前些時(shí)發(fā)表了“基層治理單元問題何以重要”一文。有讀者進(jìn)一步提出，湖北省開展共同締造，建構(gòu)共建共治的基層治理體系，提出了基本單元的重構(gòu)問題。如何理解基本單元？這是實(shí)踐中提出，也是學(xué)界尚沒有給予明確回應(yīng)的新問題。要回答這一問題，還是從60年前毛澤東有關(guān)人民公社組織和治理架構(gòu)所涉及單元的論述入手。
1949年后，中國開啟了通過國家政權(quán)力量組織農(nóng)民的進(jìn)程，從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，直到建立人民公社。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，組織內(nèi)的單元設(shè)置問題提了出來。直到1960年代初我國出現(xiàn)了巨大經(jīng)濟(jì)困難，基本核算單位及其整個(gè)公社組織架構(gòu)問題引起毛澤東主席的高度重視，最后形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織和治理架構(gòu)。毛澤東特別指出：“我的意見是‘三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)’，即基本核算單位是隊(duì)而不是大隊(duì)。”“在這個(gè)問題上，我們過去過了六年之久的糊涂日子（一九五六年，高級(jí)社成立時(shí)起），第七年應(yīng)該醒過來了吧。”毛澤東在這里提出的基本核算單位的概念，反映了人民公社組織的基本單元問題。由毛澤東的論述，我們可以看出，基本單元是組織系統(tǒng)中具有基礎(chǔ)性地位的單元，它具有以下屬性：
其一，基本單元具有基礎(chǔ)性。一個(gè)組織系統(tǒng)中由不同類型的單元所構(gòu)成。基本單元在組織系統(tǒng)中具有基礎(chǔ)性，離開了這一單元，整個(gè)組織系統(tǒng)便缺乏牢固的根基，甚至導(dǎo)致組織系統(tǒng)的崩潰。人民公社盡管是政社合一的組織，但其根本功能是生產(chǎn)組織。將生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位，在于生產(chǎn)隊(duì)的主要功能是生產(chǎn)。沒有生產(chǎn)隊(duì)這一基本組織，人民公社的生產(chǎn)功能便難以實(shí)現(xiàn)，甚至造成人民公社體制的崩潰。1960年代初，毛澤東出于克服經(jīng)濟(jì)困難的需要，允許包產(chǎn)到戶的試驗(yàn)，將生產(chǎn)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榧覒簦髞砭o急叫停。重要原因便是將家庭作為生產(chǎn)的基本單元，生產(chǎn)隊(duì)組織生產(chǎn)的功能失去了，整個(gè)人民公社便會(huì)失去存在的基礎(chǔ)。從基本單元在組織系統(tǒng)中的地位來看，毛澤東的考慮有預(yù)見性。
其二，基本單元具有組織完整性。基本單元在組織系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性，在于它具有相對(duì)完整的組織，是獨(dú)立的行動(dòng)實(shí)體，能夠擔(dān)負(fù)組織系統(tǒng)的基本功能。1960年代初，確立了人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織和治理架構(gòu)。生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的基本單元，履行作為人民公社主要功能的生產(chǎn)功能。要發(fā)揮其功能，必須健全其組織。自1960年代開始，生產(chǎn)隊(duì)的組織日益健全，除了生產(chǎn)隊(duì)長以外，還設(shè)立有副隊(duì)長、婦女隊(duì)長、會(huì)計(jì)、出納、記工員、保管員，有的還有黨小組長等。正是因?yàn)樯a(chǎn)隊(duì)具有完整的組織性，才能有效履行人民公社的功能，發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用。在人民公社體制下，人們的生產(chǎn)生活均與生產(chǎn)隊(duì)密切相關(guān)。相對(duì)而言，生產(chǎn)大隊(duì)與人們的日常生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)度不大，生產(chǎn)大隊(duì)組織更多的是對(duì)生產(chǎn)隊(duì)的行政管理，而不是直接組織生產(chǎn)。
其三，基本單元具有不可分割性。基本單元在組織系統(tǒng)中的具有基礎(chǔ)性地位，要履行組織系統(tǒng)的基本功能，其內(nèi)部構(gòu)造具有不可分割性，不能無限制再分。生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的基本單元。盡管生產(chǎn)隊(duì)是由各個(gè)家戶所構(gòu)成，生產(chǎn)隊(duì)根據(jù)需要可以分為不同小組，但是生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的小組和家戶都不能構(gòu)成人民公社的基本單元。正如人的身體由人的器官所組成的一樣，器官不能獨(dú)立于身體之外。盡管氏族由不同的家所構(gòu)成，但不同的家不能獨(dú)立于氏族，成為原始社會(huì)的基本單元。自有人民公社以來，為便于生產(chǎn)，一些地方試行包工包產(chǎn)到組，進(jìn)一步到戶，但后來均被叫停，原因便在于組和戶不是人民公社的基本單元，發(fā)展下去會(huì)損害生產(chǎn)隊(duì)這一基礎(chǔ)。
