郡縣治則天下安，縣域強則國家強。縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在國家治理中發揮著十分重要的作用。在新的歷史背景下，研究深化縣域行政執法體制改革、強化基層治理能力建設對全面落實依法治國方略、推進治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。
一、當前行政執法體制存在的問題
近年來，浙江省認真貫徹落實中央關于行政體制改革的各項措施，積極推進相對集中行政處罰權、市場監管體制改革和全面開展綜合行政執法試點工作，有力整合了執法資源，推動了縣域經濟的發展，得到了上級領導的肯定和兄弟省份的認可。但經濟社會的快速發展，對縣域治理體系和治理能力提出了新的要求，需要整合行政資源，健全執法體制，提高執法效能。而我國執法職能一直來分散在各個部門，極易產生多頭執法、各自為政的弊端，傳統行政執法體制正面臨著新的挑戰。
（一）綜合管理與職能分散的矛盾。社會管理是個系統工程，一些事情需要多個部門協同管理，特別是一些區域性、地域性問題更加需要多管齊下、綜合治理。執法職能過度分散在部門，存在主體多元，職能交叉、信息失靈等現象，尤其是跨行業、跨領域執法往往是“群龍無首”，導致出現多部門原本可以監管到位，最終卻無人監管的現象，嚴重影響法律權威和政府公信。
（二）任務繁重與力量薄弱的矛盾。隨著利益主體的多元和經濟活動的頻繁，執法監管的任務大量增加。商事改革后，市場主體大量增加，監管對象更加復雜，而在執法力量上不可能同步增長。執法人員統計總量不少，具體到各支隊伍又人手不足;部分單位編外人員配備較多，整體素質有待提高。對于一些復雜疑難案件和群體性違法行為，執法部門因職能手段局限，客觀上存在有心無力的狀況。
（三）基層需求與主體缺失的矛盾。行政執法的重點在基層一線，但在現行執法體制中，執法權限主要在縣級以上政府部門，加之執法力量難以下沉，最基層的鄉鎮政府沒有全面實施行政執法的主體資格和職權能力，“看得見、管不著”的問題比較突出。對此，有的市縣也作了一些探索，采取委托執法等變通方式，但仍存在著部門放責不放權、給事不給人，法律主體不明確，執法責任不清晰等現象。
（四）規范提升與行為疲軟的矛盾。隨著法治國家、法治政府、法治社會建設深入推進，人民群眾對行政執法活動提出了更高要求。長期來，部門分散執法，出現了公共利益部門化。不同執法系統之間各自為政，缺乏制度化的協調配合機制和責任追究機制。對于一些區域性、跨領域的執法活動和抗法行為，又存在其自身難以克服的困難，執法威力大打折扣。這就導致牟利型執法、選擇性執法、執法推諉打架等問題，執法中存在亂作為、不作為、慢作為、軟作為、不到位等現象。
面對執法存在的這些突出矛盾問題，政府往往需要借助某一階段的運動式、突擊整治式執法來暫時提升執法成效。與此同時，運動式執法的負面影響逐步顯現，邊際效應逐年遞減，一些執法負面事件接連出現。實踐迫切要求整合執法資源，健全執法體制，增強監管執法的系統性、準確性和有效性。
二、深化縣域行政執法體制改革的思路
黨的十八屆三中、四中全會提出，要按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，整合執法主體，合理配置執法力量，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法等問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。為此，我們認為深化縣域行政執法體制改革必須按照中央指明的方向和道路，著力解決行政執法體制存在的問題，牢牢把握以下原則。
（一）在思想上要堅持民意取向、問題導向。
人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。行政執法體制改革必須以保障人民群眾的合法權益和公共安全，維護群眾生產生活秩序和社會的公平正義為目的，堅持以法律為準繩，著力解決行政執法中的突出問題。要按照嚴格依法行政的要求，整合行政執法信息資源，加快構建統一的舉報投訴平臺，建立民意分析研判機制，強化群眾反映突出問題的篩選處置，做到回應及時、處置精準、執法有力。同時，要落實執法責任，強化執法監督，突破執法難題，對行政不作為、亂作為等現象進行問責和處罰，從根本上解決因部門分割、力量分散、監管空白而導致的執法疲軟問題。
（二）在組織上要堅持政府主導、部門聯動。
行政執法體制改革涉及多個方面、關系復雜，必須統籌兼顧，協調推進。要充分發揮政府的主導作用，建立健全科學高效的組織領導體系，強化政府的推動力。同時，建立健全行政執法指揮協調機制，統籌各部門各系統執法力量，特別是及時組織聯合查處跨部門、跨領域行政執法和社會關注度高、難度大、影響大的執法案件，切實維護法律權威。加快推進綜合行政執法，加大執法資源有效整合，逐步實現行政執法“五大轉變”，即執法系統從條塊分割向統籌整合轉變、執法行為從多頭執法向聯合執法轉變、執法路徑從多軌并行向綜合直達轉變、執法監管從內循環向全循環轉變、執法隊伍從碎片化向領域化轉變。
（三）在布局上要堅持城鄉統籌、重心下移。
