在工業化和城鎮化的快速推進中，國有土地的價值得到了充分的開發，但也出現了不少問題。在城鄉一體化大潮中，按照市場經濟運行規律，農村集體土地的價值必須顯性化，必須賦予農民更多的財產權，但又要避免國有土地開發出現的老問題。農村建設性土地包括國家征收的農村土地、農村集體經營性建設用地和農民宅基地等三種類型，這三種類型的土地是農村不用于生產的土地，卻是非常重要和有價值的土地，其改革不僅牽涉到農民的切身利益，也牽涉到國家整個農村土地制度改革的成敗，因此，成為在《深化農村改革綜合性實施方案》中成為唯一要求“試點”推進的改革。總體來看，本次農村綜合改革對農村建設性土地有三大新突破。
縮小范圍：農村土地征收制度改革的新突破
農村土地征收是改變農村土地集體性質的部分土地，這一部分土地是國家用于公用事業建設或其他重要用途的土地，國家通過征收補償把集體土地收歸了國有，改變了土地的集體所有性質。對這一部分土地的改革的國家思路是：縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
本次農村改革對這一部分土地的突破在于縮小征地范圍。縮小征收范圍突破了忽視集體權益的局限，限制了國家農村土地的征收權。縮小國家征收的范圍，其實就擴大了農村土地征收創新的空間。因為城鎮化還要繼續推進，工業化也在加速發展，用地的剛性并沒有改變，而縮小國家征收范圍，就意味著要開辟其他的渠道滿足新型城鎮化和工業化的要求。具體來說，本次農村土地改革的創新在于：一是縮小土地征收范圍，不征收的盡量不要征收，能用其他方法取得的盡量不要使用征收的方法，這就不排除擴大其他集體的土地開發形式，比如通過市場化購買集體經營性建設用地等。二是規范征收程序，在程序上限制亂征收，保證征收的有序性和合法性。三是完善被征地農民的保障機制和增值收益分配機制，要有益于提高農民個人收益。特別是增值收益分配機制，就是盡量讓農民分享農地被征收后的成果。如安排工作、入股分紅等等。因此，縮小征地范圍不能簡單解讀為國家少征收農村土地或節約土地，要發展肯定需要土地，關鍵是需要的途徑和渠道的創新。
入市交易：集體經營性建設用地制度改革的新突破
集體經營性建設用地是土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，是農村集體組織能夠控制、國家政策允許搞建設的部分土地，這一部分土地價值的激活，不僅可以增加集體經濟收入，提高集體經濟組織公共服務的能力，還可以增加農民的收入。國家改革的基本思路是打破新中國成立以來城市土地與農村建設性用之間的鴻溝，允許其與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。
本次改革的亮點是農村集體經營性建設用地與國有建設用地享有同等權利，可以出讓、租賃、入股，這是農村建設性土地改革的一個重大突破，意味著城鄉土地平等的市場化趨勢正在逐漸形成，農村集體土地潛在價值將會不斷激活，喚醒農村存量資源的重大改革正在破冰。但現階段還只能試點，試點成功才能逐步推開。
有償使用：農村宅基地制度改革的新突破
農村宅基地與農民財產權有著根本的聯系，也一直是農村改革的難點和關鍵。農村宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
本次農村宅基地改革盡管還沒有實現與城鎮商品房同等流動的目標，但是其最大的亮點是有償使用的突破。一是賦予用益物權，明確界定權利，對農民住房發房產證有了依據;二是通過宅基地從當前的無償使用變為有償使用，限制了宅基地成員權的濫用，也賦予了宅基地的流動價值;三是建立自愿退出有償制度，退出宅基地可以補償，可以增加農民進城的資源;四是明確可以抵押、擔保、轉讓，將推動農村土地管理的相關法律法規的修改。農村宅基地改革為農村住房財產權保值增值和有效流動奠定了基礎。
本文原載于學習時報2015年12月14日
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