其四，基本單元具有變換性。基本單元是組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)性單元，它的設(shè)置與組織系統(tǒng)的不同目標(biāo)和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)，因此具有變換性。人民公社具有生產(chǎn)、分配核算等多種功能，是社會(huì)主義的生產(chǎn)組織。自人民公社成立以后，一些地方以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位，有的甚至以人民公社為基本核算單位，生產(chǎn)大隊(duì)和公社統(tǒng)一分配，從而引起混亂。重要原因是將“一大二公”作為社會(huì)主義屬性，為體現(xiàn)這一屬性，將分配核算作為主要標(biāo)準(zhǔn)。但分配核算畢竟是第二性的，生產(chǎn)才是第一性的。毛澤東強(qiáng)調(diào)基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)而不是生產(chǎn)大隊(duì)，重要標(biāo)準(zhǔn)便是將生產(chǎn)單位與核算單位統(tǒng)一起來，從而調(diào)動(dòng)基層和人民群眾的積極性。
農(nóng)村改革廢除了人民公社體制，在原公社基礎(chǔ)是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行鄉(xiāng)政村治。在家庭承包制基礎(chǔ)上，家戶成為生產(chǎn)經(jīng)營主體，村莊公共事務(wù)由村民自我管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行行政管理。農(nóng)村的組織和治理系統(tǒng)發(fā)生了變化。
從改革開放以來的基層治理系統(tǒng)看，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是國家管理農(nóng)村和城市的基本單元，屬于基層政權(quán)。村民委員會(huì)（城市社區(qū)居民委員會(huì)）是村（居）民自治組織，是村（居）民自治的基本單元，但這一制度架構(gòu)在實(shí)際生活中發(fā)生了變化。一是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，國家公共管理和公共服務(wù)日益增多，主要承擔(dān)政府任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道勢(shì)必將自己的職能向下延伸。農(nóng)村村民委員會(huì)和城市社區(qū)居民委員會(huì)一級(jí)組織日益行政化，事實(shí)上已成為政府管理的基本單元。大量政府管理事務(wù)由村（社區(qū)）辦理。特別是城市社區(qū)的組成本身便是基于政府管理的需要。二是農(nóng)村村民委員會(huì)和城市社區(qū)居民委員會(huì)的組織規(guī)模較大，城鄉(xiāng)居民很難通過村民委員會(huì)和社區(qū)居民委員會(huì)參與日常事務(wù)的治理，村（居）民自治制度處于“懸浮”狀態(tài)，制度優(yōu)勢(shì)未能轉(zhuǎn)換為治理效能。
正是在以上背景下，基于廣東的地方探索經(jīng)驗(yàn)，2014年中央一號(hào)文件提出，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。基層治理的基本單元問題由此提了出來。之后，學(xué)界對(duì)基本單元問題也有過一些探討，但總體上看，還有待深入。重要原因是基層治理不僅僅是村（居）民自治，也包括國家對(duì)基層的治理，而且后者愈來愈重要。
在湖北省開展共同締造，治理單元問題再次提了出來。這是因?yàn)楣餐喸斓暮诵氖枪餐P(guān)鍵是群眾參與，目標(biāo)是共建共治，動(dòng)力是體制機(jī)制創(chuàng)新，將單一的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫砼c群眾參與相結(jié)合的共同治理。由此必然涉及到基層治理的基本單元問題。原有的村（社區(qū)）事實(shí)上已成為政府管理的基本單元。如果以自上而下單一的政府管理為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的村（社區(qū)）加網(wǎng)格的基本單元已能應(yīng)對(duì)，沒有必要改變。如果以共建共治為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的治理基本單元便存在諸多不足，這就需要重新加以構(gòu)造。從共同締造活動(dòng)的開展來看，村民的參與主要以自然村或村民小組為單位，城市居民的參與主要是以居住小區(qū)為單位。一些地方在深化共同締造活動(dòng)中，自覺不自覺地將自然村或村民小組及居住小區(qū)作為治理的基本單元，充實(shí)組織力量，將其作為政府治理與群眾參與的聯(lián)接點(diǎn)。政府治理通過這一聯(lián)接點(diǎn)進(jìn)一步向下延伸，群眾參與通過這一聯(lián)接點(diǎn)有效實(shí)現(xiàn)。
基層治理的基本單元是一個(gè)復(fù)雜問題，關(guān)鍵是找到劃分基本單元的標(biāo)準(zhǔn)。就如當(dāng)年人民公社劃分基本核算單位一樣。標(biāo)準(zhǔn)不一樣，結(jié)果不一樣。當(dāng)下，基層治理的基本單元問題提了出來，重要原因是我國基層社會(huì)治理組織系統(tǒng)的目標(biāo)發(fā)生了變化，這就是由單一的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫砼c群眾參與相結(jié)合的共建共治。這一組織系統(tǒng)需要找到自己的基礎(chǔ)，即基本單元。基本單元如何設(shè)置，關(guān)系到整個(gè)基層治理組織系統(tǒng)能否達(dá)到新的目標(biāo)，是思維的變革。
（作者系華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學(xué) 微信公眾號(hào)）
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