【編者按】2015年11月28日，“全面深化改革加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化--中國(guó)改革（2015）年會(huì)暨農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革高層研討會(huì)”在四川省內(nèi)江市舉行。本文是北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁的演講全文，未經(jīng)演講者審定。
我今天講的題目是“確權(quán)+流轉(zhuǎn)是配置農(nóng)村資源的基石”。市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)是這兩點(diǎn)：一是把權(quán)力劃清楚；一是權(quán)力在市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)下開始發(fā)生變化，從利潤(rùn)、效率低的轉(zhuǎn)成利潤(rùn)、效率高。
現(xiàn)實(shí)實(shí)踐當(dāng)中有一些是痛苦的實(shí)踐，實(shí)施以后給我們帶來了原來意想不到的痛苦。比如說饑餓。原來搞社會(huì)主義改造的時(shí)候，希望通過公有制好好發(fā)展生產(chǎn)力，但實(shí)施的結(jié)果，1958、1959年、1961年出現(xiàn)了很多意想不到的壞的結(jié)果。這種痛苦的東西會(huì)刺激人們重新思考問題。
追溯最早的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，我的看法是饑荒之后出現(xiàn)的中央經(jīng)濟(jì)政策。周恩來總理制定的恢復(fù)自留地。原來認(rèn)為越大越好，都放進(jìn)才對(duì)。通過一次教訓(xùn)才發(fā)現(xiàn)，全放進(jìn)去固然有放進(jìn)去的好處，但也會(huì)有意想不到的后果。命令錯(cuò)了以后執(zhí)行的都是錯(cuò)誤的命令。留一塊土地給農(nóng)民，自留地就是這樣來的。它是公有制還是私有制。它是一個(gè)兼容的東西，所有權(quán)還是集體的，但是使用權(quán)永遠(yuǎn)給農(nóng)民家庭，由農(nóng)民控制種什么，由他支配種出來的東西。自留地開啟了中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制以后，要重新調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一個(gè)階段。
是這種現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)讓我們的觀念發(fā)生了變化，才提出今天會(huì)議的主題農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，這個(gè)產(chǎn)權(quán)制度還會(huì)調(diào)整，還會(huì)變化。這是我想利用過去的歷史經(jīng)驗(yàn)講的第一點(diǎn)。
當(dāng)年9條有一條叫恢復(fù)自留地。1961年，1962年，安徽、貴州搞了一些包產(chǎn)到戶，因?yàn)橛^念上不接受，搞了一段時(shí)間又收回了。但是搞了一段時(shí)間，給部分地區(qū)的社員和干部留下了經(jīng)驗(yàn)。把土地包給農(nóng)民，把種地的權(quán)利落實(shí)到戶，打糧食可以增產(chǎn)，這個(gè)已經(jīng)進(jìn)了我們建國(guó)以后的農(nóng)村的實(shí)踐，也進(jìn)入了建國(guó)以后的農(nóng)村的思維方式。
有了這種預(yù)言，所以到了1977年，1978年，又發(fā)生包產(chǎn)到戶的時(shí)候，情況就有所不同，波及面特別大。安徽、四川很多落后地區(qū)，中部地區(qū)，最后是發(fā)達(dá)地區(qū)，都開始搞產(chǎn)權(quán)改革。上層建筑發(fā)生了變化，我們的觀念以實(shí)事求是為重要綱領(lǐng)，不是從腦子里的教條出發(fā)，而是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)。
