摘要：農(nóng)地制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑有三：一是從經(jīng)營權(quán)入手，在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上創(chuàng)新；二是從所有權(quán)入手，在根本制度上創(chuàng)新；三是從產(chǎn)權(quán)權(quán)能入手，產(chǎn)權(quán)權(quán)能社會(huì)化創(chuàng)新。我國農(nóng)地制度創(chuàng)新受法律法規(guī)、社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)地功能的制約。農(nóng)地制度創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性保障、生產(chǎn)力發(fā)展和源動(dòng)力激發(fā)等功能。加速農(nóng)地制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要切實(shí)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策、加快出臺(tái)農(nóng)地使用政策、探索農(nóng)地信托制度試點(diǎn)、構(gòu)建農(nóng)地政府監(jiān)管政策和完善農(nóng)地制度創(chuàng)新的法制保障。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度創(chuàng)新；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；農(nóng)地所有制
我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在理論上屬于土地的兩權(quán)分離所有制，本質(zhì)上是準(zhǔn)國家所有制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)新的呼聲越來越高，只有加快農(nóng)地制度創(chuàng)新，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界限與責(zé)任，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，激發(fā)土地要素的潛力，才能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，重新激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿εc活力。
一、農(nóng)地制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)
農(nóng)地制度的理論源遠(yuǎn)流長，基礎(chǔ)十分厚實(shí)。我國農(nóng)地集體所有制是農(nóng)地制度的特殊形式，其根本要求是堅(jiān)持土地的集體所有。當(dāng)前，農(nóng)地制度創(chuàng)新的理論大約有如下幾種：
1、馬克思主義地租理論。馬克思指出：“無論地租有什么獨(dú)特的形式，它的一切類型有一個(gè)共同點(diǎn)：地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”。【1】農(nóng)地所有制的創(chuàng)新，最核心的問題就是反映在地租上的經(jīng)濟(jì)利益問題，因此，地租理論是農(nóng)地制度創(chuàng)新的重要理論之一。馬克思把地租區(qū)分為級(jí)差地租和絕對(duì)地租，他認(rèn)為，級(jí)差地租是一種超額利潤，是租用較優(yōu)土地所獲得的歸土地所有者所占有的超額利潤。級(jí)差地租與土地等級(jí)相聯(lián)系，土地自然條件的差別是產(chǎn)生土地級(jí)差地租的自然條件或自然基礎(chǔ)。絕對(duì)地租是指土地所有者憑借土地所有權(quán)壟斷所取得的租金，是土地所有權(quán)絕對(duì)擁有的地租。馬克思的地租理論揭示了土地租金的形成和等級(jí)，是農(nóng)地改革重要的理論基礎(chǔ)，也是土地制度創(chuàng)新必須遵守的基本規(guī)律之一。農(nóng)地所有制的創(chuàng)新必須按照地租理論的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和所有制形式之間進(jìn)行抉擇，否則，農(nóng)地制度創(chuàng)新就缺乏理論基礎(chǔ)。
2、產(chǎn)權(quán)理論。產(chǎn)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括物質(zhì)資料和無形資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)是可以被產(chǎn)權(quán)主體控制支配或享用的有形或無形的東西，必須具有文化科學(xué)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如各種機(jī)械設(shè)備、生產(chǎn)原材料、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分離性、可分割性和不完備性?？煞蛛x性是產(chǎn)權(quán)的主要特征，這一特性使產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利可以分屬于不同的主體，如集體土地中農(nóng)民可以有土地使用權(quán)和收益權(quán)，而承包者則可以擁有經(jīng)營權(quán)，企業(yè)的投資者可以享有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)，企業(yè)的經(jīng)營者可以行使企業(yè)財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)可以交易或轉(zhuǎn)讓就是產(chǎn)權(quán)的分離性決定的。產(chǎn)權(quán)交易有多種形式，如承包經(jīng)營、租賃、參股控股、兼并收購等。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)還是可以交換的，它不僅各項(xiàng)權(quán)能能夠分離，而且各項(xiàng)權(quán)能分離后還可進(jìn)一步細(xì)分和交換，使產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行更加復(fù)雜多樣化。如股份有限公司的投資人選擇管理者的權(quán)利可以進(jìn)一步分為一股一權(quán)。產(chǎn)權(quán)權(quán)能的設(shè)置及其細(xì)分應(yīng)能使產(chǎn)權(quán)主體在經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整中節(jié)省社會(huì)資源，產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵明確、邊界清晰可以減少交易過程中的摩擦，從而降低交易成本。產(chǎn)權(quán)理論表明，法律產(chǎn)權(quán)理論的分離性或分割性，是當(dāng)前我國農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重要理論根據(jù)，也是農(nóng)地所有制進(jìn)一步創(chuàng)新的理論依據(jù)。
