——兼及借鑒臺灣農地管理經驗
《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發【2014】61號)強調要“堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉”,并提出“探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式”和“探索建立抵押資產處置機制”的要求。
根據中央文件抓緊“兩個探索”的要求,在推動土地經營權以轉讓、出租、抵押、擔保等形式開展流轉的同時,要著重探索土地經營權有哪些權能。土地經營權的權能決定了土地流轉價格,權能的性質決定了流轉形式。因此我們認為,當前探索土地經營權流轉主要有兩個方面問題:一是穩定權能、價格和承包權三者關系問題,二是在農民承包地資產資本化的過程中,金融部門如何介入以及投資風險防范問題。本文結合各地普遍實踐和具體做法,就以上問題進行探討,期待能起到拋磚引玉的作用。
一、對“三權分置”的基本剖析
承包地實施“三權分置”,堅持集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,這是一項重大制度創新。當年土地承包經營權實現了所有權與使用權的“二權分離”,解決了集體農地產權虛置的問題,使土地成為農民資產;現階段創設“土地經營權”,實現所有權、承包權和經營權的“三權分離”,特別是“土地承包經營權”分離為農戶承包權與土地經營權,可以使土地從資產轉變為資本,可以加快承包地的流轉,優化配置土地資源,發展農業適度規模經營,更可以為規模經營提供所需經營資金,使農民沉睡的資產變成可增值的資本。
從權利關系上看,集體所有權是最基礎的權利,所有權與土地承包經營權(農戶承包權和土地經營權)的關系是“母權”與“子權”、“基礎權利”與“派生權利”的關系。按照中央深改小組有關會議精神,農村土地制度改革要堅持“土地公有制性質不改變”的底線,因此,堅持集體所有權是推進三權分置和經營權流轉的基礎。
農戶承包權和土地經營權是原有的土地承包經營權發展到現階段的新形態,二者的權利關系,也是“基礎權利”與“延伸權利”的關系,是“打斷骨頭還連著筋”的關系:農戶承包權是農民行使集體成員土地所有者權益的具體形式和有效載體,農戶承包權不因農民戶口的改變而改變,不因農民居住地的遷移而改變,不可以移轉。通過穩定農戶承包權,給農民吃了“定心丸”,確保農村和社會的穩定。在此基礎上,將土地承包經營權中的具有交易、使用價值的經營權能剝離出來,使之成為獨立的權利,并賦予可以流轉的功能,從而取得兩種效果:一是保證農民利益不受損,讓農民沒有失地之憂;二是推進農地流轉,引導土地資源適度集聚,提升農業規模化經營水平。只有這樣,農業繁榮農民增收才有可能。
二、土地經營權的權能
三權分置的核心是放活土地經營權,前提是堅持農民集體所有權和穩定農戶承包權;放活土地經營權的重點是經營權權能的界定和量化,從而使其在流轉中有限制的轉讓和抵押、擔保、處置成為可能。
(一)權能性質——物權
界定土地經營權權能,首先是確定土地經營權的權利性質。由于土地經營權是中央近兩年提出的新政策,屬于頂層設計成果,雖然法律還未相應修改,但從中央文件表述來看,土地經營權應當屬于物權的性質,而不是債權;否則,轉讓、抵押、擔保以及處置就不能成立。
《物權法》已經明確土地承包經營權屬于物權。土地承包經營權按不同的權能進行分離,其中占有權能轉化為農戶承包權,而使用、交易和處置的權能轉化為土地經營權,這兩項權利基于物權產生,因此也應當是物權。具體說,農戶承包權繼續為農戶保有,它主要表征是農戶對集體土地的所有者權益,但原土地承包經營權中實質性地直接支配土地的使用、耕作、收益、交易和處置等權能卻打包轉化為“土地經營權”,由農戶向外讓渡,讓渡的形式包括出租、轉包、抵押等,通過讓渡,使得農民的承包土地資本化,既增加了農民財產性收入渠道,又放活了土地規模經營。土地經營權承載了原物權中的實質性對土地的支配功能,因此也是物權。
