摘要：農地制度是經濟發展的重要前提和基礎。農地制度創新的路徑有三：一是從經營權入手，在兩權分離的基礎上創新；二是從所有權入手，在根本制度上創新；三是從產權權能入手，產權權能社會化創新。我國農地制度創新受法律法規、社會制度、社會結構和農地功能的制約。農地制度創新對農村經濟發展具有基礎性保障、生產力發展和源動力激發等功能。加速農地制度創新推進農村經濟發展，要切實完善農地產權政策、加快出臺農地使用政策、探索農地信托制度試點、構建農地政府監管政策和完善農地制度創新的法制保障。
關鍵詞：農地制度創新；經濟發展；農地所有制
我國現行農村土地制度在理論上屬于土地的兩權分離所有制，本質上是準國家所有制。隨著經濟社會的快速發展，對農地制度創新的呼聲越來越高，只有加快農地制度創新，明確農地產權的界限與責任，充分發揮土地的生產要素功能，激發土地要素的潛力，才能適應當前農村經濟社會快速發展的需要，重新激發農村發展潛力與活力。
一、農地制度創新的理論基礎
農地制度的理論源遠流長，基礎十分厚實。我國農地集體所有制是農地制度的特殊形式，其根本要求是堅持土地的集體所有。當前，農地制度創新的理論大約有如下幾種：
1、馬克思主義地租理論。馬克思指出：“無論地租有什么獨特的形式，它的一切類型有一個共同點：地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式”。【1】農地所有制的創新，最核心的問題就是反映在地租上的經濟利益問題，因此，地租理論是農地制度創新的重要理論之一。馬克思把地租區分為級差地租和絕對地租，他認為，級差地租是一種超額利潤，是租用較優土地所獲得的歸土地所有者所占有的超額利潤。級差地租與土地等級相聯系，土地自然條件的差別是產生土地級差地租的自然條件或自然基礎。絕對地租是指土地所有者憑借土地所有權壟斷所取得的租金，是土地所有權絕對擁有的地租。馬克思的地租理論揭示了土地租金的形成和等級，是農地改革重要的理論基礎，也是土地制度創新必須遵守的基本規律之一。農地所有制的創新必須按照地租理論的經濟規律，在產權制度創新和所有制形式之間進行抉擇，否則，農地制度創新就缺乏理論基礎。
2、產權理論。產權是一種財產權利，包括物質資料和無形資產，產權是可以被產權主體控制支配或享用的有形或無形的東西，必須具有文化科學和經濟價值。如各種機械設備、生產原材料、知識產權等。產權具有排他性、可分離性、可分割性和不完備性。可分離性是產權的主要特征，這一特性使產權的各項權利可以分屬于不同的主體，如集體土地中農民可以有土地使用權和收益權，而承包者則可以擁有經營權，企業的投資者可以享有企業財產的收益權，企業的經營者可以行使企業財產的使用權。產權可以交易或轉讓就是產權的分離性決定的。產權交易有多種形式，如承包經營、租賃、參股控股、兼并收購等。同時，產權還是可以交換的，它不僅各項權能能夠分離，而且各項權能分離后還可進一步細分和交換，使產權的運行更加復雜多樣化。如股份有限公司的投資人選擇管理者的權利可以進一步分為一股一權。產權權能的設置及其細分應能使產權主體在經濟利益的調整中節省社會資源，產權內涵明確、邊界清晰可以減少交易過程中的摩擦，從而降低交易成本。產權理論表明，法律產權理論的分離性或分割性，是當前我國農村土地聯產承包責任制的重要理論根據，也是農地所有制進一步創新的理論依據。
3、聚集經濟理論。聚集經濟理論認為，經濟活動在空間上并非均勻分布的，而是呈現局部集中的特征的經濟集合或集團。聚集經濟理論認為，空間上呈現的局部集中現象，可以提高在分散狀態下的低效率，聚集能夠造成整體系統功能大于分散狀態下所能實現的功能之和，即聚集能夠形成“1+1＞2”的效應。因此，企業在局部空間上的聚集可以獲得規模報酬遞增的額外好處，而農戶的分散使農業缺乏聚集效應。聚集理論乃是一種空間上的外在規模經濟的理論。聚集經濟理論表明，農地制度創新要堅持土地集中使用原則，必須以推進土地的規模化經營為目的，要使土地聚集到種田能手和具有較高科學技術的人手中，充分發揮土地的規模效應。
