城鄉(xiāng)融合發(fā)展是現(xiàn)代化的重要標志，也是全面推進中國式現(xiàn)代化、實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。在新發(fā)展階段，全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享共榮，事關國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局。習近平總書記高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，多次在不同場合發(fā)表了一系列重要講話，系統(tǒng)闡述了推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化的意義、目標、路徑和制度保障，強調(diào)要構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，推動城鄉(xiāng)共享發(fā)展，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。在2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記深刻闡釋了中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，即走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路、共同富裕之路、質(zhì)量興農(nóng)之路、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路、鄉(xiāng)村文化興盛之路、鄉(xiāng)村善治之路、中國特色減貧之路。2018年9月21日，習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第八次集體學習時進一步強調(diào)：“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路?！眻猿肿叱青l(xiāng)融合發(fā)展之路，是習近平總書記關于城鄉(xiāng)融合發(fā)展論述的理論精髓和核心要義，也是習近平經(jīng)濟思想的重要組成部分和馬克思主義政治經(jīng)濟學的重要創(chuàng)新成果，進一步豐富了馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論，充分體現(xiàn)了以人民為中心和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思想，為新發(fā)展階段全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供了根本遵循和行動指南。
一、把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的科學內(nèi)涵
城市與鄉(xiāng)村是一個互促互進、共生共存的有機整體。城鄉(xiāng)融合和一體化是與城鄉(xiāng)分割或城鄉(xiāng)二元相對應的概念，它是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。進入新世紀以來，隨著國家綜合實力的增強和發(fā)展階段的變化，我國開始把推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化提上重要日程。早在2003年10月召開的中共十六屆三中全會上，中央提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的要求，并把其列為“五個統(tǒng)籌”之首，強調(diào)要建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的體制。2012年11月，黨的十八大明確提出了“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，強調(diào)要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。2017年10月，黨的十九大進一步強調(diào)“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，這是中央文件首次提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的概念。從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展三個概念既有區(qū)別，又有聯(lián)系。從區(qū)別看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展強調(diào)政府的統(tǒng)籌作用，各級政府是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)資源合理配置和協(xié)調(diào)發(fā)展是政府應有的責任；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化目標，旨在推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、環(huán)境保護和社會治理一體化；而城鄉(xiāng)融合發(fā)展更加強調(diào)城鄉(xiāng)雙向融合互動和共建共享，是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化思想的繼承和升華，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮和一體化的重要途徑，其表述更加符合現(xiàn)階段的發(fā)展特征。從聯(lián)系看，三者均把城市與鄉(xiāng)村看成一個有機整體，強調(diào)二者不可分割，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展共同體的理念，其最終目標是促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和均衡配置，推動形成城鄉(xiāng)良性互動、深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新格局。這三個概念是從不同視角和語境對城鄉(xiāng)關系的內(nèi)涵表達，三者之間并非是一種簡單的替代關系，而是一種可以并存的包容關系。近年來一些中央文件先后或同時使用了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念。比如，2019年4月15日發(fā)布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，在不同語境下就同時使用了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展三個概念。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)涵豐富，具有綜合性、互補性和多元性三個基本特征。從綜合性看，城鄉(xiāng)融合是一個多層次、多領域、全方位的全面融合概念，包括城鄉(xiāng)要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、居民融合、社會融合和生態(tài)融合等方面內(nèi)容。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)就是通過城鄉(xiāng)開放和融合，推動形成城鄉(xiāng)互補互促互利互融、共建共享共榮的發(fā)展共同體，這一城鄉(xiāng)發(fā)展共同體包括城鄉(xiāng)教育共同體、醫(yī)療衛(wèi)生共同體、文化共同體、生態(tài)共同體和產(chǎn)業(yè)共同體等。從互補性看，城市與鄉(xiāng)村作為兩種不同類型的地域綜合體，二者在功能定位、人口分布、產(chǎn)業(yè)活動、聚落形態(tài)、文化特色等方面均具有明顯的差異，需要在功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上實現(xiàn)互補。不同于作為經(jīng)濟活動中心和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚地的城市，鄉(xiāng)村主要承擔保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給、提供生態(tài)產(chǎn)品、傳承農(nóng)耕文明等功能。這種城鄉(xiāng)互補性是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎和前提。從多元性看，中國國土遼闊，各地區(qū)自然條件、資源稟賦、社會經(jīng)濟特征和發(fā)展階段等差異較大，一定要立足區(qū)情、因地制宜，積極探索各具特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式和路徑，走多元化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，切忌不顧區(qū)情地簡單復制，更不能照搬照抄國外和其他地區(qū)的模式。