(二)權能形態與類別
權能的量化是放活土地經營權的具體表現。根據中辦發201461號文件規定:(一)土地經營權的流轉要確保農地農用,不得改變土地用途;(二)鼓勵承包農戶采取轉包、出租、互換、有限制轉讓及入股等方式流轉,穩步推進抵押和擔保試點;(三)流轉與否由承包農戶自主決定,流轉收益歸承包農戶所有,同等條件下,本集體成員享有土地流轉優先權。
根據上述文件精神,可以勾勒出土地經營權的基本權能形態,即“農地農用,經營自主,多樣流轉,可抵押可擔保可處置”,其中“農地農用,經營自主”是土地經營權的使用權能,“多樣流轉”“可抵押可擔保”是擔保權能也是處置權能,但該處置權能是受限制的。處置權能的受限,首先表現在用途只能限制在原來的農業用途,其次是使用期限不能超過原有承包權的期限,再次是土地與地上物(種植作物、建筑物、構筑物等)如果設定轉讓、抵押、擔保、出租等,也只能以土地條件為限。
(三)抵押擔保權能意義重大
我們特別注意到,土地經營權的“可抵押可擔保”是目前中央政策在推動土地流轉上的一個新突破。
土地經營權抵押有三種形態:1.農戶將土地經營權剝離出來單獨抵押;2.土地經營權人為經營需要,將土地經營權為自己的債務設定抵押;3.土地經營權人為其他人的債務,以自己的土地經營權提供抵押擔保。
以上政策領先于現有法律規定。在現有《物權法》《擔保法》等法律中,仍有禁止耕地抵押的規定,這反映了立法的滯后性。立法滯后使得承包地不具有融資功能,不能從“資產”轉化為“資本”。2015年3月在全國“兩會”期間,中央電視臺專題制播了《土地流轉難在哪兒?》的特別報道,反映了“農村集體土地抵押融資難”的問題。片中案例黑龍江某農機合作社希望貸款200萬元用于租賃農地,但所有銀行都拒絕貸款,唯一愿意放貸的小額貸款公司則要先收取年息20%和手續費2%(年息要40萬和手續費4萬),即借款人實際所借款僅156萬元,僅夠租種150公頃土地。每公頃土地年收益僅0.1萬元,共20萬元,即貸款不僅不掙錢還要倒貼利息近30萬元。現實生活中,農民貸款困難可能尤甚于此。
現在中辦發【2014】61號文件提出土地經營權進行試點抵押和擔保,這就在政策方向的層面上,解決了耕地等家庭承包地不能抵押的問題,但是在如何抵押、擔保和處置等具體操作層面,中央文件只是提出要抓緊探索,沒有明確解決方案,這也就給了我們研究創新的空間。
土地經營權的抵押,不會損害農戶承包權的穩定性。這有四個方面的保障:一是中央設定了以“不損害農民權益”作為土地流轉的前提之一;二是流轉自愿原則,中辦發【2014】61號文件確定土地是否流轉、價格如何確定、流轉形式選擇,都由承包農戶自主決定,收益歸承包農戶所有;三是流轉期限限定,土地經營權流轉期限不得超過承包權的剩余期限,超過的期限無效,且期限屆滿后土地就回復到承包農戶名下,由其重新支配管理經營;四是農戶承包經營權恒定屬于農民家庭,這是基于農民的集體成員身份決定的,也是黨在農村的基本政策,土地經營權人只能享有相應期限內的經營權。因此,放活土地經營權不會損害農戶承包權的穩定。
三、抵押價格的設定
作為擔保(處置)權能,“可抵押可擔保”是放活土地經營權的“供血機制”,具有融資信用功能,非常重要。
要解決這一問題,需要切入其核心,即明確:土地經營權的抵押定價機制如何確立?不同租期的經營權如何定價?處置時如何定價?這些問題要反復地研究。搞清如何抵押、擔保和可處置,這是落實“放活土地經營權”政策和進行“兩個探索”的關鍵環節。