4、交易費用理論。交易費用理論揭示，經濟活動主體在市場交易活動中，每一次交易都是有成本的。這些成本包括:(1)交易雙方搜集相關的交易信息的成本，即尋找成本；(2)交易是靠契約來完成的，簽訂契約是需要成本的；(3)監督契約完成的監督成本，如法律訴訟等。市場主體為了節約交易成本而建立企業，是要通過市場來完成的交易可以在企業內部完成，因此企業存在的原因就是為了避免交易成本。遵照交易費用理論，制度創新的主要原則之一是要節約交易費用，任何制度創新都是如此。因此，農地制度創新的目的是：既要促進土地要素的合理流動，而且要使土地制度流轉成本最小化。交易費用理論為農地所有制的創新提供了思路，也拓展了農地制度創新的空間。
二、農地制度創新的路徑選擇
自從我國農地制度形成以來，農地制度創新就沒有停止過。隨著我國城鎮化和工業化的不斷推進，土地制度出現了新的矛盾和問題，如何創新現有的土地制度，成為眾多專家和學者探索的熱門話題。當前，土地制度創新的路徑選擇大體分為三種：
路徑一：從經營權入手，在兩權分離的基礎上創新。農村家庭聯產承包責任制就是遵循這樣路徑的創新，這也是當前我國土地制度創新鼓勵和支持的路徑。這種路徑的特點是：在堅持農地集體所有不變的前提下，經過制度設置，進一步固化農民土地的經營權，包括延長農民的承包期、允許承包地繼承和轉讓，促進土地經營權的流轉和保值增值，增加農民的財產權益。從經營權入手的路徑是符合中國農村土地集體所有制的一種農地制度創新，不僅可以穩定農民對經營權的預期，消除農民“怕變”的顧慮，而且可以促進土地的流轉和規模化，在現階段，既有利于發揮農村土地的社會保障功能，又可以維護農村社會的穩定，符合當前土地改革的目的和要求，因而容易為政府所接受。然而，隨著社會經濟的發展，這一路徑的創新空間受到限制，創新的范圍也因為自1978年以來的不斷拓展而不大，特別是隨著農村社會經濟發展的深化，對于農村發展的普適性比較差，需要在此基礎上進一步拓展創新空間。
路徑二：從所有權入手，在根本制度上創新。從農地所有權入手的路徑，試圖通過農地的所有權改革，創新農地制度，釋放農村的發展空間。這一路徑又分為兩個截然不同的方向。一是國有化方向。持這一觀點的人認為，土地所有權從集體所有改為國家所有，即農村土地國有化，是當前農村土地制度創新的有效路徑。他們主張將土地收歸國有，然后將土地永佃給農民。從理論上講，實行土地國有應該能夠防止侵害農民權益的現象，并且實行農地國有化，村集體負責人在理論上已無權干預農村土地的處置。農民的土地財產權統一由國家代行，可以更加充分發揮土地的效益，促進土地的規模使用。但是從實踐上看，國家作為代理人管理農村土地存在諸多困難，在中國現階段國家管理農村土地的做法是難以實現的，國家所有權主體更難以落實。再加之我國地域遼闊，國家統一行使土地所有權也不現實。二是私有化方向。有人認為，農地制度創新的關鍵是明晰產權，現有的集體所有制產權模糊，所以土地的利用效率不高。他們主張土地徹底私有化，讓農民擁有土地的所有權，這樣就可以促使農民珍惜土地，充分利用土地。問題在于，土地私有化違背了我國傳統的社會主義理論，因為傳統社會主義理論認為，農村土地的集體所有權是社會主義的根基，是社會主義公有制的前提。因此這種路徑創新已經突破了我國的根本制度底線，目前關于農村土地所有制度方面的討論，盡管不時有國有化和私有化的極端主張，但始終未能占據理論研究與政策探索的主流地位。【2】
路徑三：從產權權能入手，產權權能社會化創新。產權權能社會化的農地集體所有制即讓農地集體產權加入社會經濟組織或其他組織，超越本集體范圍進行產權組合和經營而保值增值。一種是以集體名義加入社會經濟組織或其他組織，集體組織盡管擁有土地的所有權，但是其他權能卻與社會組織共同行使或聯合行使，最典型的是以集體名義聯合辦企業或以集體土地入股。另一種是集體組織先把農地承包給集體組織內部的農戶或轉租轉讓給其他個人，再由農戶或其他擁有集體土地的單位和個人以土地入股或參與合作的形式進行經營，集體只擁有農地的所有權，其他權能如農地的收益權、轉讓權、占有權、支配權等皆由入股或參與者行使。這種集體組織或集體成員作為股東加入企業或更大的集體，實際上是農地集體產權權能的社會化。農地集體產權股份化促進了農地產權的社會化，釋放了農地的流動性，適應農地的規模化要求。因此，在不改變家庭承包經營基礎地位的前提下，想辦法把土地集體所有產權細分化，再在明確產權的基礎上自由組合形成規模經濟，改變規模不經濟的狀況，推動土地使用權的流轉，走適度規模經營的道路，這一路徑成為當前實踐的路徑之一。
