊2022年11月下）
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