以土地經營權作為抵押物設定抵押,或以土地經營權提供其他方式擔保時,需要對土地經營權的價值進行評估,從而衡量它能為主債務提供多少量的清償能力,此項評估即在確定抵押擔保的對價。目前,土地經營權是一般農民所能提供的為數極有限的法律允許抵押的不動產之一,但土地經營權的經濟價值在商業上不被看好。《人民日報》2015年1月27日曾報道了四川簡陽引入擔保公司為農地流轉提供保證貸款的做法。報道反映,農戶以土地經營權作為抵押物,但由于土地經營權一般被視為低價值物品,且對土地經營權的價值如何評估還存在困難,因此除非有政策強力支持,由政府提供貸款風險補貼,或者引入擔保公司向銀行提供補充信用保證,否則銀行幾乎不接受此類抵押貸款申請。
要評估土地經營權的抵押對價,需要考慮許多因素,包括:(1)經營權利因素,如土地用途、土地經營期限、土地區位、經營面積等;(2)價格參照因子,如當地土地租金平均水平、土地平均流轉價格等;(3)盈利預期,如土地經營權人的經營能力、地面作物預期收入、地面附著物價值、國家和地方財政補貼等;(4)經營成本,如土地流轉成本、人工成本、生產資料成本等。大略上,宜按照土地經營期內的預期收益價值作為定價基準(預期收益價值=土地經營預期總價值-預期經營總成本),在此基礎上,再根據金融理論和政策設計定價模式。
土地經營權抵押擔保定價,總的說還是要由市場起決定性作用,農戶、土地經營權人、金融機構等各方市場主體共同參與,借助市場這只看不見的手,在一定區間內,形成合理的價格。政府的作用,主要是制定政策、監測市場、合理調控,既防范投機、欺詐等金融風險,也要在金融授信、利率優惠、貸款期限等方面,結合土地經營權定價機制,對農民專業合作社、種糧大戶、家庭農場、其他新型經營主體給予扶持,鼓勵土地適度規模經營,發展現代農業。
四、政策助力拓寬土地經營權抵押渠道
(一)要加快確權,夯實改革基礎
土地經營權流轉勢必要求土地面積、四至、地類、用途等信息做到具體、明確,并得到登記機關的記載確認;鼓勵農民流轉土地經營權,也要求給予農民確定有據的承包權。因此,穩定農戶承包權和放活土地經營權都以加快土地確權登記工作為前提。
通過實行不動產統一登記,農戶承包權、土地經營權和其他不動產權利都由一家登記機構統一辦理登記,每一宗土地的基本情況和權利歸屬都記載在土地登記簿上。交易時,土地登記資料是查詢土地價值和土地權利人的權威依據,足以保障交易安全。
(二)要適時修法,明確抵押處置
根據中央要求,重大改革必須于法有據,因此要適時修改,破除制約土地流轉的制度性因素。目前,土地經營權還沒有得到法律的規定,家庭承包地的流轉也受到《物權法》《擔保法》和《農村土地承包法》等法律的限制。我們建議,要在《物權法》中新增規定“土地經營權”,使之成為法定物權種類。
建議盡早啟動修改《物權法》調研計劃,明確土地經營權是一種用益物權,可以抵押、擔保,以及作價入股。其次,對于現有法律中有關“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的規定,建議及時進行修改,明確規定“土地經營權可以抵押”。再次,對于農民以土地經營權入股發展農業產業化經營的,可以明確規定農戶入股土地生產性能評價制度,按照耕地數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股,為土地經營權入股權能提供實現機制。
(三)要健全機制,鼓勵交易流轉
推進土地經營權抵押和流轉,要有適當的平臺,交易平臺主要起到交易中介和媒合的作用。這類中介機構,根據國辦發201471號文件,可以是現有的農村土地承包經營權流轉服務中心等農村產權流轉交易市場。流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構,可以是事業法人,也可以是企業法人。我們可以借鑒臺灣經驗,由相關部門加強輔導,推動中介機構在提供信息、資金籌措、法律咨詢、經營輔導等方面起到更大作用。
