建設現代農業必須創新農業經營模式，轉變農業經營方式，提高土地利用率和農業綜合效益。如何在堅持農村基本經營制度長期穩定的前提下，激活農村土地要素，促進農村土地資源向土地資本轉變，推進現代農業、統籌城鄉發展，是需要不斷研究的一個重大課題。
一、遂寧市農村土地流轉基本概況
近年來，遂寧市圍繞現代農業發展不斷創新土地流轉機制，農村土地流轉的范圍和規模不斷擴大，經濟效益、社會效益不斷提高。截至目前，全市采取轉包、出租、入股、互換、轉讓等形式流轉土地92萬畝，占耕地面積的23%。其中：轉包43萬畝、占流轉總量的46.7%，出租36萬畝、占39.1％，入股3萬畝、占3.4％，轉讓1萬畝、占1％，互換9萬畝、占9.8％。全市農村土地流轉呈現四個突出特點：
一是流轉渠道由自發向組織化轉變。隨著國家強農惠農富農政策的刺激，農民惜地情結增強，土地流轉逐漸由農戶間無序自發流轉向有組織地有序流動轉變。組織流轉一般是通過組建土地流轉合作社將農民愿意流轉的土地聚集在一起，通過股份合作、統一發包等形式進行生產經營，或由村民委員會在征得農戶同意的基礎上統一組織的流轉。目前，全市共建立土地流轉合作社360個，組織化流轉面積達39萬畝，占流轉總量的42%。組織化流轉有政府引導，規范程度較高，土地大多成片，有一定規模，價格也較統一，有利于更好地促進生產要素的優化配置，促進農業資源開發。
二是流轉主體由個體向多元化轉變。隨著農業結構調整和效益農業的發展，一些原來的種養大戶擴大了土地種植規模，新型經營主體不斷涌現，遂寧市農村土地經營主體已由過去以農戶為主，轉向有企業、工商個體戶等大量參與，農業經營正在逐步由單一的家庭經營向多元主體經營轉變。經營項目也從以種糧為主轉向養殖、蔬菜、林果等多種特色產業經營。目前全市已有專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體5300余家，流轉經營農村土地近40萬畝，占流轉總量的43％。
三是流轉面積由零散向集中連片轉變。近年來，中央持續加大對“三農”的投入力度，有力調動了專業大戶、農民合作社、龍頭企業參與農業規模經營的積極性，土地流轉已經由原來的在村組內部農戶之間單一的季節性轉包流轉，擴展到跨村組、跨鄉鎮、甚至跨縣(區)的成片集中流轉，實現了土地由零散向適度規模集聚。目前，全市10畝以上規模流轉面積達42萬畝，占流轉總量的46％。通過“公司+合作社+基地+農戶”等方式，累計建成現代農業萬畝示范區34個，優質糧食、優質油料、優質柑桔、綠色蔬菜、特色中藥材等五大特色產業基地150萬余畝，萬頭生豬養殖場92個；5個現代農業園區已建成優勢特色農業基地15.3萬畝，示范引領作用逐漸顯現。
四是流轉收益由低收入向高效益轉變。當初農民流轉土地是為了規避稅費，很多土地撂荒無人耕種，隨著農村改革的不斷深入，農戶的土地流轉收益逐年攀升，流轉價格從當初無償代耕、低價轉包到目前每畝400-1000元，越是種植條件優越、交通條件較好的地方流轉價格越高。從調查的情況看，土地集中連片流轉多用于發展優質經濟作物、反季節作物、畜禽養殖和旅游觀光等高附加值農業，土地增值效益相對較高。隨著土地流轉的不斷深入，種糧大戶不斷涌現，全市已有30畝以上種糧大戶731戶，種糧面積達5.8萬畝。
二、規范農村土地流轉的主要做法
遂寧市把土地流轉作為推進農業現代化的突破口，堅持“穩制、分權、搞活”的原則，按照“合理布局、形成規模、規范管理”的思路，積極創新土地流轉機制，不斷探索土地流轉新方法，促進農村土地向適度規模經營集聚，促進了農業經營方式轉變。
