摘要：實施擴大內需戰略的潛力后勁、重點難點在農村。擴大農村內需是促進城鄉經濟循環，增強國內大循環內生動力的關鍵。未來，只要城鄉居民收入保持合理增速，農村居民消費支出增速會持續高于城市居民。同時，建設農業強國、宜居宜業和美鄉村蘊藏著巨量的投資需求，鄉村產業高質量發展也會激發更多城鄉居民的新消費需求。但受農村居民城鄉兩棲影響，農村內需潛力被城鄉融合發展短板制約而難以釋放。這些制約因素突出表現在農村居民收入結構性降速、穩定性不足，農村居民存在社會保障短板，鄉村產業發展層次低、供給弱，鄉村基礎設施建設投入轉化能力不足，面向城市居民的產品和服務供給不足等方面。要持續擴大農村內需，應在城鄉融合視域下，瞄準實現城鄉居民美好生活，圍繞農村居民持續增收和生活提質，采取多元化路徑和組合式政策工具，拓展農民持續增收渠道，推動農村消費市場升級，優化鄉村建設投入機制，推動鄉村產業高質量發展，建立起擴大農村內需的有效制度體系，暢通城鄉經濟循環通道，推動農業農村現代化有效融入國內經濟大循環。
關鍵詞：擴大內需戰略；農村內需；城鄉融合；農村現代化
在新發展階段，內需已經成為驅動國內經濟大循環的主要動力。中共二十大報告提出“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性”。但總需求不足是中國經濟運行面臨的突出矛盾，影響了國內大循環的穩定性和可持續性，主要表現為城鄉消費和生活水平差距的城鄉融合發展短板，使農村需求潛力未被激發出來，導致內需驅動的城鄉經濟循環受到限制。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務在農村，最大的潛力和后勁也在農村。對于擴大內需而言同樣如此，要把擴大農村內需作為實施擴大內需戰略的重點和難點。在農村戶籍人口城鄉兩棲的城鎮化格局下，農村是重要的消費市場和要素市場，農村內需是完整內需體系的關鍵組成部分。通過促進城鄉融合，暢通城鄉要素流動，激發農村消費潛力，對于構建新型工農城鄉關系，發揮消費的基礎作用和投資的關鍵作用，增強國內大循環驅動高質量發展的動力具有重大意義。目前，農村內需潛力難以激發的突出矛盾是農民消費需求數量少、范圍窄、層次低，農村消費產品和服務供給種類少、質量低、體系弱，以及農業供給側結構性矛盾對城鄉居民消費需求的制約。需要從城鄉融合的新視角，采取多元化路徑和組合式政策工具擴大農村內需，充分發揮擴大農村內需重塑城鄉經濟循環、增強國內大循環內生動力的作用。
一、新時期中國擴大農村內需的巨大潛力
農村內需是內需在城鄉地域空間上的分割，包括城鄉居民等在農村空間范圍內的消費以及政府和企業等在農村空間上的投資。農村內需和城市內需都是國民經濟良性循環不可或缺的有機組成部分。城鄉融合發展的重要內容和標志是農村內需和城市內需的有機銜接和融合。城鄉二元制度和城鄉發展差距，使農村內需和城市內需表現出一定程度的分離，既使農村內需被抑制，也使城市居民的農村消費受到限制。在中國，由城鄉居民收入差距決定的城鄉居民消費差距明顯存在(見圖1)。中國已經進入全面推進鄉村振興，加快城鄉融合發展的新時期。城鄉消費差距、鄉村發展短板意味著農村巨大的內需潛力。一方面，近年來農村居民收入增速持續高于城鎮居民，城鄉消費差距持續縮小，農村居民消費短板逐步補齊，農村居民的潛在消費需求迅速釋放。如果按照城鄉居民實現消費均等測算，擴大內需的主要空間在農村。另一方面，鄉村產業振興和環境改善為城鄉居民創造更多的消費選擇，提高城鄉居民消費層次，將產生促進城市內需以及城鄉內需聯動的倍增效應。可以說，促進城鄉融合發展，縮小城鄉消費差距，消除鄉村發展短板，可以有效激發農村內需，并通過城鄉內需的有機銜接和融合促進城鄉經濟循環，實現城鄉內需的倍增。新時期中國擴大農村內需的潛力主要體現在以下幾個方面。
(一) 農村居民消費支出增速將持續高于城鎮居民