臺灣從2008年開始實施“小地主大佃農”的農地改革政策。該政策主要目的是,通過租賃手段鼓勵農民特別是老農出租農地,由政府協助長期出租給農業經營者,擴大經營規模,促進農業勞動力年輕化,最后達到“建立老農退休機制,調整農民勞動力結構”及“促進農業經營企業化,改善農業經營結構”的政策目標。為確保租佃雙方權利,其“行政院農委會”推動依托各級農會和漁會設立了“農地銀行服務中心”,采取“長期出租,一次付租、分年償還”的方式,即在簽訂租佃合同后,農會一次性付清租金給老農,承租人再每年分期付租金給農會,“政府”補貼利息費用。這樣,一方面可以保證小地主的收益,另一方面大佃農只需按農作收成分期將租金交還給農會,付租壓力較輕。到2013年,出租農地達到49萬畝,約占全臺農地總面積的17%;大佃農平均年齡42歲,比起政策推行前實際從事耕作的農民平均年齡降低了20歲。該方案中“長期出租,一次付租、分年償還”的運作機制,值得我們學習借鑒,可以由中介機構提供土地流轉的供需信息,并作為交易的媒介,先由中介機構一次性向流轉土地經營權的農民提供租金總額,承租人逐年向中介機構返還租金;一次性租金總額所需的資金由財政專項安排,或爭取農村信用社、村鎮銀行等金融機構信貸支持,政府為承租人貼息,用以支持規模農業企業發展。
(四)要加強保障,維護農村穩定
我們實施“三權分置”,鼓勵流轉土地經營權,除了穩定承包權外,也要在完善農民養老等社會保障、提供均等化基本公共服務上下功夫,完善農村社會保障體系,為土地流轉可能帶來的社會風險設置“安全閥”和“防護罩”,使得土地流轉與規模經營能與農業社會化服務水平提高相適應,讓農民能成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。
臺灣“小地主大佃農”政策中的“老農退休機制”對我們也有啟發意義。在“小地主大佃農”政策中,老農會一次性取得較大數額的租金,為了資金保值增值,臺灣當局制定“政府部門”或以政府購買服務的形式,為退休老農提供理財規劃、咨詢、生活輔導、老農技術與經驗傳承等服務,較好地保障了老農退休生活質量。2013年臺灣當局提供的老農津貼平均每戶所得是34659新臺幣,約合人民幣7220元。
五、投資風險防范與抵押處置
土地經營權可以抵押,固然實現了農民承包地“資產資本化”,但被抵押的土地經營權,如果因不能清償到期債務,可能被強制拍賣、變賣,引發社會風險:一是原土地經營權人會失去土地,小則失業大則破產;二是如果農地承包權人是以土地經營權為其他人提供抵押擔保,此時拍賣變賣土地經營權,會強制從農地承包權人手中剝離土地經營權,可能也會導致農民失地失業;三是土地易手后,如何確保土地不被濫用。這些風險清晰存在,因此需要做好事前風險評估和事后減震措施。
為什么對城市居民不動產抵押,沒有人提出社會穩定的問題,但農村不動產抵押會產生社會穩定的擔憂,我們認為這是因為農村社會福利比城市差,并且農民相對與市民,不動產抵押風險意識比較弱,所以政府歷來以兜底的思維,用土地作為農民生活的最基本保障。但隨著社會的發展,農村社會福利也逐步與城市趨同,農民的公民意識也逐步提高,我們的制度設計要以大多數農村居民的需求為主,而不應受制于個別人的盲目抵押或盲目貸款投資行為。對于農村抵押貸款安全和投資利益的保障,制度設計要根據農村社會發展規律而定,要有針對性地加強農村居民的公民意識教育,提高經濟風險意識和防范能力。
(一)風險評估
要建立抵押前的風險評估機制,對土地經營權抵押進行事前評估。土地經營權抵押是政策推動的,動力不來自商業上的價值,因此對抵押人的個體要求更高,要求抵押人要有良好的公民意識,防范道德風險。我們的評估目的與金融機構不同,關注的不是抵押人的債務代償能力和抵押物的變現能力,而是關注抵押人對抵押的風險意識和風險承受能力。
國家創設土地經營權,放活了農民的土地交易權能,增加了土地經營自由度;但正如法諺所說,“法律不保護躺在權利上睡覺的人”,權利有邊界,法律賦予權利人行使權力的自由和取得利益的同時,也要求其對行使權力的責任要有清晰的認識和承擔能力,即“權利義務相一致,權利能力與責任能力相一致”。