哪條產(chǎn)權(quán)制度安排是合理的？當(dāng)年小崗村的創(chuàng)造不是寫文件的同志首先把它寫進(jìn)文件的，而是底層不這么走不行。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)到今天對(duì)中國(guó)還非常重要。完全靠寫出來念的東西很難生根。底下碰出來的東西有旺盛的生命力。到今天我們?nèi)砸兄x小崗村農(nóng)民當(dāng)年的創(chuàng)造。當(dāng)然我們還要感謝上層建筑里面完成這個(gè)變革，讓它合法化的所有同志。當(dāng)然領(lǐng)頭的是鄧小平。“適合生產(chǎn)力發(fā)展的，不合法而讓它合法起來”這是1962年說的。到1977年鄧小平主政的時(shí)候，一步一步拐彎。十一屆三中全會(huì)時(shí)候說不可以包產(chǎn)到戶，到1979年4月份就開始松動(dòng)了，落后地區(qū)、貧困地區(qū)可以開一個(gè)口子。這個(gè)口子越開越大，通過文件把產(chǎn)權(quán)改革覆蓋整個(gè)中國(guó)。
杜（潤(rùn)生）老前不久去世了。他在這個(gè)過程當(dāng)做出了重大的貢獻(xiàn)。他的貢獻(xiàn)不是發(fā)明包產(chǎn)到戶，是在農(nóng)村政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓底層的經(jīng)驗(yàn)合法化，讓底層的經(jīng)驗(yàn)反映進(jìn)中央的文件，讓中央的權(quán)威給改革護(hù)航。這個(gè)事情是中國(guó)特色社會(huì)主義的組成部分。我們簡(jiǎn)單回顧一下這些事情對(duì)我們今天討論的問題可能有幫助。
大概80年代結(jié)束，90年代以后，農(nóng)村改革基本上就停了。為什么停了呢？動(dòng)力機(jī)制變了。剛才講餓的不行逼出來的改革。那么，吃飯問題解決了為什么還要改？這是當(dāng)時(shí)留下的問題。第二，產(chǎn)權(quán)改革含義是什么，在思想、理論層面沒有高度統(tǒng)一。另外，小平南巡以后，城市的開放大步向前，農(nóng)村相對(duì)來說變得不太重要了。今天倒過去看，農(nóng)村改革開頭是領(lǐng)先的。但是從市場(chǎng)配置資源的標(biāo)準(zhǔn)來看，城市進(jìn)入市場(chǎng)的資源比例高，農(nóng)村很多資源還沒有正式進(jìn)入市場(chǎng)，相對(duì)落后了。所以現(xiàn)在奔小康的時(shí)候關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，老鄉(xiāng)要看農(nóng)村的制度，看農(nóng)村這個(gè)市場(chǎng)配置資源多大程度發(fā)揮了作用。而要發(fā)揮作用，基礎(chǔ)的工作要完成，這就是產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)。
現(xiàn)在來看，包產(chǎn)到戶以后，農(nóng)村制度框架建立起來了。但是有兩個(gè)問題沒有解決。第一，這套適應(yīng)生產(chǎn)力的制度到后來講長(zhǎng)久不變，其實(shí)還沒有完全做到。一些力量還在讓它變，這是一個(gè)要解決的問題。第二，資源在農(nóng)戶手里，在集體手里，在這里，在那里，沒有充分流轉(zhuǎn)起來。沒有按照市場(chǎng)要求，不斷把資源轉(zhuǎn)到利用效率高的組織和人的手里。這樣，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)潛力釋放就受到了阻礙。
現(xiàn)在看來解決這兩個(gè)問題都有一定的難度。我先講第一個(gè)問題，什么叫長(zhǎng)久不變沒有落實(shí)。今天已經(jīng)沒有人從意識(shí)形態(tài)層面讓農(nóng)村再去吃大鍋飯。左的言論雖然會(huì)冒出來，但是這個(gè)層面聽到的很少。現(xiàn)在的問題在底下。農(nóng)村家庭人口變了以后，要不要調(diào)地。這是包產(chǎn)到戶以后一直沒有解決的問題。調(diào)地，長(zhǎng)久不變就變成空了。不調(diào)，很多農(nóng)民覺得不公平，我們家孩子多，娶了媳婦，他們家老人走了，女兒嫁出去了，地到底動(dòng)不動(dòng)？
其實(shí)在80年代中后期就做過實(shí)驗(yàn)。貴州湄潭不斷調(diào)地，弄出一個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目，增人不增地，減人不減地，土地承包全以家庭為單位控制起來。這是胡錦濤當(dāng)貴州省委書記時(shí)提出來的試驗(yàn)項(xiàng)目。杜老批準(zhǔn)了這個(gè)項(xiàng)目。我參加了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，挺不容易的。當(dāng)年的湄潭，有很多山林、荒坡資源，家庭邊界不動(dòng)，有助于人們開發(fā)農(nóng)耕地以外的資源。2010年我回湄潭看了一下，堅(jiān)持25年不變，增人不增地，減人不減地，家庭人口多了就開發(fā)荒山荒坡，把長(zhǎng)久不變做的很堅(jiān)決。
