前些時發表了“基層治理單元問題何以重要”一文。有讀者進一步提出，湖北省開展共同締造，建構共建共治的基層治理體系，提出了基本單元的重構問題。如何理解基本單元？這是實踐中提出，也是學界尚沒有給予明確回應的新問題。要回答這一問題，還是從60年前毛澤東有關人民公社組織和治理架構所涉及單元的論述入手。
1949年后，中國開啟了通過國家政權力量組織農民的進程，從互助組、初級社、高級社，直到建立人民公社。隨著組織規模的擴大，組織內的單元設置問題提了出來。直到1960年代初我國出現了巨大經濟困難，基本核算單位及其整個公社組織架構問題引起毛澤東主席的高度重視，最后形成了“三級所有，隊為基礎”的組織和治理架構。毛澤東特別指出：“我的意見是‘三級所有，隊為基礎’，即基本核算單位是隊而不是大隊。”“在這個問題上，我們過去過了六年之久的糊涂日子（一九五六年，高級社成立時起），第七年應該醒過來了吧。”毛澤東在這里提出的基本核算單位的概念，反映了人民公社組織的基本單元問題。由毛澤東的論述，我們可以看出，基本單元是組織系統中具有基礎性地位的單元，它具有以下屬性：
其一，基本單元具有基礎性。一個組織系統中由不同類型的單元所構成。基本單元在組織系統中具有基礎性，離開了這一單元，整個組織系統便缺乏牢固的根基，甚至導致組織系統的崩潰。人民公社盡管是政社合一的組織，但其根本功能是生產組織。將生產隊作為基本核算單位，在于生產隊的主要功能是生產。沒有生產隊這一基本組織，人民公社的生產功能便難以實現，甚至造成人民公社體制的崩潰。1960年代初，毛澤東出于克服經濟困難的需要，允許包產到戶的試驗，將生產單位轉變為家戶，但后來緊急叫停。重要原因便是將家庭作為生產的基本單元，生產隊組織生產的功能失去了，整個人民公社便會失去存在的基礎。從基本單元在組織系統中的地位來看，毛澤東的考慮有預見性。
其二，基本單元具有組織完整性。基本單元在組織系統中的基礎性，在于它具有相對完整的組織，是獨立的行動實體，能夠擔負組織系統的基本功能。1960年代初，確立了人民公社“三級所有，隊為基礎”的組織和治理架構。生產隊是人民公社的基本單元，履行作為人民公社主要功能的生產功能。要發揮其功能，必須健全其組織。自1960年代開始，生產隊的組織日益健全，除了生產隊長以外，還設立有副隊長、婦女隊長、會計、出納、記工員、保管員，有的還有黨小組長等。正是因為生產隊具有完整的組織性，才能有效履行人民公社的功能，發揮其基礎性作用。在人民公社體制下，人們的生產生活均與生產隊密切相關。相對而言，生產大隊與人們的日常生產生活關聯度不大，生產大隊組織更多的是對生產隊的行政管理，而不是直接組織生產。
其三，基本單元具有不可分割性。基本單元在組織系統中的具有基礎性地位，要履行組織系統的基本功能，其內部構造具有不可分割性，不能無限制再分。生產隊是人民公社的基本單元。盡管生產隊是由各個家戶所構成，生產隊根據需要可以分為不同小組，但是生產隊內的小組和家戶都不能構成人民公社的基本單元。正如人的身體由人的器官所組成的一樣，器官不能獨立于身體之外。盡管氏族由不同的家所構成，但不同的家不能獨立于氏族，成為原始社會的基本單元。自有人民公社以來，為便于生產，一些地方試行包工包產到組，進一步到戶，但后來均被叫停，原因便在于組和戶不是人民公社的基本單元，發展下去會損害生產隊這一基礎。
其四，基本單元具有變換性。基本單元是組織系統的基礎性單元，它的設置與組織系統的不同目標和設置標準相關，因此具有變換性。人民公社具有生產、分配核算等多種功能，是社會主義的生產組織。自人民公社成立以后，一些地方以生產大隊為基本核算單位，有的甚至以人民公社為基本核算單位，生產大隊和公社統一分配，從而引起混亂。重要原因是將“一大二公”作為社會主義屬性，為體現這一屬性，將分配核算作為主要標準。但分配核算畢竟是第二性的，生產才是第一性的。毛澤東強調基本核算單位是生產隊而不是生產大隊，重要標準便是將生產單位與核算單位統一起來，從而調動基層和人民群眾的積極性。
農村改革廢除了人民公社體制，在原公社基礎是設立鄉鎮政府，鄉鎮以下設立村民委員會，實行鄉政村治。在家庭承包制基礎上，家戶成為生產經營主體，村莊公共事務由村民自我管理，鄉鎮代表國家對農村進行行政管理。農村的組織和治理系統發生了變化。
從改革開放以來的基層治理系統看，我國的鄉鎮和街道是國家管理農村和城市的基本單元，屬于基層政權。村民委員會（城市社區居民委員會）是村（居）民自治組織，是村（居）民自治的基本單元，但這一制度架構在實際生活中發生了變化。一是隨著現代化進程，國家公共管理和公共服務日益增多，主要承擔政府任務的鄉鎮和街道勢必將自己的職能向下延伸。農村村民委員會和城市社區居民委員會一級組織日益行政化，事實上已成為政府管理的基本單元。大量政府管理事務由村（社區）辦理。特別是城市社區的組成本身便是基于政府管理的需要。二是農村村民委員會和城市社區居民委員會的組織規模較大，城鄉居民很難通過村民委員會和社區居民委員會參與日常事務的治理，村（居）民自治制度處于“懸浮”狀態，制度優勢未能轉換為治理效能。
正是在以上背景下，基于廣東的地方探索經驗，2014年中央一號文件提出，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。基層治理的基本單元問題由此提了出來。之后，學界對基本單元問題也有過一些探討，但總體上看，還有待深入。重要原因是基層治理不僅僅是村（居）民自治，也包括國家對基層的治理，而且后者愈來愈重要。
在湖北省開展共同締造，治理單元問題再次提了出來。這是因為共同締造的核心是共同，關鍵是群眾參與，目標是共建共治，動力是體制機制創新，將單一的政府管理轉變為政府治理與群眾參與相結合的共同治理。由此必然涉及到基層治理的基本單元問題。原有的村（社區）事實上已成為政府管理的基本單元。如果以自上而下單一的政府管理為標準，現有的村（社區）加網格的基本單元已能應對，沒有必要改變。如果以共建共治為標準，現有的治理基本單元便存在諸多不足，這就需要重新加以構造。從共同締造活動的開展來看，村民的參與主要以自然村或村民小組為單位，城市居民的參與主要是以居住小區為單位。一些地方在深化共同締造活動中，自覺不自覺地將自然村或村民小組及居住小區作為治理的基本單元，充實組織力量，將其作為政府治理與群眾參與的聯接點。政府治理通過這一聯接點進一步向下延伸，群眾參與通過這一聯接點有效實現。
基層治理的基本單元是一個復雜問題，關鍵是找到劃分基本單元的標準。就如當年人民公社劃分基本核算單位一樣。標準不一樣，結果不一樣。當下，基層治理的基本單元問題提了出來，重要原因是我國基層社會治理組織系統的目標發生了變化，這就是由單一的政府管理轉變為政府治理與群眾參與相結合的共建共治。這一組織系統需要找到自己的基礎，即基本單元。基本單元如何設置，關系到整個基層治理組織系統能否達到新的目標，是思維的變革。
（作者系華中師范大學資深教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授；中國鄉村發現網轉自：田野政治學 微信公眾號）
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