因此,一方面,土地經營權人在設定抵押時,要理解自身作為個體對社會的責任,還要明確自身的公民(包括企業公民)的社會責任,要充分認識到抵押的法律風險和經濟風險,結合自身的風險承擔能力以決定抵押與否。對于上述責任意識和風險意識欠缺的土地經營權人,要對其抵押申請進行引導。
另一方面,由于土地經營權是新生事物,農民的市場經營能力和風險意識還需要培育,對申請土地經營權抵押的,政府部門和金融機構有義務向其提示風險,對其風險適應性進行評估,評估其風險承受能力。對風險意識不足或承受能力欠缺的,要給予引導,或使之再慎重考慮,或使之提升風險防范能力。通過提示、評估和引導,盡可能地緩釋風險,做大改革紅利蛋糕,讓廣大農民受惠于“三權分置”。
現實工作中,金融機構已有很嚴密的風險管控機制,例如農信社在發放農民信用貸款時,一般會要求農民提供“互聯互保”。這種信用保證手段在農村熟人社會中,比較有效。借款人基于人情和“面子”壓力,一般會盡力自行承擔還款義務,出現呆壞賬的風險較低,因此可以援用。再例如,浙江麗水市作為國內首個農村金改試驗區,正在“三農”貸款投放方面嘗試成立村級擔保合作社,作為農戶和金融機構之間的風險緩沖。在操作流程上,村民向擔保合作社提交貸款書面申請,同時提供“林權證、宅基地使用權證、土地流轉經營權證”等相關證件資料,由擔保合作信用評定小組進行資格審查、抵押物估價、確認貸款金額,然后向農村信用合作聯社出具“三權”抵押貸款承諾書,農村信用合作聯社對借款人條件審核通過,就可發放貸款。
(二)抵押處置三原則與抵押資產的集體回購“蓄水池”機制
為保障信貸資金安全,在處置抵押資產時,應當遵循三項原則:一是受讓主體原則上不能有資格限制,以此保證競價充分和價值實現;二是土地經營權價值處置所得價款,應優先保證農戶承包權人的利益,以防止倒賣牟利;三是土地用途管制原則,確保農地農用,處置后的新受讓人不得違反規劃改變用途,同時為保證土地合理利用,處置時可以設定競買后的土地經營要求,競得人應視為同意接受經營要求,并按要求經營。
為防范抵押處置可能帶來的社會風險,還需要構建集體經濟組織擔保回購抵押資產的“蓄水池”機制。村集體擔保回購土地經營權,是在出現到期無法償還債務時,土地經營權由村集體(或者由擔保公司)回購,并變更登記到位,再回租給農地承包權人,承包權人每月按貸款利率一定的比例繳納一定的租金,對該土地可以進行耕作或其他經營,以租金體現權利的轉移,也避免農地荒廢。因此,“蓄水池”具有緩沖風險的作用。
村集體回購需要資金,這些資金可以考慮通過風險分擔補償機制來彌補。縣(市、區)政府要按本轄區上年度土地流轉經營權抵押貸款余額一定比例(如麗水市是5‰)逐年提取風險補償資金,用于補償分擔抵押土地經營權資產追償后不足以彌補本金損失的貸款風險。福建省此前是省級財政安排專項資金,對為農戶生產性貸款提供擔保的擔保機構按年度擔保額的1.6%給予風險補償,每年安排2000萬元。建立該項機制,除了要財政出資,金融機構也應當建立一定的呆壞賬準備金。要出臺比較完善的規定,明確風險補償資金的籌集使用、補償對象、補償范疇、分擔比例、資金監管,并根據不同的抵押融資模式,將風險補償資金落實到金融機構或者來自第三方的擔保者(如擔保公司、為債務人提供連帶保證的其他農戶、農民合作社等)。
結束語
我們實施“三權分置”,鼓勵流轉土地經營權,要以堅持集體所有權為前提,以穩定農戶承包權為基礎,圍繞放活土地經營權這一核心,著重拓展和落實土地經營權的物權權能,豐富土地經營權的抵押擔保渠道,深化改革,鼓勵農民積極參與土地流轉,創造條件,幫助農民土地經營權從資產轉化為資本,做好新的歷史條件農村土地制度改革這篇大文章,讓農民切切實實從中受益!
(作者系福建省國土資源廳黨組書記)
中國鄉村發現網轉自:海峽資源報
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