居民消費取決于收入及其增長情況。近年來，中國城鄉居民收入相對差距不斷縮小，包含鎮區和鄉村地區的縣鄉消費活力逐步顯現，縣鄉消費市場加速發展。2021年，鎮區和鄉村消費品零售額分別達10.8萬億元和5.9萬億元，2013~2021年年均分別增長10.4%和9.8%，增速分別高于城區消費品零售額2.3個百分點和1.7個百分點(國家統計局，2022)。但城鄉居民消費差距仍然十分明顯。2021年中國城鄉居民的消費水平之比為2.06:1，農村居民消費水平落后城鎮居民約11年；2022年城鄉居民的人均消費支出之比為1.83:1，農村居民人均消費支出同樣落后城鎮居民約11年。2022年鄉村人口占總人口的34.8%，但鄉村消費品零售額僅占全國的13.5%(國家統計局，2023)。相比城鎮居民，農村居民消費內容以彈性較低的食品和生活用品為主，隨著收入的增長，改善生活質量的食品和生活用品消費穩步增長，同時彈性較高的文化娛樂、醫療保健、生活服務等消費迅速增長。農村居民消費既具有應對沖擊的穩定性，也具有較高的邊際消費傾向，表現為消費支出占可支配收入的比重及消費支出增速明顯高于城鎮居民。2012年到2022年，城鎮居民消費支出占可支配收入比重從70.9%下降到61.7%，而農村居民消費支出占可支配收入比重從79.5%增加到82.6%，同期農村居民人均消費支出增速明顯高于城鎮居民且表現出更穩健的韌性。2020年和2022年，受新冠肺炎疫情和經濟形勢影響，城鎮居民人均消費支出分別比上一年下降6.0%和1.7%，而同期農村居民人均消費支出僅在2020年下降0.1%，2022年仍保持了2.5%的增速。2012年到2022年，農村居民人均消費支出增速比城鎮居民平均高3.6個百分點(見表1)。未來一個時期，只要城鄉居民收入保持合理增速，農村居民消費支出仍會保持明顯高于城鎮居民的增速。據測算，隨著農村居民收入增長，預計每年可新增2萬億元左右的消費需求(喬金亮，2023)。
(二) 加快建設農業強國蘊藏著巨量投資需求
中共二十大報告就加快建設農業強國作出部署，明確提出全方位夯實糧食安全根基，構建多元化食物供給體系。同時，還強調推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合。實現由農業大國向農業強國跨越，需要全面改善和提升農業現代化基礎，大力推進高標準農田、設施農業建設以及農業全產業鏈設施、裝備和科技升級(魏后凱，2022)。這將會形成巨量的農業投資需求。全方位夯實糧食安全根基，主要抓手是實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，著力點在耕地保護和提升、種業振興和科技自立自強。其中，以高標準農田建設為主的耕地保護和提升形成的投資需求最多。到2022年底，中國已建成10億畝高標準農田。中共二十大報告提出，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。中國劃定的永久基本農田為15.5億畝，意味著今后要新增建設高標準農田5.5億畝。目前，中央財政對高標準農田建設的補助標準約為1000元/畝，各省(自治區、直轄市)結合財政情況對高標準農田建設給予配套資金，使建設投資標準逐步達到3000元/畝。按這個標準測算，把永久基本農田全部建成高標準農田，僅新增建設部分至少形成投資需求1.65萬億元。如果考慮到已建成高標準農田的維護和升級，以及社會對農田建設的投入，實際投資遠大于新增建設的投資需求。高標準農田只是農田建設的一個方面，還包括耕地保護、地力提升、水利水電、設施升級等多個方面。實施種業振興行動，完善農業科技創新體系，實現高水平農業科技自立自強，都會形成政府財政投入撬動的大量社會投資。
