城鄉融合發展是現代化的重要標志，也是全面推進中國式現代化、實現全體人民共同富裕的必然要求。在新發展階段，全面推進城鄉融合發展，加快實現城鄉共享共榮，事關國家現代化戰略全局。習近平總書記高度重視城鄉融合發展，多次在不同場合發表了一系列重要講話，系統闡述了推進城鄉融合發展和一體化的意義、目標、路徑和制度保障，強調要構建新型工農城鄉關系，推動城鄉共享發展，走城鄉融合發展之路。在2017年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記深刻闡釋了中國特色社會主義鄉村振興道路，即走城鄉融合發展之路、共同富裕之路、質量興農之路、鄉村綠色發展之路、鄉村文化興盛之路、鄉村善治之路、中國特色減貧之路。2018年9月21日，習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第八次集體學習時進一步強調：“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。”堅持走城鄉融合發展之路，是習近平總書記關于城鄉融合發展論述的理論精髓和核心要義，也是習近平經濟思想的重要組成部分和馬克思主義政治經濟學的重要創新成果，進一步豐富了馬克思主義城鄉關系理論，充分體現了以人民為中心和城鄉發展一體化的思想，為新發展階段全面推進城鄉融合發展，實現鄉村全面振興提供了根本遵循和行動指南。
一、把握城鄉融合發展的科學內涵
城市與鄉村是一個互促互進、共生共存的有機整體。城鄉融合和一體化是與城鄉分割或城鄉二元相對應的概念，它是經濟社會發展到一定階段的產物。進入新世紀以來，隨著國家綜合實力的增強和發展階段的變化，我國開始把推進城鄉融合發展和一體化提上重要日程。早在2003年10月召開的中共十六屆三中全會上，中央提出了“統籌城鄉發展”的要求，并把其列為“五個統籌”之首，強調要建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制。2012年11月，黨的十八大明確提出了“推動城鄉發展一體化”，強調要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。2017年10月，黨的十九大進一步強調“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，這是中央文件首次提出“城鄉融合發展”的概念。從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”，再到“城鄉融合發展”，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。
統籌城鄉發展、城鄉發展一體化和城鄉融合發展三個概念既有區別，又有聯系。從區別看，統籌城鄉發展強調政府的統籌作用，各級政府是城鄉統籌的主體，統籌推進城鄉資源合理配置和協調發展是政府應有的責任；城鄉發展一體化強調城鄉發展的一體化目標，旨在推動實現城鄉規劃布局、基礎設施、產業發展、公共服務、環境保護和社會治理一體化；而城鄉融合發展更加強調城鄉雙向融合互動和共建共享，是對統籌城鄉發展和城鄉發展一體化思想的繼承和升華，也是實現城鄉共榮和一體化的重要途徑，其表述更加符合現階段的發展特征。從聯系看，三者均把城市與鄉村看成一個有機整體，強調二者不可分割，體現了城鄉發展共同體的理念，其最終目標是促進城鄉要素自由流動、平等交換和均衡配置，推動形成城鄉良性互動、深度融合、協調發展、共同繁榮的新格局。這三個概念是從不同視角和語境對城鄉關系的內涵表達，三者之間并非是一種簡單的替代關系，而是一種可以并存的包容關系。近年來一些中央文件先后或同時使用了城鄉統籌、城鄉發展一體化、城鄉融合發展的概念。比如，2019年4月15日發布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，在不同語境下就同時使用了統籌城鄉發展、一體化發展、城鄉融合發展三個概念。
城鄉融合發展內涵豐富，具有綜合性、互補性和多元性三個基本特征。從綜合性看，城鄉融合是一個多層次、多領域、全方位的全面融合概念，包括城鄉要素融合、產業融合、居民融合、社會融合和生態融合等方面內容。城鄉融合發展的本質就是通過城鄉開放和融合，推動形成城鄉互補互促互利互融、共建共享共榮的發展共同體，這一城鄉發展共同體包括城鄉教育共同體、醫療衛生共同體、文化共同體、生態共同體和產業共同體等。從互補性看，城市與鄉村作為兩種不同類型的地域綜合體，二者在功能定位、人口分布、產業活動、聚落形態、文化特色等方面均具有明顯的差異，需要在功能定位和產業發展上實現互補。不同于作為經濟活動中心和非農產業集聚地的城市，鄉村主要承擔保障糧食安全和農產品供給、提供生態產品、傳承農耕文明等功能。這種城鄉互補性是城鄉融合發展的基礎和前提。從多元性看，中國國土遼闊，各地區自然條件、資源稟賦、社會經濟特征和發展階段等差異較大，一定要立足區情、因地制宜，積極探索各具特色的城鄉融合發展模式和路徑，走多元化的城鄉融合發展之路，切忌不顧區情地簡單復制，更不能照搬照抄國外和其他地區的模式。