3、聚集經(jīng)濟(jì)理論。聚集經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上并非均勻分布的，而是呈現(xiàn)局部集中的特征的經(jīng)濟(jì)集合或集團(tuán)。聚集經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，空間上呈現(xiàn)的局部集中現(xiàn)象，可以提高在分散狀態(tài)下的低效率，聚集能夠造成整體系統(tǒng)功能大于分散狀態(tài)下所能實(shí)現(xiàn)的功能之和，即聚集能夠形成“1+1＞2”的效應(yīng)。因此，企業(yè)在局部空間上的聚集可以獲得規(guī)模報(bào)酬遞增的額外好處，而農(nóng)戶的分散使農(nóng)業(yè)缺乏聚集效應(yīng)。聚集理論乃是一種空間上的外在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的理論。聚集經(jīng)濟(jì)理論表明，農(nóng)地制度創(chuàng)新要堅(jiān)持土地集中使用原則，必須以推進(jìn)土地的規(guī)?；?jīng)營為目的，要使土地聚集到種田能手和具有較高科學(xué)技術(shù)的人手中，充分發(fā)揮土地的規(guī)模效應(yīng)。
4、交易費(fèi)用理論。交易費(fèi)用理論揭示，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在市場(chǎng)交易活動(dòng)中，每一次交易都是有成本的。這些成本包括:(1)交易雙方搜集相關(guān)的交易信息的成本，即尋找成本；(2)交易是靠契約來完成的，簽訂契約是需要成本的；(3)監(jiān)督契約完成的監(jiān)督成本，如法律訴訟等。市場(chǎng)主體為了節(jié)約交易成本而建立企業(yè)，是要通過市場(chǎng)來完成的交易可以在企業(yè)內(nèi)部完成，因此企業(yè)存在的原因就是為了避免交易成本。遵照交易費(fèi)用理論，制度創(chuàng)新的主要原則之一是要節(jié)約交易費(fèi)用，任何制度創(chuàng)新都是如此。因此，農(nóng)地制度創(chuàng)新的目的是：既要促進(jìn)土地要素的合理流動(dòng)，而且要使土地制度流轉(zhuǎn)成本最小化。交易費(fèi)用理論為農(nóng)地所有制的創(chuàng)新提供了思路，也拓展了農(nóng)地制度創(chuàng)新的空間。
二、農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑選擇
自從我國農(nóng)地制度形成以來，農(nóng)地制度創(chuàng)新就沒有停止過。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，土地制度出現(xiàn)了新的矛盾和問題，如何創(chuàng)新現(xiàn)有的土地制度，成為眾多專家和學(xué)者探索的熱門話題。當(dāng)前，土地制度創(chuàng)新的路徑選擇大體分為三種：
路徑一：從經(jīng)營權(quán)入手，在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是遵循這樣路徑的創(chuàng)新，這也是當(dāng)前我國土地制度創(chuàng)新鼓勵(lì)和支持的路徑。這種路徑的特點(diǎn)是：在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有不變的前提下，經(jīng)過制度設(shè)置，進(jìn)一步固化農(nóng)民土地的經(jīng)營權(quán)，包括延長農(nóng)民的承包期、允許承包地繼承和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和保值增值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從經(jīng)營權(quán)入手的路徑是符合中國農(nóng)村土地集體所有制的一種農(nóng)地制度創(chuàng)新，不僅可以穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)經(jīng)營權(quán)的預(yù)期，消除農(nóng)民“怕變”的顧慮，而且可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；诂F(xiàn)階段，既有利于發(fā)揮農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，又可以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，符合當(dāng)前土地改革的目的和要求，因而容易為政府所接受。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一路徑的創(chuàng)新空間受到限制，創(chuàng)新的范圍也因?yàn)樽?978年以來的不斷拓展而不大，特別是隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深化，對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的普適性比較差，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展創(chuàng)新空間。