貫徹大食物觀，構建多元化食物供給體系，主要是通過發展設施農業，向山水林田湖草沙挖掘食物供給潛力。現代設施農業是資本密集型產業，會激發大量的社會投資需求，包括糧食和蔬菜等作物育秧環節的集中設施化，蔬菜、林果等作物的設施化，畜禽養殖、水產養殖、食用菌種植的設施化，以及深海養殖設施化等。設施農業投資以社會投資為主，投資需求遠大于耕地保護和農田建設的投資需求。農業強國的核心競爭力來源于全產業鏈的綜合實力。目前，農業全產業鏈的基礎設施綜合配套仍是短板，集中在標準化生產基地、烘干倉儲、冷鏈物流、精深加工等方面。這些也是未來農業高質量發展蘊藏的投資需求潛力。據測算，未來5到10年，僅高標準農田、設施農業等投資需求就有近15萬億元。
(三) 建設宜居宜業和美鄉村持續釋放巨量建設投資需求
中共二十大報告提出“統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村”。中共十八大以來，國家把公共基礎設施建設重點放在農村，以美麗鄉村、人居環境整治、綠色發展等為抓手，投入大量財政資金、撬動大量社會投資，改善鄉村宜居宜業環境，使鄉村面貌發揮巨大變化。如脫貧攻堅期間，中央財政累計投入1.4萬億元，支持脫貧任務重的25個省份完善醫療衛生體系，到2021年底全國有鄉鎮衛生院3.5萬個，村衛生室59.9萬個，實現了縣鄉村全覆蓋(顧天成、董瑞豐，2022)。目前，農村基本實現村村通電、通硬化路、通客車、通光纖和4G網絡，一些縣域鄉村已基本具備與城鎮相當的生活條件。但相比城市基礎設施和公共服務完備程度，農村基礎設施和公共服務仍不健全。2022年底召開的中央農村工作會議明確提出，要瞄準“農村基本具備現代生活條件”的目標，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，實現鄉村由表及里、形神兼備的全面提升，讓農民就地過上現代文明生活。對照“農村基本具備現代生活條件”的目標，將“和”和“美”作為基本要求推進鄉村建設全面提升，需要新一輪更全面更深入的鄉村建設投資(見表2)。這些投資既包括對已有建設成果的鞏固提升，如道路、水電、通信、網絡等公共基礎設施，未來主要是查漏補缺、優化升級和管護利用；也有補短板、強弱項、增功能，如養老、教育、醫療、文化、營商、就業等公共服務體系完善及配套設施改善提升；還有促進城鄉融合發展，推動城市公共服務、生活服務和產業服務向鄉村延伸，如城鄉產業鏈各環節科技裝備和配套服務，縣域教育、醫療衛生、養老服務等共同體或聯合體建設，市政管網、供電、供氣、電信、郵政等城鄉統籌建設和改造提升。
以“農村基本具備現代生活條件”為目標的鄉村建設潛在投資需求以十萬億元計。以農村養老服務為例，區域養老服務中心需做到鄉鎮全覆蓋，居家養老服務設施需做到行政村全覆蓋。據調查，鄉鎮區域養老服務中心，具備集中養老和醫養結合功能，在現有基礎上改造需要200萬到500萬元，新建需要500萬元以上；以行政村為單元的居家養老服務設施，提供日間照料、文娛活動、助餐助潔等服務，在現有基礎上改造需要10萬元左右，新建需要20萬元以上，兼具集中養老、醫養結合功能則需要50萬元以上。
(四) 鄉村產業高質量發展激發城鄉居民新消費需求
供給是創造需求、引領需求的關鍵因素。隨著鄉村產業質量提升和新產業新業態發展，農村居民的就地就近消費需求會被激發，城市居民下鄉消費選擇迅速增多，潛在消費需求也會被激發出來。農村居民消費需求的新增長點集中在優質農產品及其加工產品上，以及由于生活質量提升帶來的餐飲購物、文化體育、旅游休閑、養老托幼、醫療保健等方面。城市居民消費需求層次明顯高于農村居民，對農村產品和服務的消費需求會明顯增長，并引領帶動農村居民消費升級。城市居民消費結構處于迅速升級過程中，受人口老齡化和農民工市民化影響，對農村產品和服務的消費需求從食品供給、休閑旅游和文化傳承等拓展到更多領域。