把農(nóng)業(yè)土地邊界劃清楚以后，會(huì)迫使我們的資源往外走。如果永遠(yuǎn)調(diào)地，人就會(huì)永遠(yuǎn)圍著土地打算盤。這個(gè)實(shí)踐證明是成功的，并且寫進(jìn)了2002年農(nóng)業(yè)《土地承包法》，承包期間不能動(dòng)地，不能調(diào)地，農(nóng)戶永遠(yuǎn)享受農(nóng)村土地的使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是我們國(guó)家還有另外的法律，比如說憲法中關(guān)于村民自治有內(nèi)容，在一些地方，承包土地多數(shù)農(nóng)民說要調(diào)還得調(diào)。從全國(guó)看，兩法并用，一是湄潭法，增人不增地，減人不減地，第二個(gè)是人口多了，用這樣那樣的辦法調(diào)地。
現(xiàn)在分析，土地經(jīng)常調(diào)整以后怎么樣？搞規(guī)模經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資本過來簽約，而土地過兩天要調(diào)整，這怎么簽約。土地邊界不清楚，約束就靠不住，資本就不敢來。
中央文件將農(nóng)民承包土地長(zhǎng)久不變，外國(guó)記者問什么是長(zhǎng)久不變，有關(guān)部門說長(zhǎng)久不變就是永遠(yuǎn)不變。話有了，但還沒有落實(shí)到廣大農(nóng)村的方方面面。這件事沒有落下去，后面的文章是很難做的。但是，土地確權(quán)會(huì)解決這個(gè)問題。為什么現(xiàn)在土地確權(quán)困難，這是因?yàn)榘ǖ讓愚r(nóng)民，在這個(gè)問題上能不能達(dá)成一致的意見。
第二個(gè)大問題。我們的土地流轉(zhuǎn)滯后，土地轉(zhuǎn)讓更加滯后。為什么？鄧南巡以后，工業(yè)化、城市化高歌猛進(jìn)，農(nóng)村的勞動(dòng)力人往高處走，兩億多人出去了。現(xiàn)在的問題是，人走了，其他的資源沒有相應(yīng)的動(dòng)起來。這決定了農(nóng)村的勞動(dòng)力走不遠(yuǎn)走不長(zhǎng)。農(nóng)民人在城里住地下室，家里房子空著，地空著，兩頭資源都沒有好好利用。完全由國(guó)家買社保，今天的財(cái)政做不到。現(xiàn)在說2020年七千多萬人脫貧，最后兩千萬人納入低保。今天國(guó)家的社保就是這樣承諾的。很多農(nóng)民他家里有房有地，這個(gè)房子和地能不能轉(zhuǎn)？你說市場(chǎng)配置資源，農(nóng)村的房在法律上沒有允許進(jìn)市場(chǎng)。我們還有一些文件規(guī)定，城里人不準(zhǔn)購買農(nóng)村的物業(yè)。在我看來，這個(gè)道理說不清楚。你讓他買，農(nóng)民就有錢了，可以幫助農(nóng)民進(jìn)城，帶孩子上學(xué)，可以租好的房子。
現(xiàn)在我們的法律、政策阻礙重重。農(nóng)業(yè)GDP占比10%，江蘇不到8%，上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)GDP占0.5%，跟英國(guó)一個(gè)水平。未來趨勢(shì)是農(nóng)業(yè)份額會(huì)越來越少。大量勞動(dòng)力出不去，大量勞動(dòng)力粘在那塊土地上，將來的城鄉(xiāng)收入是平衡不了的。一定要讓農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)更加流暢。要流暢，農(nóng)村其他的資源也要流轉(zhuǎn)起來。沒有這個(gè)力量，光靠財(cái)政去補(bǔ)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)是補(bǔ)不長(zhǎng)的。現(xiàn)在財(cái)政上已經(jīng)有困難了，農(nóng)村補(bǔ)貼難以持久，最后還是要靠市場(chǎng)原則讓農(nóng)民富起來。其中一個(gè)重要的方向，就是讓農(nóng)民轉(zhuǎn)向收入更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、地塊、城市更加流暢一點(diǎn)。