二、加快構建新型工農城鄉關系
正確處理好工農城鄉關系是全面推進中國式現代化的內在要求。在現代化的進程中，城鄉關系的演變具有自身的規律性。從國際經驗看，隨著經濟社會發展和城鎮化的推進，城鄉關系演變大體經歷了從二元分割到城鄉融合，從“農業支持工業、農村支持城市”到“工業反哺農業、城市支持農村”的重要轉變，城鄉差距則出現了從擴大到穩定，再到逐步縮小的“倒U型”變化過程。伴隨著城鄉差距的變化，城鄉貧困治理格局也隨之發生重大轉變。一般地講，在發展初期階段，貧困問題主要集中在農村，農村貧困治理成為國家貧困治理的主旋律；在中期階段，隨著城鎮化進程中城市貧困問題的出現，城市和農村貧困問題同樣重要，統籌城鄉貧困治理開始提上日程；在后期階段，隨著城鄉居民收入的均衡化，一些國家農村居民收入甚至超過城市居民，貧困問題主要集中在城市，城市貧困治理開始成為反貧困的核心主題。這也是當前一些發展中國家主要關注農村貧困治理，而一些發達國家主要關注城市貧困治理的根本原因。當前，雖然我國已經消除現行標準下的農村絕對貧困，但未來統籌城鄉相對貧困治理的任務依然十分艱巨。
我國城鄉關系的演變也經歷了由二元分割逐步走向城鄉融合的過程，目前已經越過了“倒U型”轉變的拐點，進入城鄉差距持續穩定縮小的發展階段。早在2005年，當中國人均國內生產總值達到1754美元時，中央就提出我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，啟動實施了社會主義新農村建設，實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的方針。2015年4月30日，習近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第二十二次集體學習時進一步強調：“當前，我國經濟實力和綜合國力顯著增強，具備了支撐城鄉發展一體化物質技術條件，到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。”這一系列重要判斷，符合世界城鄉發展的一般規律和中國實際，也為后來國家政策由城市偏向轉向農村偏向提供了堅實的科學基礎。自2004年以來，中央連續發布20個一號文件聚焦“三農”，強調“三農”問題的重要地位，堅持農業農村優先發展，制定實施了一系列強農惠農政策，推動城鄉關系由二元分割走向融合發展。在國家政策的有力支持下，近年來我國城鄉差距已經出現持續穩定縮小的趨勢，到2022年城鄉居民人均可支配收入之比下降到2.45，比2012年下降了0.43。
城鄉融合和一體化是經濟社會發展的結果，也是城鄉關系演變的高級階段。當前，我國已經進入重塑城鄉關系的新時期，在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，亟須加快構建符合共同富裕目標要求的新型工農城鄉關系。事實上，隨著經濟形勢和發展階段的變化，我國對新型工農城鄉關系的認識也在不斷深化。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確指出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。”2017年12月召開的中央農村工作會議進一步強調，要堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。在2020年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記對這一表述進行了微調，將“全面融合”改為“協調發展”，提出要“強化以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。新型工農城鄉關系的內涵表達更加準確科學，更加符合新發展階段的時代要求。
構建新型工農城鄉關系，必須堅持以工補農、以城帶鄉，讓廣大農民更多分享改革發展和現代化成果，促進城鄉共享發展。2013年11月，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出要“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”；2015年4月，他在中共十八屆中央政治局第二十二次集體學習時又強調，要“讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果”；同年12月20日，他在中央城市工作會議上進一步強調，“要堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，推動城鄉規劃、基礎設施、基本公共服務等一體化發展，增強城市對農村的反哺能力、帶動能力，形成城鄉發展一體化的新格局”。推進城鄉融合發展和一體化，就是要在堅持城鄉地位平等的基礎上，通過資源共享、發展機會共享、公共服務共享和發展成果共享，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉的共同富裕與繁榮。這種城鄉共享發展，既是中國特色社會主義的本質要求，也是城鄉融合發展和一體化的重要特征。