城市居民對食品和農產品的需求增長，更多集中在特色產品、功能產品、文化產品上，更加注重體驗式、定制式、融合式的消費形式，更多融入農村休閑旅游、文化體驗、健康養生等消費場景中，從而改變對食品和農產品的消費形式，如城市居民對“預制菜”消費迅速增多，到農村采摘、購買農產品也迅速增多。未來，農村在城市居民服務消費中的不可替代作用進一步凸顯，休閑旅游、居住生活、健康養老、文化傳承、創業就業等服務需求會進一步增加。潛在需求要變成實際消費取決于農村是否存在相應產品和服務的有效供給。2023年，中央一號文件明確提出，推動鄉村產業高質量發展，包括加快發展餐飲購物、文化體育、旅游休閑、養老托幼、信息中介等現代鄉村服務業，文化產業、精品旅游、鄉村民宿、數字產業、預制菜等鄉村新產業，共同配送、即時零售、電商直采、定制生產、中央廚房、直供直銷等鄉村新業態。通過鄉村產業高質量發展，在激發大量產業投資需求的同時為城鄉居民提供層次更高、種類更豐富的消費選擇，使城鄉居民對美好生活的向往逐步轉換成實際消費場景，進而為城鄉內需擴大提供持久動力。
二、制約中國農村內需潛力釋放的主要因素
未來一個時期，中國經濟發展戰略機遇和風險挑戰并存，經濟恢復和健康發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱等多重壓力。發揮農村作為消費市場和要素市場的重要作用，可以為社會再生產實現良性循環提供堅實基礎。但農村潛在需求向現實需求的轉換面臨一些制約和挑戰。這也是當前鄉村振興面臨的突出矛盾。
(一) 農村居民收入結構性降速、穩定性不足，影響消費水平持續增長
收入持續增長是居民消費支出持續擴大的前提。近年來，農村居民收入持續增長和城鄉居民收入差距縮小是農村居民消費支出增速高于城市居民的關鍵所在。但從農村居民可支配收入來源和結構的變化來看，存在結構性降速和穩定性不足的壓力，使農村居民因收入增長而形成的潛在消費需求受到抑制。
農村居民收入增長來源主要是工資性收入。2012~2022年，農村居民人均可支配收入中工資性收入占比從37.2%增加到42.0%，工資性收入增長對農民增收的貢獻達45.4%，已經超過經營凈收入成為第一收入來源和增收來源。農村居民的工資性收入主要是外出務工收入。隨著農民工群體老齡化和城鄉就業格局的變化，外出務工的工資收入增速會放緩，直接影響農村居民的可支配收入增長速度。近年來，農民工群體老齡化加速，農民工就業格局呈現年輕群體加速市民化、年齡偏大群體逐步返鄉，同時受大中城市就業壓力趨緊影響出現就近就地就業趨勢(見表3)。外出務工的平均月收入明顯高于本地就業的平均月收入；因年齡原因返鄉的農民工，就業機會和崗位選擇少，轉入靈活就業或重返務農，工資性收入會明顯減少。同時，農民工就業不穩定和權益保障問題始終存在。超齡農民工就業和權益保障已經引起社會廣泛關注。
經營凈收入尤其是農業經營收入在農村居民可支配收入中的比重和增收貢獻持續下降，但仍是農村居民收入的重要來源。2012~2022年，農村居民人均可支配收入中經營凈收入占比從43.6%降低到34.6%，經營凈收入增長對農民增收的貢獻率為28.2%。由于農村居民的經營機會主要是農業經營，非農產業的創業機會有限，而農業經營以小農戶為主，其增收空間相對狹窄。目前，農業經營收入只是少部分規模經營主體和服務主體的主要收入來源；非農產業經營收入只是少部分農村工商企業、小微主體、創業者的主要收入來源。隨著鄉村產業振興的順穩推進，農村居民將獲得大量的產業參與機會，具有廣闊的增收潛力，但目前農村居民特別是小農戶的參與機制尚不健全、利益聯結機制仍在探索(蘆千文、孔祥榮，2022)。把鄉村產業振興的機遇轉換成農村居民增收機會仍面臨許多難題。持續擴大農村居民消費水平，需要從構建持續增收機制入手，多種渠道開辟農村居民增收來源，為激發農村消費市場潛力奠定物質基礎。
(二) 農村居民社會保障短板尚待補齊，影響消費結構提檔升級