基層執法是落實法律法規的“最后一公里”。行政執法體制改革要堅持城鄉統籌、縣鄉聯動，強化基層行政執法工作。按照重心下移、力量下沉、保障下傾的要求，建立起“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋、強有力的基層監管執法體系。采取“統籌指揮+集中執法·綜合執法·聯合執法”等形式，建立健全鄉鎮基層綜合治理、綜合執法、市場監管等平臺，完善基層治理結構。要加強基層執法力量，堅持機關瘦身“做減法”和基層強身“做加法”同步，精簡整合機關和部門執法隊伍，進一步優化執法資源配置，真正將執法力量、經費、裝備下沉到基層一線。
（四）在運行上要堅持全程閉合、規范提升。
信息、執法、監督脫節是執法疲軟、執法不到位現象產生的重要原因之一。要加強系統設計，完善執法鏈條，再造執法流程，強化日常監管執法，構建配置科學、職責明確、協調有力、運行順暢的行政執法體系，健全信息收集、執法處理、評估反饋全環閉合和協調保障、督查問責、整體推動的運行機制，確保執法的及時、到位和有效。同時，要完善執法程序，規范執法行為，健全執法制度，嚴格隊伍管理，加強執法保障，努力提升整體執法水平。
三、深化縣域行政執法體制改革的重點
深化縣域行政執法體制改革，必須圍繞治理體系和治理能力現代化，堅持法治、德治、自治相結合，建設共建共治共享社會，為建設“兩富”、“兩美”浙江做貢獻。具體來說，需要重點做好以下工作：
（一）構建一個主體。以推進綜合行政執法為重點，構建市縣兩級、市縣鄉鎮（街道）三層的綜合行政執法體系，在基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的公共安全、生態保護、城鎮管理、社會管理、民生事業等領域實行綜合監管。在市、縣設立綜合行政執法局，作為同級政府的工作部門，集中行使相關領域的行政處罰權及與之相關的行政監督檢查權、行政強制權。在鄉鎮（街道）設置綜合行政執法局派出機構，實行雙重管理，實現行政執法向下延伸、重心下移。同時，積極采取常態化聯合執法等多種有效形式，建立健全綜合行政執法、部門專業執法互聯互通、協作共進的基層執法監管體制，切實解決基層“看得見的管不著、管得著的看不見”問題，維護人民群眾生產生活秩序。
（二）做好兩個配套。即整合資源，完善制度，搭建執法指揮聯動中心和投訴舉報中心。整合相關資源，設立行政執法指揮聯動中心，代表政府履行組織指揮、協調、監督職能，突出執法重點、強化部門協作，突破執法難題、強化重大案件查處，督促部門依法監管，實行統一指揮調度，健全統籌協調機制，避免出現執法疲軟、推諉扯皮。按照“環環入系統、事事有回音、件件有著落”要求，設立投訴舉報中心，統一履行投訴舉報受理、交辦、督辦、評價考核等職能。除110、119、120等應急電話外，部門的投訴舉報熱線實現整合。中心統一受理投訴舉報后，由承辦單位限時辦結并給予答復，形成問題受理、交辦、執行、督辦、評價考核、意見反饋等完整的管理鏈條。
（三）健全三個機制。即部門分工協作、信息互通共享和全程監督問責機制。一是健全部門分工協作機制。合理劃分各部門職責權限，調整完善權力清單和責任清單，明確部門責任邊界。加強部門協作，及時提供許可材料、技術鑒定或采取后續補救措施。建立工作會商制度，完善執法預警和突發公共事件快速反應體系，形成順暢、有效的協調配合機制。二是健全信息互通共享機制。結合全省政務服務網建設，統一各部門的信息技術標準，實時共享業務信息和工作平臺，實現互聯互通。積極運用現代科技手段，加強實時監管監測，提高執法效能。實現行政執法信息與社會信用信息基礎數據庫聯動，將行政執法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案。三是健全全程監督問責機制。充分運用執法平臺，與投訴舉報中心、行政執法指揮聯動中心等建立信息互通機制，同步傳遞執法信息，同步開展案件查處和執法行為評價。全面梳理監管事項，明確崗位職責，做到對象明確、問責有據。研究確定行政執法過錯責任追究和行政問責后續處理意見，建立可操作、易執行的問責結果處理機制，切實解決問責落實難問題。
（四）建設四個平臺。主要是貫徹落實省委十三屆七次全會要求，在推動經濟發展的同時，探索建設鄉鎮（街道）綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務等四個平臺，強化鄉鎮（街道）的社會管理、公共服務、環境保護等職能。綜治工作平臺主要發揮鄉鎮（街道）社會服務管理中心的統籌協調作用，推進基層平安建設。市場監管平臺主要以市場監管所為主體，承擔面向企業和市場經營主體的行政監管和執法職責。綜合執法平臺主要通過縣（市、區）綜合行政執法向鄉鎮（街道）延伸，將鄉鎮（街道）所需的執法職權一并納入。便民服務平臺主要依托鄉鎮（街道）便民服務中心，拓展服務功能，并將浙江政務服務網絡延伸至鄉鎮（街道），提高辦事服務效率。
作者單位：浙江省機構編制委員會辦公室
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2015年10期
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