當前，農地集體所有創新的形式主要有如下幾種：一是家庭承包經營制度。土地家庭承包經營制度是農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式。二是兩田制。即將耕地分為兩類，一類是“口糧田”，按農戶家庭人口數量平均分配；另一類是“責任田”或“承包田”。“口糧田”平均分配，以保障農民生存的糧食安全；而“承包田”則采取按人承包、按勞動力承包或通過招標的形式承包。“兩田制”的兩種方式中，前者體現的是公平原則，后者體現的是效率原則。三是股份化。股份化以土地入股參與土地經營，既不改變土地的集體所有制，也不涉及家庭承包經營權的轉讓，只是把家庭承包經營權股權化，可以實現土地的規模經營和土地產權的資本化。四是“四荒”拍賣。“四荒”拍賣是對“四荒”土地的使用權進行公開買賣，這種形式主要發生在經濟欠發達地區。“四荒”拍賣同農地產權制度的其他創新形式相比，它使農地產權制度改革已不再停留在完善使用權的增量上，而是進人了土地使用權的存量調整階段。“四荒”使用權拍賣已經賦予了經營者充分、完善的承包權，通過四荒土地使用權拍賣，解決了農地制度中長期面臨的土地使用權流轉的障礙問題。五是土地永佃制。這是適應當前農地家庭聯產承包責任制的一種改善，其目的是賦予農民對土地的永久使用權和實現土地的自由流轉。六是公田制。公田制是中國傳統宗族“公田制”的創新。七是土地信托。土地信托是通過合約把土地委托給專門的機構，對土地進行資本化經營的一種形式。土地信托改變了土地原有的經營方式，實現了土地使用與管理制度的創新。
三、農地制度創新的制約因素
農地制度是農村改革的焦點，也是農民利益的集中表現，推進農地制度創新，是釋放農村生產力的重要保障。但是，中國農地制度創新還存在諸多的制約因素。具體說來，主要有：
（1）法律法規制約性。法律是農地集體所有制有序創新的根本保障，也是推動創新的動力。為了保護農民的土地權益，我國頒布了《土地管理法》和《農村土地承包法》等法律及其一些行政法規，賦予了農民長期穩定的土地承包經營權。但是從另一方面看，這些法律法規凝固了土地的調整，阻止了土地的流動，因為國家以法律的形式保護農村土地承包關系的長期穩定，并且明確規定“30年不變”。在這一法律框架內，農民對既有的承包地享有占有、使用、收益和流轉處分權。此外，在《物權法》中賦予了農民個人對以“集體”名義侵害個人權益的申訴和抵制的權力，即規定了“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人做出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”，并且首次明確規定了耕地、草地、林地承包繼承權。國家法律在維護農村土地的穩定承包權，保護農民利益的同時，也限定了農村土地制度創新的空間。如何在現有法律規定下，創新農地集體所有制，充分發揮農地的資源效率，是農地制度繼續創新面臨的挑戰。
（2）社會制度的制約性。我國農業土地制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，過分強調土地制度的社會主義特性，忽視或者否定土地的財產屬性。改革開放以來，中央的農村土地政策采取延長承包期、擴大農民的土地權力范圍、強化權屬關系的明晰化和法制化。但是土地制度的所有改革都遵循農地集體所有制的底線，堅持認為農地集體所有制是農村社會主義的標志。在這種標志的預設下，農地集體所有制的細分化得到了承認和推行，但是對于細分化的其他改革，農地制度的破冰還很艱難，還沒有真正堅持生產力的社會主義制度標準。盡管農地私有化喊了很久，有很多理論支持，但農地集體所有制仍然堅不可摧。農地制度牽涉8億農民的生存發展，農地的特殊性也不允許改革失敗，因此農地集體所有制創新也必然受到我國政策的制約。如何突破公有與私有的限制，如何充分發揮農地的農民財產性資源作用，是農地制度創新中艱難探索的問題。