二、加快構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系
正確處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關系是全面推進中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代化的進程中，城鄉(xiāng)關系的演變具有自身的規(guī)律性。從國際經(jīng)驗看，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)關系演變大體經(jīng)歷了從二元分割到城鄉(xiāng)融合，從“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的重要轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)差距則出現(xiàn)了從擴大到穩(wěn)定，再到逐步縮小的“倒U型”變化過程。伴隨著城鄉(xiāng)差距的變化，城鄉(xiāng)貧困治理格局也隨之發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。一般地講，在發(fā)展初期階段，貧困問題主要集中在農(nóng)村，農(nóng)村貧困治理成為國家貧困治理的主旋律；在中期階段，隨著城鎮(zhèn)化進程中城市貧困問題的出現(xiàn)，城市和農(nóng)村貧困問題同樣重要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理開始提上日程；在后期階段，隨著城鄉(xiāng)居民收入的均衡化，一些國家農(nóng)村居民收入甚至超過城市居民，貧困問題主要集中在城市，城市貧困治理開始成為反貧困的核心主題。這也是當前一些發(fā)展中國家主要關注農(nóng)村貧困治理，而一些發(fā)達國家主要關注城市貧困治理的根本原因。當前，雖然我國已經(jīng)消除現(xiàn)行標準下的農(nóng)村絕對貧困，但未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相對貧困治理的任務依然十分艱巨。
我國城鄉(xiāng)關系的演變也經(jīng)歷了由二元分割逐步走向城鄉(xiāng)融合的過程，目前已經(jīng)越過了“倒U型”轉(zhuǎn)變的拐點，進入城鄉(xiāng)差距持續(xù)穩(wěn)定縮小的發(fā)展階段。早在2005年，當中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1754美元時，中央就提出我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，啟動實施了社會主義新農(nóng)村建設，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針。2015年4月30日，習近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第二十二次集體學習時進一步強調(diào)：“當前，我國經(jīng)濟實力和綜合國力顯著增強，具備了支撐城鄉(xiāng)發(fā)展一體化物質(zhì)技術條件，到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段?！边@一系列重要判斷，符合世界城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律和中國實際，也為后來國家政策由城市偏向轉(zhuǎn)向農(nóng)村偏向提供了堅實的科學基礎。自2004年以來，中央連續(xù)發(fā)布20個一號文件聚焦“三農(nóng)”，強調(diào)“三農(nóng)”問題的重要地位，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，制定實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，推動城鄉(xiāng)關系由二元分割走向融合發(fā)展。在國家政策的有力支持下，近年來我國城鄉(xiāng)差距已經(jīng)出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定縮小的趨勢，到2022年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比下降到2.45，比2012年下降了0.43。
城鄉(xiāng)融合和一體化是經(jīng)濟社會發(fā)展的結果，也是城鄉(xiāng)關系演變的高級階段。當前，我國已經(jīng)進入重塑城鄉(xiāng)關系的新時期，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，亟須加快構建符合共同富裕目標要求的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。事實上，隨著經(jīng)濟形勢和發(fā)展階段的變化，我國對新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的認識也在不斷深化。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確指出：“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。”2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議進一步強調(diào)，要堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。在2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記對這一表述進行了微調(diào)，將“全面融合”改為“協(xié)調(diào)發(fā)展”，提出要“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的內(nèi)涵表達更加準確科學，更加符合新發(fā)展階段的時代要求。
構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，必須堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，讓廣大農(nóng)民更多分享改革發(fā)展和現(xiàn)代化成果，促進城鄉(xiāng)共享發(fā)展。2013年11月，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出要“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”；2015年4月，他在中共十八屆中央政治局第二十二次集體學習時又強調(diào)，要“讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果”；同年12月20日，他在中央城市工作會議上進一步強調(diào)，“要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、基本公共服務等一體化發(fā)展，增強城市對農(nóng)村的反哺能力、帶動能力，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局”。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化，就是要在堅持城鄉(xiāng)地位平等的基礎上，通過資源共享、發(fā)展機會共享、公共服務共享和發(fā)展成果共享，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同富裕與繁榮。這種城鄉(xiāng)共享發(fā)展，既是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化的重要特征。