路徑二：從所有權(quán)入手，在根本制度上創(chuàng)新。從農(nóng)地所有權(quán)入手的路徑，試圖通過農(nóng)地的所有權(quán)改革，創(chuàng)新農(nóng)地制度，釋放農(nóng)村的發(fā)展空間。這一路徑又分為兩個(gè)截然不同的方向。一是國有化方向。持這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，土地所有權(quán)從集體所有改為國家所有，即農(nóng)村土地國有化，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的有效路徑。他們主張將土地收歸國有，然后將土地永佃給農(nóng)民。從理論上講，實(shí)行土地國有應(yīng)該能夠防止侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，并且實(shí)行農(nóng)地國有化，村集體負(fù)責(zé)人在理論上已無權(quán)干預(yù)農(nóng)村土地的處置。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一由國家代行，可以更加充分發(fā)揮土地的效益，促進(jìn)土地的規(guī)模使用。但是從實(shí)踐上看，國家作為代理人管理農(nóng)村土地存在諸多困難，在中國現(xiàn)階段國家管理農(nóng)村土地的做法是難以實(shí)現(xiàn)的，國家所有權(quán)主體更難以落實(shí)。再加之我國地域遼闊，國家統(tǒng)一行使土地所有權(quán)也不現(xiàn)實(shí)。二是私有化方向。有人認(rèn)為，農(nóng)地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是明晰產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)有的集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊，所以土地的利用效率不高。他們主張土地徹底私有化，讓農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，這樣就可以促使農(nóng)民珍惜土地，充分利用土地。問題在于，土地私有化違背了我國傳統(tǒng)的社會(huì)主義理論，因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)主義理論認(rèn)為，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)是社會(huì)主義的根基，是社會(huì)主義公有制的前提。因此這種路徑創(chuàng)新已經(jīng)突破了我國的根本制度底線，目前關(guān)于農(nóng)村土地所有制度方面的討論，盡管不時(shí)有國有化和私有化的極端主張，但始終未能占據(jù)理論研究與政策探索的主流地位。【2】
路徑三：從產(chǎn)權(quán)權(quán)能入手，產(chǎn)權(quán)權(quán)能社會(huì)化創(chuàng)新。產(chǎn)權(quán)權(quán)能社會(huì)化的農(nóng)地集體所有制即讓農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)加入社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或其他組織，超越本集體范圍進(jìn)行產(chǎn)權(quán)組合和經(jīng)營而保值增值。一種是以集體名義加入社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或其他組織，集體組織盡管擁有土地的所有權(quán)，但是其他權(quán)能卻與社會(huì)組織共同行使或聯(lián)合行使，最典型的是以集體名義聯(lián)合辦企業(yè)或以集體土地入股。另一種是集體組織先把農(nóng)地承包給集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶或轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓給其他個(gè)人，再由農(nóng)戶或其他擁有集體土地的單位和個(gè)人以土地入股或參與合作的形式進(jìn)行經(jīng)營，集體只擁有農(nóng)地的所有權(quán)，其他權(quán)能如農(nóng)地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)等皆由入股或參與者行使。這種集體組織或集體成員作為股東加入企業(yè)或更大的集體，實(shí)際上是農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的社會(huì)化。農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)股份化促進(jìn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化，釋放了農(nóng)地的流動(dòng)性，適應(yīng)農(nóng)地的規(guī)?；?。因此，在不改變家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)地位的前提下，想辦法把土地集體所有產(chǎn)權(quán)細(xì)分化，再在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上自由組合形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，改變規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的狀況，推動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，走適度規(guī)模經(jīng)營的道路，這一路徑成為當(dāng)前實(shí)踐的路徑之一。
當(dāng)前，農(nóng)地集體所有創(chuàng)新的形式主要有如下幾種：一是家庭承包經(jīng)營制度。土地家庭承包經(jīng)營制度是農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。二是兩田制。即將耕地分為兩類，一類是“口糧田”，按農(nóng)戶家庭人口數(shù)量平均分配；另一類是“責(zé)任田”或“承包田”?！翱诩Z田”平均分配，以保障農(nóng)民生存的糧食安全；而“承包田”則采取按人承包、按勞動(dòng)力承包或通過招標(biāo)的形式承包?！皟商镏啤钡膬煞N方式中，前者體現(xiàn)的是公平原則，后者體現(xiàn)的是效率原則。三是股份化。股份化以土地入股參與土地經(jīng)營，既不改變土地的集體所有制，也不涉及家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只是把家庭承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化，可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和土地產(chǎn)權(quán)的資本化。