（一）夯實基礎，引導土地依法流轉。全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，整理和管理好土地承包檔案資料，全市基本做到承包地塊面積、合同、權證、臺帳“四相符”、“四到戶”，并由鄉鎮集中統一規范保管土地承包檔案。目前，全市已完成確權登記工作總量的86％，各縣（區）正按照全市統一部署，扎實做好確權登記后期相關工作，加快推進綜合信息平臺建設，實現土地承包檔案信息系統管理，為土地承包經營權依法有序流轉奠定了堅實基礎。
（二）搭建平臺，促進土地有序流轉。市農業局和5個縣(區)、64個鄉鎮、172個村建立了土地流轉服務機構，初步構建了以市縣（區）土地流轉管理機構為中心、鄉鎮土地流轉服務中心為平臺、村土地流轉信息員為基礎的土地流轉服務體系。同時，掛牌成立了遂寧市農村產權交易服務中心；組建了首家土地流轉交易市場—蓬溪縣農村土地承包經營權流轉交易中心，建立了土地流轉信息網絡平臺，通過鄉鎮流轉中心收集農民土地流轉需求信息，由縣交易中心統一發布、統一交易、統一簽訂合同，為農民流轉土地提供“一站式”服務。
（三）建立機制，保障土地規范流轉。一是加強規范管理。從流轉信息收集、登記、匯集、發布，當事人資格審核到合同簽訂、糾紛調處、檔案建設管理等各個環節建立了一整套工作規程和規章制度。有的縣（區）建立了業主資質審查、流轉價格指導、風險保障、土地復墾和工作服務等機制，對大宗土地流轉實行了登記備案制、合同鑒證制和履約保證金制度；對修建生產服務性設施臨時占地的，按臨時設施占地面積和一定標準繳納耕地復耕保證金，降低了土地流轉的潛在風險。二是強化糾紛調處。在5個縣（區）組建土地承包仲裁委員會，設立仲裁庭，探索建立鄉村調解、縣級仲裁、司法保障“三位一體”的土地糾紛調處機制，得到全國人大領導肯定和國家基礎設施建設項目支持。去年以來，共調處土地糾紛2868余件，調結率達95％，為保護流轉雙方合法權益，促進依法有序流轉提供了有力保障。
（四）創新模式，帶動土地規模流轉。遂寧市探索的撂荒耕地“委托代耕”制、土地流轉“寄種”制、“土地流轉合作社”等模式，得到全國政協副主席、時任四川省委書記杜青林批示，農業部《農村經營管理》刊發了《農村土地流轉合作社的遂寧實踐》等文章，對該市的典型做法給予了充分肯定，在全省乃至全國產生了較好反響。一是“委托代耕制”模式。對因長期外出務工經商而無力或無人耕種的撂荒地，由村集體或由其組建的土地代耕組織在保留原承包關系不變的前提下，集中統一耕種或委托轉包耕種，從而使撂荒無人耕種的耕地恢復生產。二是“土地流轉(股份)合作社”模式。農戶自愿以土地經營權入股成立“單一以土地入股”、“土地作價入股”、“承包地與社區集體資產統一入股”等不同形式的股份合作社，把土地承包經營權量化為股權，并委托合作社統一規劃、統一經營，從而使土地資源配置更加優化，為農民創造了更多的增收、就業機會。三是“土地寄種”模式。以土地流轉合作社為平臺，農業企業為主體，政府補助為引導，農戶將土地流轉后，與公司簽訂寄種協議，公司提供種子、肥料、供水、技術和防病治蟲、收獲產品；政府對購置農機設備給予適當補貼，幫助改善耕作條件；農戶“零投入、零風險”，只負責日常田間管理的勞務，并按寄種面積領取地租和寄種工資，享受增產分紅，從而既解決了農民缺資金、缺技術、怕自然風險、怕價格波動的“兩缺兩怕”問題，又解決了公司參與規模經營怕缺勞力的問題。同時，還涌現出“龍頭企業帶動型”、“主導產業帶動型”、“合作組織帶動型”、“典型引導帶動型”等多種帶動土地流轉的好模式，促進了土地規模經營發展。
