1990年代以來，北京市開始推行一些戶籍制度改革政策，特別是逐步放開了人才進京的戶口限制，但相對于廣州、上海、重慶、成都等其他大城市來說，北京戶籍制度改革十分謹慎，至今仍然沒有取消戶口分類，戶口準入限制依舊存在且嚴格。對農民工等外來流動人口的戶籍制度改革基本上沒有突破。
近年來，北京市因人口壓力不斷增大，開始強化“以業控人”、“以房管人”、“以水控人”，進一步嚴格戶籍準入政策和指標調控。這些戶籍限制政策與北京市統籌城鄉發展、實現城鄉一體化的長遠目標是不相適應的。一方面，難以阻止城市人口的膨脹，高校畢業生千方百計留在北京，流動人口涌入北京的動力也十分強勁；另一方面，戶籍限制使流動人口無法取得合法的“市民”身份，難以獲得與城市居民平等的發展機會及社會地位，缺少城市認同感，難以與城市居民在文化觀念、思想意識上融為一體。
北京市戶籍制度改革面臨的主要障礙
改革以來，北京市戶籍制度改革并沒有達到控制人口規模的預期效果，主要原因在于北京市戶籍管理制度存在著一些深層次的矛盾和障礙。
1．戶籍制度改革的觀念障礙
在我國，戶籍制度存在因城市規模大中小而存在不同的改革制度。即中小城市的戶籍改革環境相對寬松，沒有太多的制度限制，而大城市和特大城市的戶籍改革相對困難，主要是認為大城市和特大城市已經過于擁擠，城市承載力有限，因而戶籍改革難以推進。在這種觀念影響下，像北京這種特大城市的戶籍制度改革就顯得更加困難。事實上，人口流動的規律是由資源配置的優劣來決定的，在中國，資源配置過于向城市、大城市集中，城市越大，各類資源配置越優越，對流動人口的吸引力也就越大。不改變資源配置而一味地靠戶籍限制人口是難以達到預期效果的。事實上，在北京的常住人口中，有的已經買了房子，有的買了車子，有的已經結婚生子，他們享受著北京提供的部分公共服務，只是沒有戶籍而已。這種戶籍限制已經沒有多大的實際意義。
2．戶籍制度改革的視野障礙
北京市在人口管理和人口規模控制上長期局限在北京市行政空間區域內，缺乏在更大的范圍內緩解城市壓力的視野。一方面，北京市沒有在本市行政區域內統籌人口布局，未能有效構建城市多中心發展格局。另一方面，北京沒有有效利用和發展首都圈的特殊作用，以北京為核心的環首都圈發展需要提速。北京市在城市規劃發展中也曾試圖通過在本市行政區域內發展衛星城、中心鎮來改變人口布局，也曾就京津冀城市群發展做出過種種協調和努力，但始終沒有改變圍繞北京中心城區形成的“單中心”格局，首都圈的發展效果沒有充分體現出來。北京“單中心”的城市發展格局，使過多的公共資源集中在中心城區，基本公共服務資源配置不合理，人口不能有效地向城市郊區以及首都圈范圍內分流和疏解，導致北京城市核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養區人口分布嚴重不均衡，首都圈發展滯后，造成城市核心區的人口過度集中，城市交通嚴重擁堵，“大城市病”暴發，人口、資源、環境壓力巨大，反過來又促使人們加強人口控制和戶籍管理。
3．戶籍制度改革的思路障礙
在全國各地適應經濟和社會發展需要開展戶籍改革的潮流中，北京市的戶籍改革進展緩慢。現有的戶籍改革思路仍然受到傳統的嚴格控制人口流動思維的嚴重制約。在對外來人口問題上，北京市主要通過行政手段控制外來人口增長，對外來流動人口還主要側重于治安管理。這種人口管理方法實質上是以“堵”為主，試圖通過抬高戶籍門檻阻止人口規模的膨脹。在對本市農業人口問題上，北京市主要采取傳統的“農轉非”政策，特別是在征地過程中，加大了失地農民的“農轉非”工作力度，促使部分農業人口轉為非農業人口。