面對外部沖擊，相比城市居民，農村居民消費支出保持穩定性和持續增長的主要原因，一是農村居民收入水平低導致消費內容以彈性較低的基本生活開支為主；二是社會保障短板導致農村居民對彈性較高的生活改善型、發展型消費支出，如養老托幼、休閑娛樂、技能培訓等處于較低水平(見表4)。社會保障短板使農村居民將收入更多用于預防性儲蓄，從而制約消費結構的升級。目前，農村居民生活已經處于全面小康狀態，以衣食住行為主要內容的生活消費基本趨于穩定，生活改善型、發展型消費才是未來農村居民消費需求的增長點。受限于農村居民的社會保障短板，農村居民對生活改善型、發展型消費需求潛力大，但消費意愿、支付能力較低，尚難以轉化為現實消費需求。由于農村居民家庭處于城鄉兩棲狀態，在農村就業創業，不管是從事農業生產經營還是非農產業就業創業，均很少參與社會保障。在城鎮就業創業的農村戶籍人員，與城鎮職工相比，參與社會保障的比例也較低。2012~2022年，農民工參加工傷保險的比例由24.0%增加到30.9%，同期全國就業人員中參加工傷保險的比例由24.8%增加到39.7%。
農村居民中市民化的部分人員，主要是農村居民家庭的部分成員，以農民工為主要群體。農村居民家庭中的非市民化成員要為市民化成員分擔買房等市民化成本。這使得農村居民要將相當部分收入用于預防性儲蓄或為市民化籌資，從而影響到對生活改善型、發展型消費支出。城鄉人口流動格局使老年人口越來越集中在農村，年齡越高集中在農村的比例越高。受分攤市民化成本以及子女成家、隔代照護等影響，農村老人儲蓄少、收入低，普遍具有務工就業需求。目前，城鄉養老保障水平差距明顯，農村老人難以獲得基本養老保障服務。農村年輕群體普遍外出務工，農村老人中空巢老人、獨居老人迅速增多，亟須日間照料、助餐助潔、關懷探訪、醫療護理等服務。但受限于農村老人的支付能力，迫切需要的養老服務難以轉化為市場服務供給。由農村社會保障短板引發的農村居民消費結構將在一定程度上限制在基本生活開支范圍，體現美好生活的生活改善型、發展型消費需求難以順利轉化為現實需求。只有破除農村社會保障短板，優化農民市民化成本分攤機制，才能將農村居民的潛在消費需求充分地激發出來。
(三) 面向城市居民的產品和服務供給發展不足，影響下鄉消費總量
農村提供的產品和服務被農村居民消費的只是一部分，還有一部分被城市居民消費。隨著鄉村產業振興深入推進，部分產業領域的消費對象主要是城市居民，如休閑旅游、科普農業、健康養生等。城市居民美好生活向往的很多內容需要在農村實現。在大城市周邊，城市居民下鄉養老、休憩、創業等迅速增多，已經成為鄉村產業振興的重要驅動力。但在大部分地區，農村面向城市居民的產品和服務供給尚沒有發展起來，導致城市居民下鄉消費的選擇少、黏性弱，限制了城市居民對農村產品和服務的消費需求，弱化了城市居民消費對鄉村產業發展的帶動力。發展面向城市居民的鄉村產業，提供優質產品和服務，吸引更多城市居民下鄉消費甚至生活和就業創業，在激發農村內需潛力的同時可以更好地促進各類要素下鄉，夯實鄉村產業高質量發展基礎。
國家在農村開展了大量的公共服務設施建設，其中部分是按照城市標準建設，超過農村居民需要或者不適應農村居民的現階段需求，造成了公共服務設施的閑置。通過向城市居民提供服務盤活利用這部分閑置設施，既能推動城市公共服務向鄉村延伸，帶動城市居民下鄉消費，也能改造提升農村公共服務，發展相應服務產業，解決農村就業難題。典型領域是農村養老服務設施。農村居民養老服務需求以居家養老服務為主，但國家在農村建設養老服務設施以集中養老為主，不少功能齊備、設施先進的集中養老場所因此閑置。在具備條件的地區，探索閑置或未充分利用的農村集中養老服務設施向城市居民開放，引入城市養老服務運營主體或模式，就能在盤活利用農村集中養老服務設施的同時提高農村養老服務供給質量，釋放城市居民對農村養老服務的消費需求，加快發展農村養老產業，進而影響農村居民養老理念，為解決農村養老難題提供新的可能路徑。