（五）政策引導，推動土地加快流轉。一是出臺相關文件。市委、市政府先后制發了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》、《關于激活農村生產要素促進農村發展農民增收的意見》、《關于大力發展新型農業經營主體的意見》等文件，對相關工作進行了安排部署。各縣（區）也出臺了相關實施意見，有序推進了土地流轉工作。二是整合涉農項目。把高標準農田建設、土地整理、農業綜合開發等項目與土地流轉緊密結合，重點扶持規模化特色產業基地、優質糧食基地建設。市縣財政對新發展的示范性專業大戶、家庭農場、農民合作社按土地規模經營面積給予一定的資金補助。三是加大財政投入。各縣（區）財政每年按農民承包地面積不低于0.2元/畝的標準安排落實土地流轉工作經費，開展了鄉鎮土地流轉工作人員業務培訓，保證了土地流轉信息的正常收集和發布，促進了農村土地流轉有序進行。四是推進農村產權改革。開展農村土地“三權分離”、“抵押融資”試點，向土地流轉經營主體頒發《農村土地經營權證》，推動農村土地經營權、集體建設用地使用權抵押擔保貸款。
三、存在的主要問題
遂寧市土地流轉工作雖然取得了一定的成績，但存在的一些問題也不容忽視，主要表現在以下幾個方面：
一是土地流轉管理缺位。市、縣（區）土地流轉管理機構人員編制和手段保障未落實，正常履職較難。尤其是基層農經管理機構幾經改革，政策措施不配套，目前鄉鎮農經工作普遍處于無機構、無編制、無專職人員的“三無”狀況，包括土地流轉在內的農經工作職責不明、管理缺位，全靠過去的“慣性”推動及臨時人員承擔。加之土地流轉“口頭協議”較多，有的雖簽訂了書面協議，但內容也極不規范，有的還是由村委會直接與投資業主簽訂合同，沒有農戶的書面委托，為日后埋下了糾紛隱患。
二是風險防范機制不健全。目前尚未建立全市統一的業主準入機制和風險防范機制，業主流轉土地后，若因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現農戶土地租金，甚至放棄耕種，風險可能會轉嫁給農民或政府。特別是業主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，并對租賃的土地進行整理，這將打亂原有土地的界線，租賃期滿后及時復耕和原樣退還給農戶較難。
三是引進規模業主缺乏后勁。農業生產周期長，前期投入大，收入較低，農業開發又面臨自然和市場雙重風險，加之全市尚未出臺統一的農業招商引資政策，且缺乏有組織、有規模的農業招商活動，真正有實力、上檔次的大企業參與土地規模經營的較少，土地流轉缺乏龍頭企業帶動，需求動力不足。
四、規范農村土地流轉的建議
土地流轉是調整農業結構的重要舉措，是推動農業產業化經營，建設現代農業的前提和基礎。我們認為，促進土地承包經營權流轉必須因地制宜，搞好引導，當前迫切需要進一步統一認識，理清思路，強化措施，積極推進，確保農村土地規范有序流轉。
（一）培育經營主體，帶動土地流轉。積極鼓勵一些有投資實力的企業和個人，特別是一些從農村走出去的“老板”，回鄉創業，從事農業規模經營。支持農業龍頭企業、農民合作社以公司化、園區化和合作化形式整體流入土地，實行規模經營。借鑒成立土地流轉合作社實行“互換并地”“土地換股權”的做法，通過“小塊并大塊、多塊變一塊”等方式，解決承包地塊分散化、細碎化問題。鼓勵農戶以土地經營權入股的形式組建土地股份合作社，把農戶家庭承包土地經營權量化為長期股份，以“零入整出”和市場運作的方式開展規模經營。鼓勵整村、整組農戶將各自承包的土地，委托鄉鎮土地流轉服務中心集中進行流轉，連片整理建設現代農業園區。