農(nóng)村的資源進(jìn)市場(chǎng)難在什么地方？原因是觸及到當(dāng)前的征地制度。我們的征地制度是半拉子工程。最早進(jìn)入市場(chǎng)的土地，你到廣東南海、東莞去看，大部分是農(nóng)村土地。立法的時(shí)候，憲法寫土地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，沒有說只有國(guó)有土地可以流轉(zhuǎn)。但是部門立法的時(shí)候，只有國(guó)有土地流轉(zhuǎn)有暫行規(guī)定，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)只有七個(gè)省份。有省的地方規(guī)定，沒有全國(guó)統(tǒng)一的法律保護(hù)，最后變成只有國(guó)有土地可以流轉(zhuǎn)，政府一手征地，一手賣，我們就走進(jìn)了這么一條道路。
這道路不是沒有作用，中國(guó)城市這么漂亮的基礎(chǔ)就是征地。但是它累積的矛盾是政府越來越大。政府直接沖進(jìn)市場(chǎng)，政府變成市場(chǎng)當(dāng)中的玩家之一，與民爭(zhēng)利。這種負(fù)面的代價(jià)越來越大，而且容易來的東西不好好用。我們把城市修的非常大，工業(yè)區(qū)非常遼闊，債務(wù)非常大，都跟這個(gè)體制有關(guān)系。現(xiàn)實(shí)是，這個(gè)巨大的既得利益你要碰，很難碰得動(dòng)。
中央也做過設(shè)計(jì)，征地制度要改，逐步收縮征地的規(guī)模，探索農(nóng)村集體間用地入市的途徑。這是2008年的文件，但是收縮的也不夠，探索進(jìn)去的路線也不夠。我看中國(guó)還是不能靠北京做設(shè)計(jì)解決問題，還是得靠底層。地方在這方面的探索就非常有價(jià)值。我自己調(diào)查研究當(dāng)中看過這幾個(gè)實(shí)踐，比如上海的三個(gè)集中，農(nóng)村的土地，包括宅基地集中起來，騰出來的地賣給城市，籌來的資源建設(shè)新農(nóng)村。上海2002年就開始做了。成都學(xué)上海加了一個(gè)東西，三個(gè)集中之前加確權(quán)，重慶地票交易做的很好。浙江兩分兩換。浙江樂清已經(jīng)開始在全縣范圍房屋宅基地流轉(zhuǎn)。
我們今天上午聽到內(nèi)江的做法，這些都是非常有價(jià)值的。這些有價(jià)值的東西，跟我今天發(fā)言的題目非常有關(guān)。你要讓市場(chǎng)起作用，確權(quán)放到前面去，確權(quán)完了以后包括流轉(zhuǎn)權(quán)。你看中國(guó)古人的詞--契約，先得有一個(gè)契，這個(gè)就是房產(chǎn)證、土地證。我們?cè)诔啥颊{(diào)查的時(shí)候，他們提出這個(gè)問題，城里人都有房產(chǎn)證，農(nóng)村這么多房為什么沒有證？這個(gè)證是干什么的？這個(gè)證是保護(hù)你的財(cái)產(chǎn)權(quán)利邊界，按照你的意志，市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)配置資源。先有契，后面再有約，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
普遍確權(quán)，每一個(gè)農(nóng)戶家庭，森林、耕地、宅基地、房屋都頒了證。在我們社會(huì)體系里頭，客觀上建起一道防止行政權(quán)力牽扯到產(chǎn)權(quán)里面。如果農(nóng)民的房和地太容易拿的話，現(xiàn)在政府隨便發(fā)一個(gè)證，然后拿這個(gè)證和你講理上法庭。確權(quán)頒證本身不是經(jīng)濟(jì)學(xué)上有意義，而是在社會(huì)、政治、民主方面都有重要的意義。
有了權(quán)以后找合作方，城里人很多人到農(nóng)村蓋房子，你出錢我出地。市委市政府就做一件事，外面的錢進(jìn)去，先把農(nóng)民的抗震房子建好以后再建休閑的房子。最后做的很好不是一兩個(gè)村，最后是一大片。我認(rèn)為這是中國(guó)底層這些年創(chuàng)造的非常可貴的經(jīng)驗(yàn)，光靠財(cái)政建新農(nóng)村，建不了幾個(gè)，路邊搞幾個(gè)是可以的，普遍起作用非常難。