四是“四荒”拍賣。“四荒”拍賣是對(duì)“四荒”土地的使用權(quán)進(jìn)行公開買賣，這種形式主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！八幕摹迸馁u同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的其他創(chuàng)新形式相比，它使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已不再停留在完善使用權(quán)的增量上，而是進(jìn)人了土地使用權(quán)的存量調(diào)整階段?！八幕摹笔褂脵?quán)拍賣已經(jīng)賦予了經(jīng)營者充分、完善的承包權(quán)，通過四荒土地使用權(quán)拍賣，解決了農(nóng)地制度中長期面臨的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙問題。五是土地永佃制。這是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一種改善，其目的是賦予農(nóng)民對(duì)土地的永久使用權(quán)和實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。六是公田制。公田制是中國傳統(tǒng)宗族“公田制”的創(chuàng)新。七是土地信托。土地信托是通過合約把土地委托給專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)土地進(jìn)行資本化經(jīng)營的一種形式。土地信托改變了土地原有的經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)了土地使用與管理制度的創(chuàng)新。
三、農(nóng)地制度創(chuàng)新的制約因素
農(nóng)地制度是農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，也是農(nóng)民利益的集中表現(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新，是釋放農(nóng)村生產(chǎn)力的重要保障。但是，中國農(nóng)地制度創(chuàng)新還存在諸多的制約因素。具體說來，主要有：
（1）法律法規(guī)制約性。法律是農(nóng)地集體所有制有序創(chuàng)新的根本保障，也是推動(dòng)創(chuàng)新的動(dòng)力。為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，我國頒布了《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律及其一些行政法規(guī)，賦予了農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。但是從另一方面看，這些法律法規(guī)凝固了土地的調(diào)整，阻止了土地的流動(dòng)，因?yàn)閲乙苑傻男问奖Ｗo(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，并且明確規(guī)定“30年不變”。在這一法律框架內(nèi)，農(nóng)民對(duì)既有的承包地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)處分權(quán)。此外，在《物權(quán)法》中賦予了農(nóng)民個(gè)人對(duì)以“集體”名義侵害個(gè)人權(quán)益的申訴和抵制的權(quán)力，即規(guī)定了“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷”，并且首次明確規(guī)定了耕地、草地、林地承包繼承權(quán)。國家法律在維護(hù)農(nóng)村土地的穩(wěn)定承包權(quán)，保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，也限定了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的空間。如何在現(xiàn)有法律規(guī)定下，創(chuàng)新農(nóng)地集體所有制，充分發(fā)揮農(nóng)地的資源效率，是農(nóng)地制度繼續(xù)創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)。
（2）社會(huì)制度的制約性。我國農(nóng)業(yè)土地制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，過分強(qiáng)調(diào)土地制度的社會(huì)主義特性，忽視或者否定土地的財(cái)產(chǎn)屬性。改革開放以來，中央的農(nóng)村土地政策采取延長承包期、擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)力范圍、強(qiáng)化權(quán)屬關(guān)系的明晰化和法制化。但是土地制度的所有改革都遵循農(nóng)地集體所有制的底線，堅(jiān)持認(rèn)為農(nóng)地集體所有制是農(nóng)村社會(huì)主義的標(biāo)志。在這種標(biāo)志的預(yù)設(shè)下，農(nóng)地集體所有制的細(xì)分化得到了承認(rèn)和推行，但是對(duì)于細(xì)分化的其他改革，農(nóng)地制度的破冰還很艱難，還沒有真正堅(jiān)持生產(chǎn)力的社會(huì)主義制度標(biāo)準(zhǔn)。盡管農(nóng)地私有化喊了很久，有很多理論支持，但農(nóng)地集體所有制仍然堅(jiān)不可摧。農(nóng)地制度牽涉8億農(nóng)民的生存發(fā)展，農(nóng)地的特殊性也不允許改革失敗，因此農(nóng)地集體所有制創(chuàng)新也必然受到我國政策的制約。如何突破公有與私有的限制，如何充分發(fā)揮農(nóng)地的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性資源作用，是農(nóng)地制度創(chuàng)新中艱難探索的問題。
（3）社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約性。我國20世紀(jì)50年代中后期實(shí)行的戶籍管理制度，造成了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之間的鴻溝，形成了二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的隔閡，造成了農(nóng)地與城市土地之間的二元分割。從50年代起到80年代，二元土地制度嚴(yán)格限制農(nóng)民自由遷徙，農(nóng)民被長期束縛在農(nóng)村及土地上。因此我國當(dāng)前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排是國家城鄉(xiāng)二元分割制度的一個(gè)縮影，也將隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)行改革。過去的集體化生產(chǎn)和生產(chǎn)者共同使用生產(chǎn)資料，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的集體化或公有化，形成了農(nóng)村土地的集體所有的歷史結(jié)構(gòu)。同時(shí)，計(jì)劃體制時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元分割的就業(yè)制度安排，把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村，勞動(dòng)力不能按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行流動(dòng)，也限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷和創(chuàng)新。現(xiàn)行農(nóng)地制度的某些缺陷又對(duì)我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移形成了效率性、功能性、市場(chǎng)性制約。【3】這些制度安排造成的社會(huì)分割，限制了農(nóng)地的獨(dú)立性，造成了農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，使得農(nóng)地制度的創(chuàng)新至今受這種制度的束縛，大多數(shù)農(nóng)民仍然難以獨(dú)立于農(nóng)地之外生存，農(nóng)地制度創(chuàng)新的空間受到限制。
（4）農(nóng)地功能的制約性。由于公共財(cái)政制度和社會(huì)保障制度尚未健全，我國農(nóng)村社會(huì)保障主要由農(nóng)民自我負(fù)擔(dān)和自我提供。由于農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，特別是在不發(fā)達(dá)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民的基本保障產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地是這種基本保障的基礎(chǔ)，農(nóng)民在很少有積累和產(chǎn)品剩余的情況下，抗風(fēng)險(xiǎn)能力很弱，農(nóng)地成為許多農(nóng)民的基本保障資源。農(nóng)地主要有兩個(gè)方面的功能:一是經(jīng)濟(jì)功能；二是保障功能。【4】長期以來，土地是農(nóng)民收人的主要來源和生存保障。【5】農(nóng)地制度創(chuàng)新必須解決農(nóng)民的吃飯和生存問題，堅(jiān)持農(nóng)地制度的普遍受惠原則，其創(chuàng)新也要適應(yīng)這一要求。同時(shí)，國家糧食安全使農(nóng)地肩負(fù)著重大的國家責(zé)任，也不能無限地脫離現(xiàn)實(shí)而創(chuàng)新。這表明，農(nóng)地制度創(chuàng)新不僅僅出于效率的需要，更是出于公平的需要。在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新選擇必須首先考慮農(nóng)民的生存保障。因此，按人口平均分配土地成了最佳的選擇。無疑這也限制了農(nóng)地制度創(chuàng)新的空間。
四、農(nóng)地制度創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能
隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展，土地制度創(chuàng)新日益迫切，許多地方的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地制度成為了主要瓶頸。而在農(nóng)地制度創(chuàng)新中出現(xiàn)了許多按老思路無法解決的新問題，這些問題既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，也是土地制度遺留或存在的問題，直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村能否建成，也直接關(guān)系到我國和諧社會(huì)的構(gòu)建。綜合來看，農(nóng)地制度創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能主要有：
第一，基礎(chǔ)性保障功能。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要協(xié)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比例，必須有新的土地制度支撐。如農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化都需要用地，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民安居樂業(yè)的衣食住行與土地資源密切相關(guān)。農(nóng)村土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的財(cái)富之母，是重要的生產(chǎn)要素，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，使土地成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，土地制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)，只有建立完善的適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)地制度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能擺脫土地資源的束縛，走向健康快速發(fā)展的道路。黨和政府進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新，不斷擴(kuò)大、強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，著力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民及農(nóng)村集體土地權(quán)益的保護(hù)，切實(shí)尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，其目的就是要為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)奠定要素基礎(chǔ)和制度保障。但是也應(yīng)該看到，當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的空間還很大，力度還不夠，法律和制度上依然存在一些有待解決的重大甚至是根本性的問題。要化解這些矛盾，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還必須進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)地制度，激發(fā)農(nóng)地制度發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性功能。
第二，生產(chǎn)力發(fā)展功能。30多年前，從農(nóng)村開始的中國改革開放，正因?yàn)閺耐恋刂贫葎?chuàng)新入手，抓住了中國農(nóng)村改革的關(guān)鍵，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在農(nóng)地集體所有制基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新使農(nóng)民人人都擁有土地，與所在的集體建立起了土地租賃關(guān)系。農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，基本上解決了農(nóng)民的溫飽問題。然而，這種制度并沒有從根本上解決土地規(guī)模投入的問題。特別是隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營觀念的發(fā)展變化，集約化、規(guī)?；找嫘枰獙⑥r(nóng)地集中起來進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，這對(duì)以家庭為生產(chǎn)單位的土地經(jīng)營模式提出了新的挑戰(zhàn)。實(shí)踐證明，農(nóng)地制度的每一次創(chuàng)新，都一定程度上解放了生產(chǎn)力，解除了生產(chǎn)力的束縛，調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)力發(fā)展主體的積極性。因此，從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求看，必須創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，使土地制度與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求相適應(yīng)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力解放，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)力量。
第三，源動(dòng)力激發(fā)功能。農(nóng)地制度是生產(chǎn)發(fā)展中生產(chǎn)關(guān)系的范疇，根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系影響和制約生產(chǎn)力發(fā)展的原理，農(nóng)地制度也影響和制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須有完善的農(nóng)地制度做保障。因此，農(nóng)地制度創(chuàng)新，將釋放制度對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展的約束，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源。在中國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題最根本的還是土地問題，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊化，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，也為社會(huì)各方面對(duì)農(nóng)村集體土地的掠奪和對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯提供了方便，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時(shí)，如果農(nóng)民既沒有作為主要生產(chǎn)資料的土地的所有權(quán)，也沒有作為主要生活資料的房產(chǎn)的完全所有權(quán)，就難以保障農(nóng)民的土地權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的觀念，明確集體的范圍，將集體土地量化給農(nóng)民，必將激發(fā)農(nóng)民主體積極性，建立體現(xiàn)農(nóng)民所有權(quán)的農(nóng)民集體組織，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展的首要措施。
五、加速農(nóng)地制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議
農(nóng)地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)地制度作為我國農(nóng)村集體所有制的根基，其任何創(chuàng)新都必須遵守當(dāng)前的政策和法律紅線。但是，創(chuàng)新本身必然要對(duì)現(xiàn)有制度突破和揚(yáng)棄，必須對(duì)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行修正和改良。因此，加速農(nóng)地制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須完善政策支持和法律保障。
第一，切實(shí)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策，確保農(nóng)民主體地位，激發(fā)其創(chuàng)新積極性。城市化進(jìn)程中，土地制度設(shè)計(jì)中應(yīng)考慮的根本點(diǎn)是：必須強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體土地使用權(quán)?！?】我國當(dāng)前的農(nóng)地集體所有制由于農(nóng)村人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)的解體而逐漸虛化，農(nóng)民個(gè)體實(shí)際成為農(nóng)地的主人。因此，在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有的前提下，堅(jiān)持聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地主體的產(chǎn)權(quán)，切實(shí)賦予農(nóng)地主體農(nóng)民對(duì)土地的自主經(jīng)營權(quán)和財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，通過確權(quán)登記強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)，通過促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易強(qiáng)化農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以此激發(fā)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)新的主體積極性，提高其創(chuàng)新農(nóng)地制度的主體能力。
第二，加快出臺(tái)農(nóng)地使用政策，確保農(nóng)地充分利用，激發(fā)創(chuàng)新正能量。農(nóng)地制度創(chuàng)新的目的是使農(nóng)地使用更有效率和效益。當(dāng)前，我國對(duì)農(nóng)地的使用政策規(guī)定不具體，強(qiáng)制性弱，導(dǎo)致農(nóng)地使用效率不高農(nóng)地效益不能充分發(fā)揮，農(nóng)民土地拋荒和土地粗放使用很普遍，缺乏創(chuàng)新土地的正能量。為此要加快出臺(tái)農(nóng)地使用政策，強(qiáng)化農(nóng)地的用途管制，創(chuàng)新農(nóng)地使用方式，對(duì)于農(nóng)地拋荒、農(nóng)地廢棄作出嚴(yán)格限制，進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，以此倒逼農(nóng)地流轉(zhuǎn)和制度創(chuàng)新。
第三，探索農(nóng)地信托制度試點(diǎn)，確保農(nóng)地使用方式創(chuàng)新。在農(nóng)業(yè)低效和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的新形勢(shì)下，農(nóng)地的使用也出現(xiàn)了新的要求。農(nóng)地信托是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行使方式的創(chuàng)新，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的新需求。在有條件的地方，可以出臺(tái)農(nóng)地信托試點(diǎn)政策，實(shí)行農(nóng)地的信托試點(diǎn)，支持農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)地的使用方式創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民土地收入，加速農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)化。
第四，構(gòu)建農(nóng)地政府監(jiān)管政策，確保農(nóng)地管理信息化。農(nóng)地制度創(chuàng)新必須加強(qiáng)監(jiān)管，而當(dāng)前的農(nóng)地監(jiān)管體系不完善，政府對(duì)農(nóng)地的監(jiān)管不力，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管體系不完善、農(nóng)地買賣現(xiàn)象得不到禁止等。由于對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的違規(guī)違法現(xiàn)象政府沒有監(jiān)控，造成了一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛和隱患。要充分利用信息化的優(yōu)勢(shì)，完善農(nóng)地政府監(jiān)管政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、使用、征收的監(jiān)管，建立政府農(nóng)地管理的信息化網(wǎng)絡(luò)。
第五，完善農(nóng)地制度創(chuàng)新法制，確保農(nóng)地創(chuàng)新的安全。農(nóng)地制度是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的根本制度，關(guān)系國家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，要完善農(nóng)地制度的相關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)新的法律激勵(lì)和規(guī)范，對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)的內(nèi)容、邊界、程度進(jìn)行明確的規(guī)定，依法推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新，確保農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向和安全。
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作者簡介：陸福興，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)在讀博士，湖南省社科院研究員，湖南農(nóng)村發(fā)展研究院院長。
（本文原載于《求索》2014年第8期 ）
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