（二）加強監督管理，規范土地流轉。做好農村土地流轉工作是各級農業行政主管部門的重要職責。各級農業部門要嚴格按法律法規和政策的要求，切實做好土地流轉的政策宣傳、方案制訂、業務指導等日常工作。建立健全統一規范的土地流轉程序，采用統一規范的土地流轉合同文本和文書檔案資料，建立健全流轉土地登記備案制度，加強流轉過程管理。對手續不完備、合同條款不齊全的及時組織補辦；對顯失公正的流轉合同，積極引導雙方重新補簽；對土地流轉當事人提出的鑒證申請，及時辦理；對流轉補償不到位的，督促當事人補償到位。盡量避免或減少因土地流轉不規范而引發的矛盾糾紛，促進土地依法流轉，構建農村和諧社會。
（三）健全管理體系，服務土地流轉。一是加強農經隊伍建設。落實各級農經管理機構編制和保障手段，增強其履行職責的能力，特別是切實解決基層隊伍缺編、缺人或人員老化等問題，保障土地承包管理和服務“有人辦事”。二是深化四級服務平臺建設。建立和完善農村土地流轉服務機構，形成市縣(區)有服務中心、鄉鎮有服務站、村有服務點的土地流轉服務網絡。村級服務點由村干部兼任土地流轉信息員，負責土地流轉供求信息的搜集、上報等服務工作。市縣(區)土地流轉服務中心和鄉鎮服務站要有固定服務場所，配備專職人員和必要的設備，切實把土地流轉管理、指導和服務工作落到實處。三是積極培育土地流轉市場。借鑒成立農村產權交易監督管理委員會的做法，建立健全市、縣(區)農村產權交易機構的管理體制和監督機制，為農村產權交易提供“一站式”服務。四是強化土地承包仲裁體系建設。引導土地流轉雙方在流轉土地時簽訂規范的合同，出現矛盾糾紛時通過土地承包調解仲裁機構解決，依法維護自身合法權益。
（四）完善保障機制，促進土地流轉。一是健全政府支持政策體系。市縣（區）兩級財政每年安排一定的耕地流轉專項獎補資金，加大對土地流轉市場、股份合作社、土地流轉風險金和農業政策性保險、土地規模經營等方面的財政性投入力度。二是推進農村改革創新。加快推進土地承包經營權確權登記頒證，確保全面完成發證到戶工作。認真總結推廣土地“三權分離”、“抵押融資”試點經驗，推動農村土地經營權、集體建設用地使用權抵押擔保貸款。三是完善風險防范機制。探索建立風險保證金機制，以土地租金為基數，向受讓方提取一定比例的風險保證金，實行專戶儲存。積極開展土地流轉擔保試點和保險試點工作，由農業擔保公司、農業保險機構對土地流轉風險進行擔保和保險，確保農民權益。四是加快社會化服務體系建設。借鑒組建“農事服務超市”的經驗，大力發展農機作業、提水排灌、防蟲治病等社會化服務組織或專業合作社，為規模經營主體提供產前、產中、產后全程服務，解決規模經營主體的后顧之憂。
（五）強化組織領導，推動土地流轉。土地權益是農民最根本的利益，土地流轉管理工作是各級政府的重要職責。各級政府要把推動農村土地規范流轉作為當前農業農村改革發展的一項重點工作，列入重要議事日程，加強領導，強化監督檢查，及時解決土地流轉中出現的突出問題。建立部門協調聯動機制，加強溝通配合，完善管理和服務，不斷提高服務水平。認真總結各地在推進土地流轉工作中涌現的好典型、好經驗，加大試點和推廣力度。進一步強化領導責任，健全部門工作責任制，將土地流轉工作納入政府年度目標考核體系，逗硬督查考核，促進土地規模經營和現代農業發展。
作者簡介：楊茂君，四川省遂寧市農業局，高級經濟師、副主任。
來源:第二屆隆平國際論壇
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