今天在座的所有出過國(guó)的同志都會(huì)知道，現(xiàn)在外國(guó)的城市已經(jīng)不讓我們羨慕了。中國(guó)城市修的比很多外國(guó)城市都漂亮。但是，外國(guó)的農(nóng)村讓我們臉紅。2020年，我們做不到我們農(nóng)村和外國(guó)農(nóng)村達(dá)到一個(gè)水平。城市周圍的農(nóng)村建好可以做到吧，路徑就是城鄉(xiāng)之間資源的分享。規(guī)劃師、服務(wù)員下去了，工程師、設(shè)計(jì)師也下去了，這些力量不到農(nóng)村去，農(nóng)村怎么漂亮起來。光靠農(nóng)民的物理學(xué)，光靠農(nóng)民的審美觀是不夠的，一定要城鄉(xiāng)打通利用。我看了成都的實(shí)踐以后，對(duì)農(nóng)村的未來增加信心。
重慶的地票制度也是很漂亮的。他們一個(gè)村一個(gè)村的改造。如果你的宅基地平了就給你一個(gè)地票，這些地票匯集起來，到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所叫價(jià)，誰想用土地，到那里買，買了以后可以找更好的位置去落實(shí)。這也是全世界沒有見過的東西。企業(yè)有股票，為什么農(nóng)民不能有地票。2014年為止，重慶地票成交將近280億。每畝光地票，不算實(shí)物資產(chǎn)平均成交20萬塊錢，惠及17萬農(nóng)戶。交易所交易出來一畝地20萬元，85%直接打到農(nóng)戶的卡上，15%由他所在的村分享。農(nóng)村一下子就不是空殼。農(nóng)民一下子有十幾二十萬的錢，幫他走出去創(chuàng)業(yè)，幫助地方實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。另外，哪里出地票，哪里落地票，都非常適合城鎮(zhèn)化的發(fā)展。偏遠(yuǎn)地區(qū)出地票，落到地價(jià)高的地方。城鄉(xiāng)資源配置集聚、集中、緊湊，用一個(gè)新機(jī)制實(shí)現(xiàn)了這個(gè)東西。
但是，改變征地制度改很難，尤其是現(xiàn)在地方政府債務(wù)很高。今天一下子把它完全改過來，我認(rèn)為也做不到。漸進(jìn)改是可能的，是做得到的。
我總結(jié)一下我今天的看法，為什么農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度非改不可？土改以后是有一個(gè)積極性，還是兩個(gè)積極性。杜老的回答是，有兩個(gè)積極性。這個(gè)判斷合乎中國(guó)農(nóng)民的實(shí)際。農(nóng)民不是不適合社會(huì)主義，他自己不能修路，自己拉不了電，希望社會(huì)主義幫助他。他做不到的事情希望合作，這樣合作，那樣合作，但是不要認(rèn)為農(nóng)民有這種社會(huì)主義積極性，就沒有個(gè)體勞動(dòng)發(fā)家致富的積極性。這種產(chǎn)權(quán)制度就要改，要改成能夠關(guān)照兩個(gè)積極性的產(chǎn)權(quán)制度。十一屆三中全會(huì)形成了農(nóng)村制度，就是有兩個(gè)積極性的農(nóng)村制度，不是偏一邊的，這是很重要的。
第二，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化動(dòng)員的資源越來越多。今天搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不是農(nóng)民好好種地就可以了，要跟各方合作，要把各方的利益劃清楚。利益清楚的基礎(chǔ)上才能交易，才能算賬，才能說這個(gè)我給你，那個(gè)你給我，這是全世界證明的市場(chǎng)配置資源的道理。而我們要實(shí)現(xiàn)這個(gè)道理，就要把確權(quán)的工作做扎實(shí)，把流轉(zhuǎn)的工作做扎實(shí)。所以現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體這個(gè)詞到底怎么樣，還得推敲，至少城鄉(xiāng)拉的距離太大是我們都不愿意見到的。內(nèi)江說城鄉(xiāng)收入靠近，這是好消息。2.64倍變成2.42倍很艱難，因?yàn)榍皫啄耆珖?guó)城鄉(xiāng)收入差距平均是3倍以上。一定要往這個(gè)方向努力，除了用財(cái)政力量幫助農(nóng)民，更重要的是用市場(chǎng)本身的力量，動(dòng)員農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉孔涌梢缘盅海业奖惧X后從事下一個(gè)活動(dòng)。這些事情要在我們現(xiàn)在的法律、政策的框架下，一步一步齊備起來，以此讓我們的農(nóng)村建設(shè)向前推進(jìn)。謝謝各位。
注：本文由《改革內(nèi)參》記者賈存斗、實(shí)習(xí)記者趙琳整理
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