田園生活是很多城市居民的向往。支撐城市居民田園生活的是一系列具體的產品和服務及其在農村的消費場景。可以通過發展面向城市的鄉村產業，讓美好田園生活變成現實消費場景，吸引城市居民下鄉消費，從而持久地擴大農村內需，創造更廣闊的鄉村產業發展空間。如鄉村人文古跡、歷史文化與游戲場景融合，為城市青年人員沉浸式體驗提供現實載體。
(四) 鄉村產業發展層次低、供給弱，造成新時期工農“剪刀差”
城鄉經濟循環是國內經濟大循環的基本構成，是使社會再生產實現良性循環的關鍵支撐。一直以來，農村作為廉價要素供給方和重要消費市場，為城鎮化、工業化進而為國民經濟發展提供了驅動力。在新時期，破除城鄉二元結構進入深化改革階段，城鄉產業體系方面的差距凸顯出來，成為城鄉經濟良性循環的瓶頸和阻礙。城鄉經濟良性循環表現為城鄉要素和產品雙向流動的動態均衡。目前，在城鄉發展差距明顯存在的情況下，城鄉要素和產品仍處于以單向流動、自我循環為主的分離狀態，城鄉內需的聯動作用無法發揮。重要原因是城鄉產業體系的互聯互通難以實現，城鄉產品和服務的質量標準不統一，聯通城鄉的產業鏈、供應鏈薄弱環節多，阻礙了農村產品和服務順利進入城市或成為城市居民的選擇，限制了鄉村產品和服務供給提升對城鄉內需的引領和創造作用。農業產業方面，由于農村的農產品加工和流通產業不強，面向城市居民的農產品和食品供應以初級產品為主，農業生產的要素供應、農產品的精深加工、農業產業鏈的服務支撐多集中在城市，不利于農村的要素積累和農民分享產業鏈增值收益。
農業現代化是鄉村產業的根基，但非農產業才是鄉村產業振興的主要空間。目前，鄉村非農產業迅速發展，城市產業正向鄉村梯度轉移，但農村非農產業主體散、弱、小問題突出，很多是家庭作坊、簡易工廠，生產流程、產品質量難以達到工業化要求，存在明顯的城鄉產品標準不統一、質量不一致問題，導致供給的產品和服務不能“進城”，只能在農村內部由農村居民消費。其關鍵原因是城鄉產業體系尚未實現有效銜接，城市的產業規范、行業標準、工商管理等服務體系尚未延伸覆蓋農村，很多農村產品和服務的供給處在市場監管之外。
一直以來，遇到經濟增長壓力采取的擴大內需措施基本是推動城市工業品下鄉，而不是推動農村產品和服務進城，且下鄉的工業品質量與城市消費的工業品質量差距明顯。這就形成了以廉價要素、初級產品“進城”，以現代要素、工業制品“下鄉”的新時期工農“剪刀差”。擴大農村內需必須從有效銜接城鄉產業體系入手，深入推進供給側結構性改革，提高鄉村產業發展質量，使鄉村產業更好融入城鄉經濟循環體系，為城鄉居民創造更多更豐富的產品和服務供應，為城鄉居民在農村空間范圍內實現美好生活提供消費載體。
(五) 鄉村基礎設施建設收入轉化能力不足，影響投資擴張需求成效
農村具備現代生活條件的突出短板是基礎設施。這些設施建設是農村現代化的重要內容，是公共財政投入鄉村建設的主要領域。公共財政投資轉化為居民收入形成內需倍增效應是擴大內需的重要舉措。但農村基礎設施建設財政資金投入的使用效率不高，建設質量不高，對農村居民的收入轉化不多。雖然，農村基礎設施建設蘊藏著巨量的投資需求，但這些問題的存在既影響了依托基礎設施的城鄉居民消費，也限制了基礎設施投資的內需倍增效應。目前，農村基礎設施的公共財政投資項目沿用了城市基礎設施建設管理辦法，設置了嚴格的申報競爭程序、招投標流程和資質門檻要求。雖然各地優化了流程管理和資質要求，為小微企業設置一定比例的參與范圍，鼓勵農民合作社、鄉村企業主體參與基礎設施項目建設，但大部分農村市場主體難以參與到基礎設施項目建設中，中標主體多數是城市大型企業集團。一部分由大型企業集團直接建設，當地農村主體和居民參與機會少，農村居民獲得的就業機會和收入均較少；一部分則采取層層轉包、分級發包的做法，最終由農村的主體參與實際建設。大量公共財政投資消耗在程序、流程和層層轉包過程中，實際用于基礎設施建設的資金有限。