農(nóng)村土地制度改革：土地怎么種？
在我國這樣一個人多地少的國家，在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中，農(nóng)村土地問題是極為關(guān)鍵和敏感的問題。農(nóng)村土地制度是影響經(jīng)濟社會全局的基礎(chǔ)制度，農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村集體經(jīng)濟體制、農(nóng)村村民自治制度及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等制度的創(chuàng)立與發(fā)展都與農(nóng)村土地制度息息相關(guān)。
【基本方向】
深化農(nóng)村土地制度改革的根本方向是落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。落實集體所有權(quán)，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的物權(quán)法規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是公平合理地將承包權(quán)分配給每個有資格的集體成員。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是將土地經(jīng)營權(quán)配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，提高農(nóng)業(yè)土地資源利用效率，破解“誰來種地、怎么種”的難題。
【改革重點】
一是開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。農(nóng)村土地征收制度改革，重點要縮小土地征收范圍，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，提高個人收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革，重點要允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革，重點要在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。重點是在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記頒證工作。
三是健全耕地保護和補償制度。耕地保護是紅線。當(dāng)前重點盤活土地存量，加大中低產(chǎn)田改造力度，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，強化耕地占補平衡的法定責(zé)任，完善占補平衡補充耕地質(zhì)量評價體系，確保補充耕地數(shù)量到位、質(zhì)量到位。同時，完善耕地和基本農(nóng)田保護補償機制。
【土地流轉(zhuǎn)】
對于土地流轉(zhuǎn)，一是要進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，抓好確權(quán)頒證，促進多形式土地流轉(zhuǎn)。二是加大力度盤活閑置土地資源，解決目前大多數(shù)農(nóng)村中普遍存在的土地和宅基地“空心化”現(xiàn)象。三是以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，著力加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，推進農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)力，農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品銷售等領(lǐng)域多維發(fā)展。
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系：土地誰來種？
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是指大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，其他組織形式為補充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富發(fā)展。著力在“統(tǒng)”和“分”兩個層次推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”。
【四種經(jīng)營主體的作用】
一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（經(jīng)營幾畝地的小農(nóng)戶）而言的，其經(jīng)營規(guī)模較大，收入水平更高，規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化、市場化和社會化程度更高。
二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括：專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。其中，專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場是家庭經(jīng)營，農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)是合作經(jīng)營、集體經(jīng)營或者企業(yè)經(jīng)營。農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)除了一些特殊產(chǎn)業(yè)如養(yǎng)殖業(yè)和特種農(nóng)業(yè)之外，一般是作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營中提供服務(wù)的主體，他們的主要功能應(yīng)放在為專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場提供各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后社會化服務(wù)上面，服務(wù)是他們的主要職責(zé)。家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的基礎(chǔ)，離開了這個基礎(chǔ)，所有農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)就變成了無源之水、無本之木。
三是專業(yè)大戶實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營，但還沒有實現(xiàn)集約化經(jīng)營，雖然提高了家庭收入水平，但對提高土地生產(chǎn)率和促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展沒有多大幫助，是一個過渡形式。
四是家庭農(nóng)場可以把規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營有機結(jié)合起來，實現(xiàn)農(nóng)地資源的有效配置，提高土地生產(chǎn)率和增加農(nóng)民收入，應(yīng)成為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要經(jīng)營主體。
【培育發(fā)展家庭農(nóng)場】
湖南是“七山一水兩分田”。除了洞庭湖平原地區(qū)外，其他地區(qū)地形都較為復(fù)雜，通過租賃幾千上萬畝的耕地進行規(guī)模經(jīng)營是不符合省情，必須通過發(fā)展家庭農(nóng)場，把經(jīng)營規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶?，進行精耕細作，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率。
目前，湖南共有家庭農(nóng)場29084家，經(jīng)營土地面積317.3萬畝，每個家庭農(nóng)場平均經(jīng)營土地109畝。從我省家庭農(nóng)場發(fā)展的趨勢上看，家庭農(nóng)場發(fā)展數(shù)量增加迅猛，這是我省家庭農(nóng)場持續(xù)、蓬勃發(fā)展的強大動能。同時也要看到，由于資金、土地、勞動力素質(zhì)等問題，加快家庭農(nóng)場發(fā)展仍有很多工作要做。
下一步，一是設(shè)立省級財政專項扶持資金。省財政每年要拿出一定數(shù)額的專項資金，用于扶持全省區(qū)域內(nèi)的家庭農(nóng)場創(chuàng)建工作。逐步建立和完善家庭農(nóng)場財政專項扶持資金的申領(lǐng)條件，加強監(jiān)督，加強考核，確保專項資金用在刀刃上，真正起到示范引領(lