城鄉融合和一體化是經濟社會發展達到一定階段的產物，也是國家和區域現代化的重要標志。中國縣域國土面積適中，城鄉經濟聯系和文化交流密切，融合和遷移成本較低，是推進城鄉融合發展的最佳地域單元和重要切入點。正因如此，2021年中央一號文件明確指出要“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”。黨的二十大報告進一步提出要“堅持城鄉融合發展”，并將城鄉融合的理念體現在要素流動、公共服務、精神文明建設、文化保護傳承、就業政策、社會保障、人居環境整治、社區治理等各個領域。在2022年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記特別強調，要“破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構”。最近發布的2023年中央一號文件又專門對“推進縣域城鄉融合發展”進行了全面安排。當前，中國已經進入全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的新階段。在新形勢下，以縣域作為基本地域單元和重要切入點，聚焦城鄉功能布局一體化、要素流動便利化、資源配置均衡化、產業發展融合化和融合模式多元化，推動城鄉融合發展邁上新臺階，對于全面推進鄉村振興、實現縣域高質量發展意義重大。
推進城鄉功能布局一體化
縣域通常是指縣（自治縣、旗等）和縣級市的行政地域范圍，其面積約占全國陸地面積的90%。截至2021年底，中國有縣級市394個，縣1301個，自治縣117個，共計1812個。縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，縣域治理則是國家治理的基石，“郡縣治，天下安”講的就是這個道理。推進縣域城鄉融合發展，率先在縣域內破除城鄉二元結構，必須樹立整體思維，把城市與鄉村看成一個有機整體，強化頂層設計，做好全域規劃，明確城鄉功能定位，以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為腹地，促進縣鄉村功能銜接互補和布局一體化。2023年中央一號文件明確指出，要“統籌縣域城鄉規劃建設”“完善縣鄉村產業空間布局”“梯度配置縣鄉村公共資源”。顯然，明確縣鄉村的功能定位，強化其功能銜接和分工協作，優化縣鄉村產業和設施布局，對于推進農業農村現代化和縣域高質量發展都具有十分重要的意義。
縣鄉村在縣域經濟中承擔著不同的功能，需要實現功能互補、合理分工?？h城作為縣域政治、經濟、科技、教育、文化和交通中心，既是驅動縣域經濟發展的增長極，也是縣域綜合服務中心和治理控制中心。要充分發揮縣城在城鄉融合中的樞紐作用，賦予縣城更多資源整合使用的自主權，增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮和鄉村發展。要加快撤縣設市步伐，支持有條件的縣城按照現代化小城市標準進行規劃建設。建制鎮鎮區和鄉所在地作為連接城鄉的紐帶，是城鄉融合無可替代的重要平臺，應建設成為服務農民的綜合中心，尤其要發揮中心鎮的服務功能和示范引領作用。村莊作為廣闊腹地，核心功能是保障農產品供應和生態安全，應建設成為宜居宜業宜游的生態田園和幸福家園。
推進城鄉要素流動便利化
城鄉要素平等交換和雙向自由流動是城鄉融合的重要前提。2023年中央一號文件明確指出，要“健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，暢通城鄉要素流動”。推進縣域城鄉融合發展，必須從根本上破除城鄉分割的體制弊端，著力破解阻礙城鄉要素流動的各種障礙，有序推動農民進城、人才和資本下鄉，建立城鄉統一的要素市場，促進城鄉要素從單向流動向雙向自由流動轉變。當前，要把著力點放在城鄉人口遷移、資金流動和土地流轉等方面。
在人口遷移方面，目前中國農業轉移人口市民化進程仍然滯后，人才下鄉還面臨諸多障礙。2021年，中國常住人口城鎮化率為64.72%，戶籍人口城鎮化率為46.7%，兩率相差18.02個百分點，涉及2.55億人。預計2035年中國城鎮化率將達到74.4%。應順應城鎮化的趨勢，落實全面放開落戶限制政策，全方位打通農民進城的通道，加快推進在縣域就業的農民工就地市民化，建立健全基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給機制；同時鼓勵農民工返鄉就業創業，引導城市居民下鄉消費和養老，促進城市各類人才采取投資和技術入股、經濟合作、兼職兼薪、離崗創業、定期服務、交流輪崗等形式廣泛參與鄉村振興，并妥善解決返鄉和長期下鄉人才難以真正“落戶”農村的資格權問題。
在資金流動方面，過去一些縣域尤其是欠發達地區居民存款長期通過銀行系統流向中心城市，其存貸比偏低，資金外流現象嚴重。例如，2020年甘肅省正寧縣存貸比（年末金融機構各項貸款余額與住戶儲蓄存款余額之比）只有0.42，寧縣、鎮原縣、合水縣不到0.6，甘谷縣、張家川回族自治縣、華池縣、西和縣、康樂縣、和政縣等也低于0.65。為此，要盡快破解縣域資金外流與農民貸款難的矛盾，加大金融對農業農村的支持力度，鼓勵和支持城市資本下鄉，建立鄉村振興的多元化投融資機制。
在土地流轉方面，隨著城鎮化的不斷推進，進城落戶農民在農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”退出問題日益凸顯。由于缺乏退出機制，導致農村建設用地在常住人口持續減少的情況下“不減反增”，城鄉建設用地出現雙增長。這種情況既不利于農業規?；洜I，也不利于拓寬農民財產性增收渠道。要繼續深化“三塊地”改革，在自愿依規前提下采用市場化途徑解決進城落戶農民在農村“三權”的有償退出，尤其要打通進城落戶農民農村宅基地退出和集體經營性建設用地入市之間的通道，逐步擴大宅基地的交易半徑，盡快建立城鄉統一的建設用地市場，為最終建立城鄉統一的土地市場奠定基礎。
推進城鄉資源配置均衡化
近年來，在全面推進鄉村振興中，農村基礎設施建設加快，公共服務水平明顯提升。截至2021年底，全國農村衛生廁所普及率超過70%，農村集中供水率和自來水普及率分別達到89%和84%，現有行政村全面實現村村通寬帶，“快遞進村”比例超過80%。但相比較而言，目前中國城鄉公共資源配置仍不均衡，農村基礎設施和公共服務明顯滯后。例如，2021年全國縣城燃氣普及率為90.32%，建制鎮為58.93%，而鄉只有33.63%；縣城污水處理率為96.11%，建制鎮為61.95%，而鄉只有26.97%。同時，農村水電路網等基礎設施建設質量和管護水平普遍較低，建設中“重速度、輕質量”“重數量、輕管護”等現象明顯，特別是大量農村扶貧資產面臨后期管理運營難題，亟待建立長效管護和營運機制。
推進縣域城鄉融合發展，必須堅持農業農村優先發展，推動城鄉公共資源配置增量不斷向農村傾斜，通過增量調整和存量優化，逐步實現城鄉公共資源配置適度均衡和基本公共服務均等化。所謂適度均衡，就是要根據未來城鄉人口分布的變化，統籌規劃和優化縣域城鄉基礎設施和公共服務布局。要按照城鄉融合和一體化的要求，統籌城鄉基礎設施和公共服務的規劃建設和經營維護，推動城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村輻射。2023年中央一號文件已經明確把“推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務類設施城鄉統籌建設和管護”列為當年的重點工作。
對于發展條件較好、具有人口集聚趨勢的縣城和中心鎮，要增強產業支撐能力，完善基礎設施和公共服務，切實提高其人口承載力和吸引力。對于集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等不同類型村莊，要根據未來人口集聚情況，因地制宜、精準施策，在加強村莊布局調整規劃引導的基礎上，合理布局基礎設施和公共服務，緩解鄉村公共設施短缺與閑置并存的矛盾。尤其要鞏固提升縣域義務教育均衡化，加快縣域基礎設施、公共服務、生態環境保護和社會治理一體化。此外，還要避免公共資源過度向縣城集中，從而對鄉鎮發展產生不利影響，加大縣域內發展不平衡，使優質資源難以下沉到其他鄉鎮和村莊。