據某地區典型調查，高標準農田建設資金實際用于農田的僅有50%左右。10這使得農村基礎設施建設出現兩個明顯的問題，一是部分基礎設施建設質量不達標、不實用，重建設輕管護，難以充分發揮對鄉村產業振興和農民美好生活的支撐作用；二是農村居民在基礎設施建設中獲得的參與機會和就業機會少，后期管護參與的積極性不足，增收空間也較小。可見，農村基礎設施建設投資，既沒有完全轉變為農村內需，也由于對農村居民的直接增收和間接增收作用較弱，削弱了投資的內需倍增作用，淡化了公共財政投資對農村經濟增長的促進作用。除了基礎設施外，農村還有大量的產業設施建設，其中很多是財政資金或特惠政策撬動的社會投資，仍會存在類似問題。全面推進鄉村振興，必然要投入巨量的公共財政用于鄉村建設。需要重視其對農村居民增收的促進作用，提高投資的收入轉化能力，更好發揮投資擴大內需的倍增作用。
三、城鄉融合視域下擴大農村內需的戰略路徑
持續擴大農村內需，應在城鄉融合視域下，圍繞農村居民持續增收和生活提質，暢通城鄉經濟循環通道，破除城鄉二元制度和發展差距對農村內需的制約，依靠全面推進鄉村振興、提高農村產品和服務供給質量持續釋放內需潛能，并采取多元化路徑和組合式政策工具，建立起擴大農村內需的有效制度體系，推動農業農村現代化融入國內經濟大循環。具體而言，要以加快推動農村現代化為主攻方向，建設宜居宜業和美鄉村，優化基礎設施建設、管護和運營機制，創新公共服務供給機制，面向城鄉居民需求高質量發展鄉村產業，增強鄉村建設投資、產業發展的富民增收作用，有效滿足城鄉居民美好生活需要，提升農村作為消費市場和要素市場的關鍵地位，為鄉村振興注入強勁動能。
(一) 順應城鄉兩棲演變，拓展農民持續增收渠道
有效啟動農村市場、切實擴大農村消費的關鍵是促進農民持續穩定增收，盡快縮小城鄉收入差距。農民收入渠道有工資性收入、經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入。國家已經采取了一系列強有力措施推動農民收入增長。2023年中央一號文件提出了促進農民就業增收和農業經營增效、賦予農民更加充分的財產權益等政策措施。在落實好這些政策措施的同時，應順應農村居民城鄉兩棲格局的演變趨勢，針對農民工群體老齡化和就業格局的動態變化和返鄉下鄉人員迅速增多，推動城鄉在就業創業、社會保障等方面的有效銜接，為農村居民持續增收創造條件。一是把農村居民在城市就業創業納入城市的就業創業服務和保障體系；二是大力支持農村創業，針對不同群體推出差異化創業扶持措施，如重點支持青年群體創新型創業，培育新型農業經營主體和服務主體、發展農村新產業新業態新模式，重點支持老年群體生計型創業，千方百計增加老年群體收入；三是重點發展勞動密集型和吸納靈活就業、老年就業的產業，滿足留守婦女、老年群體的就業需求；四是加快補齊農村居民的社會保障短板，提高農民的就業、養老、醫療、教育等保障水平；五是全面深化農村改革，尤其是土地制度和農村集體產權制度改革，打通資源變資本、資本變財富的渠道，拓寬農民財產性收入渠道，大幅度提高財產凈收入所占比重及其對農民增收的貢獻率。
(二) 優化城鄉市場格局，推動農村消費市場升級
釋放城鄉居民在農村消費潛力的關鍵是形成有效匹配的城鄉市場格局，滿足城鄉居民的美好生活需求。要以滿足城鄉居民美好生活需求為導向，優化調整城鄉市場格局，補齊農村市場短板，建立城鄉統一的內需體系，縮小城鄉居民消費差距，才能持續推動農村消費總量擴大、結構升級，增強農村消費拉動國民經濟增長的作用。一是推動城市產品質量監管、行業生產標準等向鄉村延伸，建立城鄉統一的市場監督管理服務體系，盡快實現消費品在城鄉的質量統一，讓農村居民享受優質消費品；二是推動城市工業品下鄉，要注重加強質量監管，避免下鄉產品質量要求降低的情形；三是以農村基本具備現代生活條件為目標，增加農村在養老托幼、休閑娛樂、特色產品、功能食品、教育健康、文化體育等方面的供給數量和質量；四是積極發展網絡消費，科學引導農村住房消費，持續改善農村消費條件，創新消費場景，引導和鼓勵城市居民到農村消費，帶動農村居民豐富消費內容、提升消費檔次；五是清除抑制消費的各種障礙，促進農村消費潛力的全面釋放。