三、創新城鄉融合發展體制機制
近年來，我國城鄉融合發展快速推進，取得顯著成效，但總體上看，過去長期形成的城鄉分割體制機制尚未從根本上消除。如一些超大特大城市仍存在就業戶籍限制，城市居民遷往農村尚缺乏制度性安排；土地市場城鄉分割，房地產市場不完整，目前還主要是城市市場；城鄉基本公共服務制度尚未完全接軌，絕大部分地區城鎮與農村居民低保雙軌運行，城鄉居民與城鎮職工、事業單位醫療、養老保險相差較大。在新形勢下，深入推進城鄉融合發展，必須錨定實現全體人民共同富裕的長遠目標，全面深化城鄉綜合配套改革，建立完善城鄉統一的戶籍登記制度、土地管理制度、就業管理制度、社會保障制度以及公共服務體系和社會治理體系，促進城鄉各項體制全面并軌，變城鄉二元分治為城鄉并軌同治，推動城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化及城鄉產業發展融合化，實現城鄉共建共享共榮。
在土地制度改革方面，要按照城鄉融合和一體化的要求，從根本上破除城鄉分割的二元結構，加快建立城鄉統一的土地市場。一是加快建立城鄉統一的建設用地市場。在現有《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》基礎上，統籌城鎮國有和農村集體建設用地管理，盡快制定出臺相關條例，確定和規范集體經營性建設用地入市程序和收益分配，建立城鄉統一的建設用地征收補償辦法，完善城鄉建設用地使用權出讓、轉讓、出租、抵押交易規則，鼓勵各地因地制宜探索多元化的農村集體經營性建設用地入市模式。二是切實保障農民宅基地用益物權。宅基地是農村集體建設用地的主體。要深化農村宅基地改革試點，在“三權分置”框架下完善強化宅基地各項權能，賦予宅基地使用權和農房所有權完整的用益物權，在繼承、流轉、抵押、交易等方面拓展產權權能。三是建立城鄉統一的土地交易平臺。在確權登記發證的基礎上，將農民承包地、集體經營性建設用地、宅基地、林地使用權等納入全國統一的土地管理信息系統和交易平臺，規范交易程序，促進農村集體土地合理有序流轉。
在要素平等交換方面，要遵循市場經濟規律，加快建立市場化的要素價格形成機制，盡快取消各種不合理的行政干預和限制性規定，切實保障農民在勞動、土地、資金、技術等要素交換上獲得平等權益，實現城鄉居民權益平等和要素報酬均等。一是保障農民工同工同酬。關鍵是深化城鄉就業和勞動報酬制度改革，消除各種城鄉不平等的規定，使進城農民工在就業服務、技能培訓、勞動報酬、福利待遇等方面享有同城鎮職工同等的勞動報酬權益。二是保障農民公平分享土地增值收益。重點是完善和落實農村承包地承包經營權、宅基地使用權各項權能，同時將集體建設用地中的工業、商業、旅游、商品住宅等經營性用地納入出讓轉讓使用軌道，建立城鄉統一的經營性建設用地有償出讓轉讓使用制度，加快推進農村集體經營性建設用地同等入市，實現其與國有建設用地同權同價，提高農民在土地增值收益中的分配比重。三是保障金融機構農村存款主要用于農業農村。長期以來，農村居民儲蓄存款資金通過銀行系統大量流向城市和非農產業，導致農民貸款難、貸款貴、貸款慢。破解這一難題需要多管齊下，既要引導縣域金融機構將吸收的存款主要用于當地，重點支持鄉村產業發展和鄉村建設，又要強化農戶信用體系建設，完善農戶貸款風險補償機制，創新農村金融產品和服務方式，提高金融服務“三農”能力。
在要素雙向流動方面，要實行城鄉開放，暢通城鄉人口、資金和技術流動渠道，加快推動城市資本、人才、技術下鄉，構建城鄉要素雙向合理流動的新格局。一方面，要暢通城鄉人口雙向流動渠道，確保人口“流得出”和“回得來”。在全面放開城鎮落戶限制、加快農業轉移人口市民化的同時，積極鼓勵農民工回鄉創業就業，引導城市居民返鄉創業和養老，進一步完善駐村幫扶、大學生村官、科技特派員、教師輪崗、派駐醫師等制度體系，推動城市各類人才參與鄉村振興。另一方面，要破除體制機制障礙，推動城市資本下鄉，積極引導城市各類資本尤其是工商資本參與鄉村振興。既要優化營商創業環境，加強規劃和政策引導，全方位做好服務工作，又要嚴格土地用途管理，加強對下鄉資本的全過程監管，并制定發布負面清單，明確禁止和限制的領域，防止其侵害農民利益，確保國家糧食安全。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長。中國鄉村發現網轉自：《習近平經濟思想研究》2023年第6期）
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