（3）社會結構的制約性。我國20世紀50年代中后期實行的戶籍管理制度，造成了農業戶口和非農業戶口之間的鴻溝，形成了二元經濟和社會的隔閡，造成了農地與城市土地之間的二元分割。從50年代起到80年代，二元土地制度嚴格限制農民自由遷徙，農民被長期束縛在農村及土地上。因此我國當前的農村產權制度安排是國家城鄉二元分割制度的一個縮影，也將隨著城鄉一體化的發展進行改革。過去的集體化生產和生產者共同使用生產資料，實現生產資料的集體化或公有化，形成了農村土地的集體所有的歷史結構。同時，計劃體制時期形成的城鄉二元分割的就業制度安排，把農村人口限制在農村，勞動力不能按照市場規律進行流動，也限制了農地產權制度的變遷和創新。現行農地制度的某些缺陷又對我國農業勞動力轉移形成了效率性、功能性、市場性制約。【3】這些制度安排造成的社會分割，限制了農地的獨立性，造成了農民對土地的依賴性，使得農地制度的創新至今受這種制度的束縛，大多數農民仍然難以獨立于農地之外生存，農地制度創新的空間受到限制。
（4）農地功能的制約性。由于公共財政制度和社會保障制度尚未健全，我國農村社會保障主要由農民自我負擔和自我提供。由于農業是弱勢產業，農業生產效率不高，特別是在不發達農村，農業還是農民的基本保障產業，農地是這種基本保障的基礎，農民在很少有積累和產品剩余的情況下，抗風險能力很弱，農地成為許多農民的基本保障資源。農地主要有兩個方面的功能:一是經濟功能；二是保障功能。【4】長期以來，土地是農民收人的主要來源和生存保障。【5】農地制度創新必須解決農民的吃飯和生存問題，堅持農地制度的普遍受惠原則，其創新也要適應這一要求。同時，國家糧食安全使農地肩負著重大的國家責任，也不能無限地脫離現實而創新。這表明，農地制度創新不僅僅出于效率的需要，更是出于公平的需要。在當前農村發展中，農地產權制度創新選擇必須首先考慮農民的生存保障。因此，按人口平均分配土地成了最佳的選擇。無疑這也限制了農地制度創新的空間。
四、農地制度創新對農村經濟發展的功能
隨著農村工業化、城市化和現代化的發展，土地制度創新日益迫切，許多地方的農村經濟發展中土地制度成為了主要瓶頸。而在農地制度創新中出現了許多按老思路無法解決的新問題，這些問題既是農村經濟發展的問題，也是土地制度遺留或存在的問題，直接關系到社會主義新農村能否建成，也直接關系到我國和諧社會的構建。綜合來看，農地制度創新對農村經濟發展的功能主要有：
第一，基礎性保障功能。農村經濟發展需要協調三次產業的發展比例，必須有新的土地制度支撐。如農村工業化和農村城鎮化都需要用地，農村經濟發展需要農業產業支撐，農民安居樂業的衣食住行與土地資源密切相關。農村土地是農村經濟的財富之母，是重要的生產要素，創新農村土地制度，使土地成為農村經濟發展的重要因素，是農村經濟發展的基礎保障。農村經濟的協調發展，土地制度創新是基礎，只有建立完善的適合農村經濟發展的農地制度，農村經濟才能擺脫土地資源的束縛，走向健康快速發展的道路。黨和政府進行農地制度創新，不斷擴大、強化和穩定農民的土地財產權，著力加強對農民及農村集體土地權益的保護，切實尊重農民的主體地位和首創精神，其目的就是要為發展農村經濟奠定要素基礎和制度保障。但是也應該看到，當前中國農村土地制度改革的空間還很大，力度還不夠，法律和制度上依然存在一些有待解決的重大甚至是根本性的問題。要化解這些矛盾，推進農村經濟發展，還必須進一步創新農地制度，激發農地制度發展農村經濟的基礎性功能。
第二，生產力發展功能。30多年前，從農村開始的中國改革開放，正因為從土地制度創新入手，抓住了中國農村改革的關鍵，極大地解放了農村生產力。我國家庭聯產承包責任制是在農地集體所有制基礎上的制度創新，這種創新使農民人人都擁有土地，與所在的集體建立起了土地租賃關系。農地家庭聯產承包責任制大大調動了農民的積極性，提高了農業的生產效率，基本上解決了農民的溫飽問題。然而，這種制度并沒有從根本上解決土地規模投入的問題。特別是隨著現代農業生產技術和經營觀念的發展變化，集約化、規模化日益需要將農地集中起來進行規模經營，這對以家庭為生產單位的土地經營模式提出了新的挑戰。實踐證明，農地制度的每一次創新，都一定程度上解放了生產力，解除了生產力的束縛，調動了生產力發展主體的積極性。因此，從農村經濟快速發展的要求看，必須創新農村土地制度，使土地制度與農村生產力發展要求相適應，進一步推進農村生產力解放，為農村經濟發展提供物質力量。