三、創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制
近年來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展快速推進，取得顯著成效，但總體上看，過去長期形成的城鄉(xiāng)分割體制機制尚未從根本上消除。如一些超大特大城市仍存在就業(yè)戶籍限制，城市居民遷往農(nóng)村尚缺乏制度性安排；土地市場城鄉(xiāng)分割，房地產(chǎn)市場不完整，目前還主要是城市市場；城鄉(xiāng)基本公共服務制度尚未完全接軌，絕大部分地區(qū)城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民低保雙軌運行，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工、事業(yè)單位醫(yī)療、養(yǎng)老保險相差較大。在新形勢下，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須錨定實現(xiàn)全體人民共同富裕的長遠目標，全面深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度、土地管理制度、就業(yè)管理制度、社會保障制度以及公共服務體系和社會治理體系，促進城鄉(xiāng)各項體制全面并軌，變城鄉(xiāng)二元分治為城鄉(xiāng)并軌同治，推動城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建共享共榮。
在土地制度改革方面，要按照城鄉(xiāng)融合和一體化的要求，從根本上破除城鄉(xiāng)分割的二元結構，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。一是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在現(xiàn)有《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》基礎上，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)國有和農(nóng)村集體建設用地管理，盡快制定出臺相關條例，確定和規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地入市程序和收益分配，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地征收補償辦法，完善城鄉(xiāng)建設用地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押交易規(guī)則，鼓勵各地因地制宜探索多元化的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市模式。二是切實保障農(nóng)民宅基地用益物權。宅基地是農(nóng)村集體建設用地的主體。要深化農(nóng)村宅基地改革試點，在“三權分置”框架下完善強化宅基地各項權能，賦予宅基地使用權和農(nóng)房所有權完整的用益物權，在繼承、流轉(zhuǎn)、抵押、交易等方面拓展產(chǎn)權權能。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺。在確權登記發(fā)證的基礎上，將農(nóng)民承包地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地、林地使用權等納入全國統(tǒng)一的土地管理信息系統(tǒng)和交易平臺，規(guī)范交易程序，促進農(nóng)村集體土地合理有序流轉(zhuǎn)。
在要素平等交換方面，要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，加快建立市場化的要素價格形成機制，盡快取消各種不合理的行政干預和限制性規(guī)定，切實保障農(nóng)民在勞動、土地、資金、技術等要素交換上獲得平等權益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權益平等和要素報酬均等。一是保障農(nóng)民工同工同酬。關鍵是深化城鄉(xiāng)就業(yè)和勞動報酬制度改革，消除各種城鄉(xiāng)不平等的規(guī)定，使進城農(nóng)民工在就業(yè)服務、技能培訓、勞動報酬、福利待遇等方面享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權益。二是保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。重點是完善和落實農(nóng)村承包地承包經(jīng)營權、宅基地使用權各項權能，同時將集體建設用地中的工業(yè)、商業(yè)、旅游、商品住宅等經(jīng)營性用地納入出讓轉(zhuǎn)讓使用軌道，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設用地有償出讓轉(zhuǎn)讓使用制度，加快推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地同等入市，實現(xiàn)其與國有建設用地同權同價，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比重。三是保障金融機構農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。長期以來，農(nóng)村居民儲蓄存款資金通過銀行系統(tǒng)大量流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導致農(nóng)民貸款難、貸款貴、貸款慢。破解這一難題需要多管齊下，既要引導縣域金融機構將吸收的存款主要用于當?shù)兀攸c支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設，又要強化農(nóng)戶信用體系建設，完善農(nóng)戶貸款風險補償機制，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式，提高金融服務“三農(nóng)”能力。
在要素雙向流動方面，要實行城鄉(xiāng)開放，暢通城鄉(xiāng)人口、資金和技術流動渠道，加快推動城市資本、人才、技術下鄉(xiāng)，構建城鄉(xiāng)要素雙向合理流動的新格局。一方面，要暢通城鄉(xiāng)人口雙向流動渠道，確保人口“流得出”和“回得來”。在全面放開城鎮(zhèn)落戶限制、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時，積極鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，引導城市居民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和養(yǎng)老，進一步完善駐村幫扶、大學生村官、科技特派員、教師輪崗、派駐醫(yī)師等制度體系，推動城市各類人才參與鄉(xiāng)村振興。另一方面，要破除體制機制障礙，推動城市資本下鄉(xiāng)，積極引導城市各類資本尤其是工商資本參與鄉(xiāng)村振興。既要優(yōu)化營商創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加強規(guī)劃和政策引導，全方位做好服務工作，又要嚴格土地用途管理，加強對下鄉(xiāng)資本的全過程監(jiān)管，并制定發(fā)布負面清單，明確禁止和限制的領域，防止其侵害農(nóng)民利益，確保國家糧食安全。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《習近平經(jīng)濟思想研究》2023年第6期）
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