推進北京市戶籍制度改革的政策建議
在我國市場化、工業化、城鎮化、國際化和城鄉一體化深入發展的新階段，北京的戶籍制度不是要不要改革的問題，而是如何進行改革的問題。我們對如何推進北京的戶籍制度改革，提出如下政策建議。
1．將戶籍制度改革提上公共政策議程，統籌制定戶籍制度改革方案
北京市的戶籍制度改革尚未引起足夠重視。近些年來，全國各地的戶籍制度改革快速推進，而北京的戶籍制度改革明顯滯后，需要制定統籌改革戶籍制度的周密計劃。當前，北京在戶籍制度改革上，對本市戶籍農業人口，主要推行“農轉非”政策，對征地后的失地農民實行“逢征必轉”政策等；在對外來人口戶籍改革上，北京提出實行居住證制度。這些戶籍政策沒有跳出城鄉二元結構的框架。北京要真正形成城鄉一體化新格局，必須將戶籍制度改革提上改革議程，進行認真研究、周密部署、統籌安排，根據城鄉一體化發展的要求，統一制定北京市戶籍制度改革方案，有序推進。
2．針對具有北京本市戶籍的城鄉居民，戶籍改革可以一步到位推進，廢除城鄉二元戶籍制度，建立城鄉一體的戶口登記制度
在北京的全部常住人口構成中，分為有北京戶籍的人口和沒有北京戶籍的外來流動人口，而擁有北京戶籍的人口中，又分為農業戶籍的人口和非農業戶籍的人口。針對上述人口身份的不同現狀，在過渡時期進行分類改革。針對擁有北京市戶籍的人口，戶籍改革相對比較容易。戶籍改革的要點是：
一是取消農業戶口與非農業戶口的劃分，統一登記為北京市居民戶口。現行的“農轉非”政策、征地“農轉居”政策予以廢止，徹底改革城鄉二元戶籍制度，建立城鄉一體化的戶口登記制度。
二是原農業戶口人員所享有的農村土地承包經營權、宅基地使用權、林權、集體資產及其收益權、有關農業補貼政策等保持不變，不因戶籍改革而變動。但要深化農村產權制度改革，規范和允許農民通過市場機制依法、自愿實行農村產權的交易。
三是征占農民土地應按照公正合理的原則給予財產補償，不再與戶口身份掛鉤。新生嬰兒統一登記為居民戶口，保障其對農村集體產權的繼承權等財產權利。
四是加快實現城鄉基本公共服務均等化，確保農民與其他所有的職業階層一樣，公平享有基本公共服務。戶籍改革后，農民只是一種職業，不再保留戶籍身份。
3．針對沒有北京市戶籍的外來人口，戶籍改革可以分步有序推進，逐步實現農民工等外來流動人口的市民化
外來人口已經占到北京市全部常住人口的三分之一以上，是北京人口的重要組成部分。由于長期的城鄉二元戶籍制度的影響，近千萬的外來人口工作、生活在北京，是北京的新市民，但因為沒有北京市戶口而不能名正言順地成為北京的市民。戶籍制度的目標就是要賦予外來人口市民身份，推動農民工等外來人口的市民化，最終實現自由遷徙。在促進和實現外來流動人口市民化進程中，可以分步推進戶籍制度改革。
第一，按照“北京市‘十二五’規劃綱要”的規定，將長期實行的外來人口暫住證制度改為居住證制度。實行居民證制度后，賦予取得居住證的人員有關社會保障等基本公共服務待遇。居住證制度應當覆蓋投資移民、知識移民和勞力移民等人群。凡簽訂正式勞動合同一年以上的農民工，應當取得居住證。作為戶籍制度改革的過渡政策，居住證制度要賦予居住證取得者“準市民”身份和待遇。
第二，凡取得居住證一年或三年以上者，可以辦理常住戶口手續，從“準市民”身份轉為正式市民身份，享受包括社會保障和住房保障在內的市民完全待遇。
第三，居住證持有者在轉為常住戶口半年或一年后，可以申請辦理家屬落戶手續，以此保護家庭，促進社會和諧。
4．跨省、自治區和直轄市的流動人口戶籍改革，需要國家從頂層設計上統籌全國社會保障的統一接續