例如，在基礎設施建設方面，要著力完善農村流通體系，健全農產品流通網絡，加快補齊冷鏈物流短板，強化縣域鄉鎮商貿設施和到村物流站點建設；在消費環境優化方面，要加強消費維權宣傳，加大市場監管力度，健全消費者維權機制，規范農村市場秩序，依法打擊假冒偽劣、虛假宣傳、價格欺詐等違法行為；在消費金融發展方面，要健全消費信用體系，鼓勵金融機構創新更多個性化的農村消費信貸產品，不斷提升農村消費金融服務的質量和效率。
(三) 堅持富民增效導向，優化鄉村建設投入機制
建設農業強國和宜居宜業和美鄉村，需要以公共財政投入撬動大量社會投資。推進農村現代化，實施鄉村建設行動，應在打基礎、利長遠、補短板、調結構的基礎設施建設上不斷加大力度，以增強財政投入撬動社會投資和擴大內需作用為目標，優化調整鄉村建設投入機制。一是建立政府財政資金穩定增長機制，確保各級財政用于農業林業水利等事務支出增長速度高于一般公共預算支出增速，各地區土地出讓收益主要用于農業農村，做到取之于農、用之于農；二是增強財政政策與金融政策的協同效應，充分發揮財政資金的引導作用，鼓勵和吸引更多社會資本參與鄉村建設，完善鄉村發展環境，提高鄉村發展對市場主體吸引力，增加鄉村建設和鄉村發展投資總量；三是在城鄉基礎設施互聯互通、農村基礎設施適用性等方面著重開展工作，提高基礎設施建設質量和可用性，發揮基礎設施推動鄉村全面振興的作用；四是根據農村市場主體特點，調整基礎設施建設項目管理機制，使農村基礎設施主要由農村主體和農村居民參與建設，最大限度發揮對農村居民增收的促進作用。2020年11月，國家發展和改革委員會等九個部門聯合發布了《關于在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式的意見》。2023年1月，國家發展和改革委員會發布《國家以工代賑管理辦法》，明確“能用人工盡量不用機械”要求。2023年中央一號文件提出“在政府投資重點工程和農業農村基礎設施建設項目中推廣以工代賑，適當提高勞務報酬發放比例”。要將這些政策導向盡快落實到位。
(四) 面向城鄉美好生活，推動鄉村產業高質量發展
按照城鄉居民美好生活需要發展鄉村產業，可以發揮供給創造需求、引領需求的作用，為城鄉居民美好生活提供有效載體。目前，鄉村產業發展政策以支持農業現代化和農村一二三產業融合為主，著力打造現代農業產業鏈、供應鏈。未來，應在堅守保障糧食等重要農產品穩定安全供給底線任務的前提下，著重面向城鄉居民美好生活需要，調整和升級農村產業體系，豐富鄉村經濟形態，完善鄉村市場體系，打造聯通城鄉的產業鏈、供應鏈，推動更多產業和產業環節留在鄉村，健全城鄉產業互聯機制，暢通城鄉消費和要素循環通道，實現城鄉經濟良性循環。要將農村生活性服務業作為戰略性產業進行培育，注重統籌城鄉居民生活服務需求，加快發展餐飲購物、文化體育、旅游休閑、養老托幼、信息中介等生活服務，推進農村生活服務供給側結構性改革，不斷提升生活服務質量，為城鄉居民提供更多消費新選擇。推進城鄉聯通的縣域商業服務體系建設，完善縣鄉村電子商務和快遞物流配送體系，推動冷鏈物流服務網絡向鄉村下沉，發展共同配送、即時零售等新模式，為城鄉居民消費升級創造便利條件。
（作者魏后凱系中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員；蘆千文單位系中國社會科學院農村發展研究所。中國鄉村發現網轉自：《China Economist》2023年第4期）
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