推進城鄉產業發展融合化
產業振興是縣域發展和農民增收的基礎。經驗表明，縣域經濟能否興旺發達，關鍵在于是否有堅實的產業支撐。目前，中國產業布局過度集中在沿海發達地區和大中城市，中西部和東北許多縣域基礎設施薄弱，公共服務嚴重滯后，產業支撐能力不足，就業機會缺乏，大量農業轉移勞動力難以就地就近實現就業。按照全國國土空間規劃，各縣域因承擔的主體功能不同，需要實行差別化的發展導向和空間管控策略。為此，各縣域應以國土空間規劃確定的主體功能定位為依據，因地制宜發展各具特色的現代產業體系，促進人產城融合發展，以產業集聚引導人口集聚，促進以縣城為重要載體的城鎮化建設。需要指出的是，縣域作為一個包含城市和鄉村的地域綜合體，其產業類型豐富多樣，既包括那些具有資源稟賦優勢的特色產業，也包括縣域承接的轉移產業，還包括高新技術產業和現代生活服務業。新形勢下，要實行人口遷移與產業轉移雙重調控戰略，既要合理引導人口流動和鄉城遷移，加快農業轉移人口市民化，又要鼓勵勞動密集型產業由沿海地區向中西部地區、由發達地區向欠發達地區、由大中城市向縣域轉移，促進產業布局與人口分布相匹配。
推進縣域城鄉產業融合發展，首先要立足縣域資源、生態和成本優勢，以縣城為重要載體，大力發展各具特色、符合主體功能定位的現代優勢產業群，尤其要把農產品加工環節和增值收益更多地留在縣域，推動人產城全面融合，不斷提升縣域就業吸納能力。同時，要充分挖掘農業的多維功能，大力發展生態農業、休閑農業、創意農業和智慧農業，推動農業與電商物流、文化旅游、休閑康養等二三產業深度融合，強化農超對接、農社對接，完善農產品冷鏈物流體系，促進農業產業鏈條縱橫向融合和一體化，構建以工促農、以城帶鄉、以企幫村的城鄉產業深度融合機制。此外，還要消除對城市資本下鄉的認識誤區，鼓勵城市國有經濟與農村集體經濟開展深度合作，鼓勵龍頭企業和下鄉資本扎根鄉村，與合作社、村集體、農民等形成利益共同體，讓廣大農民更多分享產業鏈增值收益。
推進城鄉融合模式多元化
中國縣域數量多，發展類型多樣。由于發展條件不同，中國縣域經濟發展也呈現出不同的類型，如城郊型、農林牧漁業型、工礦型、旅游型、邊境貿易型、綜合型等。各縣域應從自身實際出發，因地制宜、分類指導，積極探索各具特色的多元化城鄉融合模式。目前，各地探索的具有推廣價值的主要有城鄉共同體模式和“飛地抱團”模式。
城鄉共同體旨在推動城鄉經濟和社會事業的協作聯合、互促共進，實現城鄉融合和一體化。一般可分為城鄉教育共同體、醫療共同體、文化共同體、養老共同體、生態共同體、產業共同體等。它既是一個利益共同體，也是一個責任共同體，有利于形成利益共沾、責任共擔的多贏局面。近年來，各地正在探索的縣域緊密型醫共體、城鄉學校共同體、教育聯合體等，都是典型的城鄉共同體。2023年中央一號文件明確提出，要“發展城鄉學校共同體、緊密型醫療衛生共同體、養老服務聯合體”?，F階段，應以縣域為重要切入點，按照城鄉互補、互促、互利、互融的要求，積極探索城鄉教育共同體、醫療衛生共同體、養老共同體、文化共同體等，使之成為推進城鄉融合發展的重要載體。
浙江嘉興等地探索的“飛地抱團”模式也是推進縣域城鄉融合發展的有效載體。其主要做法是，通過縣級統籌、跨鎮經營、多村聯合，鼓勵各村將低效土地進行整治復墾，騰出用地指標，異地到條件較好的規劃工業園區、經濟開發區等實行抱團發展，各村按入股分紅，共享發展成果。這種模式不僅有利于克服各個村莊分散發展產業的弊端，如缺乏規模經濟效益、難以形成產業配套和吸引高端人才等，而且有利于壯大農村集體經濟，拓寬農民增收渠道。
(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長；中國鄉村發現網轉自：微觀三農 微信公眾號）
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