在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進中，國有土地的價值得到了充分的開發(fā)，但也出現(xiàn)了不少問題。在城鄉(xiāng)一體化大潮中，按照市場經(jīng)濟運行規(guī)律，農(nóng)村集體土地的價值必須顯性化，必須賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權，但又要避免國有土地開發(fā)出現(xiàn)的老問題。農(nóng)村建設性土地包括國家征收的農(nóng)村土地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和農(nóng)民宅基地等三種類型，這三種類型的土地是農(nóng)村不用于生產(chǎn)的土地，卻是非常重要和有價值的土地，其改革不僅牽涉到農(nóng)民的切身利益，也牽涉到國家整個農(nóng)村土地制度改革的成敗，因此，成為在《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中成為唯一要求“試點”推進的改革。總體來看，本次農(nóng)村綜合改革對農(nóng)村建設性土地有三大新突破。
縮小范圍：農(nóng)村土地征收制度改革的新突破
農(nóng)村土地征收是改變農(nóng)村土地集體性質(zhì)的部分土地，這一部分土地是國家用于公用事業(yè)建設或其他重要用途的土地，國家通過征收補償把集體土地收歸了國有，改變了土地的集體所有性質(zhì)。對這一部分土地的改革的國家思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
本次農(nóng)村改革對這一部分土地的突破在于縮小征地范圍。縮小征收范圍突破了忽視集體權益的局限，限制了國家農(nóng)村土地的征收權。縮小國家征收的范圍，其實就擴大了農(nóng)村土地征收創(chuàng)新的空間。因為城鎮(zhèn)化還要繼續(xù)推進，工業(yè)化也在加速發(fā)展，用地的剛性并沒有改變，而縮小國家征收范圍，就意味著要開辟其他的渠道滿足新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的要求。具體來說，本次農(nóng)村土地改革的創(chuàng)新在于：一是縮小土地征收范圍，不征收的盡量不要征收，能用其他方法取得的盡量不要使用征收的方法，這就不排除擴大其他集體的土地開發(fā)形式，比如通過市場化購買集體經(jīng)營性建設用地等。二是規(guī)范征收程序，在程序上限制亂征收，保證征收的有序性和合法性。三是完善被征地農(nóng)民的保障機制和增值收益分配機制，要有益于提高農(nóng)民個人收益。特別是增值收益分配機制，就是盡量讓農(nóng)民分享農(nóng)地被征收后的成果。如安排工作、入股分紅等等。因此，縮小征地范圍不能簡單解讀為國家少征收農(nóng)村土地或節(jié)約土地，要發(fā)展肯定需要土地，關鍵是需要的途徑和渠道的創(chuàng)新。
入市交易：集體經(jīng)營性建設用地制度改革的新突破
集體經(jīng)營性建設用地是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，是農(nóng)村集體組織能夠控制、國家政策允許搞建設的部分土地，這一部分土地價值的激活，不僅可以增加集體經(jīng)濟收入，提高集體經(jīng)濟組織公共服務的能力，還可以增加農(nóng)民的收入。國家改革的基本思路是打破新中國成立以來城市土地與農(nóng)村建設性用之間的鴻溝，允許其與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。
本次改革的亮點是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地享有同等權利，可以出讓、租賃、入股，這是農(nóng)村建設性土地改革的一個重大突破，意味著城鄉(xiāng)土地平等的市場化趨勢正在逐漸形成，農(nóng)村集體土地潛在價值將會不斷激活，喚醒農(nóng)村存量資源的重大改革正在破冰。但現(xiàn)階段還只能試點，試點成功才能逐步推開。
有償使用：農(nóng)村宅基地制度改革的新突破
農(nóng)村宅基地與農(nóng)民財產(chǎn)權有著根本的聯(lián)系，也一直是農(nóng)村改革的難點和關鍵。農(nóng)村宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
本次農(nóng)村宅基地改革盡管還沒有實現(xiàn)與城鎮(zhèn)商品房同等流動的目標，但是其最大的亮點是有償使用的突破。一是賦予用益物權，明確界定權利，對農(nóng)民住房發(fā)房產(chǎn)證有了依據(jù);二是通過宅基地從當前的無償使用變?yōu)橛袃斒褂茫拗屏苏爻蓡T權的濫用，也賦予了宅基地的流動價值;三是建立自愿退出有償制度，退出宅基地可以補償，可以增加農(nóng)民進城的資源;四是明確可以抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，將推動農(nóng)村土地管理的相關法律法規(guī)的修改。農(nóng)村宅基地改革為農(nóng)村住房財產(chǎn)權保值增值和有效流動奠定了基礎。
本文原載于學習時報2015年12月14日
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