第三，源動力激發功能。農地制度是生產發展中生產關系的范疇，根據生產關系影響和制約生產力發展的原理，農地制度也影響和制約社會經濟的發展，農村經濟發展必須有完善的農地制度做保障。因此，農地制度創新，將釋放制度對生產力發展的約束，調動廣大農民的生產積極性，激發農村經濟發展的動力源。在中國，農村、農業、農民問題最根本的還是土地問題，由于農村土地產權的模糊化，導致土地流轉難、農業經營規模小，也為社會各方面對農村集體土地的掠奪和對農民土地權益的侵犯提供了方便，打擊了農民的生產積極性。同時，如果農民既沒有作為主要生產資料的土地的所有權，也沒有作為主要生活資料的房產的完全所有權，就難以保障農民的土地權益。推進農地制度創新，確立農民是農村集體土地所有權主體的觀念，明確集體的范圍，將集體土地量化給農民，必將激發農民主體積極性，建立體現農民所有權的農民集體組織，是實現農業規模化、現代化發展的首要措施。
五、加速農地制度創新推進農村經濟發展的政策建議
農地作為農民最重要的生產資料，農地制度作為我國農村集體所有制的根基，其任何創新都必須遵守當前的政策和法律紅線。但是，創新本身必然要對現有制度突破和揚棄，必須對現有規定進行修正和改良。因此，加速農地制度創新推進農村經濟發展必須完善政策支持和法律保障。
第一，切實完善農地產權政策，確保農民主體地位，激發其創新積極性。城市化進程中，土地制度設計中應考慮的根本點是：必須強化農民個體土地使用權。【6】我國當前的農地集體所有制由于農村人民公社和生產大隊的解體而逐漸虛化，農民個體實際成為農地的主人。因此，在堅持農地集體所有的前提下，堅持聯產承包責任制基礎，進一步強化農地主體的產權，切實賦予農地主體農民對土地的自主經營權和財產收益權，通過確權登記強化農民對農地的所有權，通過促進農地產權交易強化農地的財產權，以此激發農民對農地制度創新的主體積極性，提高其創新農地制度的主體能力。
第二，加快出臺農地使用政策，確保農地充分利用，激發創新正能量。農地制度創新的目的是使農地使用更有效率和效益。當前，我國對農地的使用政策規定不具體，強制性弱，導致農地使用效率不高農地效益不能充分發揮，農民土地拋荒和土地粗放使用很普遍，缺乏創新土地的正能量。為此要加快出臺農地使用政策，強化農地的用途管制，創新農地使用方式，對于農地拋荒、農地廢棄作出嚴格限制，進行嚴厲處罰，以此倒逼農地流轉和制度創新。
第三，探索農地信托制度試點，確保農地使用方式創新。在農業低效和農村勞動力轉移就業的新形勢下，農地的使用也出現了新的要求。農地信托是農地產權行使方式的創新，適應了當前農村勞動力轉移就業的新需求。在有條件的地方，可以出臺農地信托試點政策，實行農地的信托試點，支持農地信托機構和中介服務的發展，推進農地的使用方式創新，發揮農民的土地財產權和增加農民土地收入，加速農地產權的資產化。
第四，構建農地政府監管政策，確保農地管理信息化。農地制度創新必須加強監管，而當前的農地監管體系不完善，政府對農地的監管不力，如農地流轉的監管體系不完善、農地買賣現象得不到禁止等。由于對農地流轉的違規違法現象政府沒有監控，造成了一些農地流轉糾紛和隱患。要充分利用信息化的優勢，完善農地政府監管政策，加強對農地流轉、使用、征收的監管，建立政府農地管理的信息化網絡。
第五，完善農地制度創新法制，確保農地創新的安全。農地制度是農村發展與穩定的根本制度，關系國家糧食安全和社會穩定。因此，要完善農地制度的相關法律規定，加強對農地制度創新的法律激勵和規范，對農地制度創的內容、邊界、程度進行明確的規定，依法推進農地制度創新，確保農地制度創新的方向和安全。
參考文獻：
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作者簡介：陸福興，湖南農業大學在讀博士，湖南省社科院研究員，湖南農村發展研究院院長。
（本文原載于《求索》2014年第8期 ）
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