在市場化、城市化進程中，跨省、自治區和直轄市的人口流動問題，不是一個省、自治區和直轄市能夠有效解決的，北京也不能單獨解決進入北京的全部流動人口問題，因而必須要有國家層面的頂層設計和統籌安排。
首先，國家要制定和出臺全國統一的戶籍法律，保障公民在全國范圍內的遷徙自由權。就是說，公民不能因為流動到另一行政區就喪失了公民權。加強公民權建設，確保任何一個公民在全國范圍內平等享有公民權利，是現代國家的重大職責，這項工作不能只寄希望于地方政府。
其次，加快推進全國基本公共服務均等化建設，要像黨團組織關系在全國順利接續一樣，建立全體公民的社會保障在全國范圍內的統一接續制度，使社會保障跟著公民走，就像黨團組織關系跟著當事人走一樣順暢便利。
再次，進一步完善公共財政制度，中央財政對在全國跨省級行政區流動遷移的人員的社會保障待遇給予相應的補貼，以此減輕遷入地的財政壓力。
5．北京要從本市全部行政區域、首都圈、京津冀城市群等空間層次上進行人口布局與調控，同時要進行產業布局和公共資源配置的相應調整
人是經濟社會發展的第一資源，是最寶貴的資源。但隨著北京大城市病的日益突出，人們淡忘了人口大量集中所創造的巨大財富以及所產生的巨大效益，卻對聚集的大量人口表示厭煩。這確實是城市發展中面臨的一個重大問題。但是，市場化、城市化進程使人口聚集又是普遍規律，而且，越是大城市，就越是具有人口吸引力，這是不以人的意志為轉移的人口遷移規律。這就是為什么長期以來北京實行最嚴格的人口控制政策，結果并沒有有效控制人口集中的重要原因。雖然現在北京的城市病已經使人煩惱，但北京的人口聚集不會終結，在以后的十年左右的時間里，北京人口增長到3000萬人左右是可能的。
面對北京人口聚集增長的現實，靠行政手段限制人口進入，對流入北京的外來人口拒絕給予市民身份和待遇，雖是長期實行的政策，卻并不是合適的選擇。在市場化和城市化進程中，人口的流向集中，主要取決于產業布局和公共資源的分布。如果產業布局不作調整，公共資源配置不作調整，要想單純以行政手段控制人口，既難以達到目的，也不合乎社會正義。北京作為首都，在新的發展時期，在對待人口調控上，要改變傳統的思維慣性，變限制為疏導，變集中為分散，建設一個去特權化的公平包容的特大城市。
一方面，北京要切實從整個行政區范圍內對產業布局和公共資源投入進行新的調整，從而引導人口向郊區新城、小城鎮集中。從北京行政區域來說，北京本身也是一個城市群，即由中心城區、新城、郊區小城鎮和新型農村社區組成的城市群。只要中心城區的產業和公共資源有效地向郊區新城、小城鎮轉移，人口就會相應地從中心城區向郊區疏解。北京要真正建設數個城市副中心，分擔中心城區的功能與壓力。
另一方面，北京要從首都圈、京津冀城市群和環渤海城市帶這個更大的空間范疇內統籌產業布局和公共資源配置，從而引導人口的合理布局與聚集。學界認為，首都圈由北京市與河北省的廊坊、保定、承德、張家口4市組成；京津冀城市群（也稱京津冀都市圈）包括北京市、天津市以及河北省的石家莊、廊坊、保定、唐山、秦皇島、滄州、張家口、承德8市。北京的人口布局和戶籍改革，應當有效結合首都圈、京津冀城市群以及環渤海城市帶進行產業布局與公共資源配置的統籌謀劃。
作者簡介：張英洪，中國知名“三農”學者,現為北京農研中心研究員,中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員,研究領域:農村和農民問題研究,著有《給農民以憲法關懷》等。
中國鄉村發現網轉自：財新網
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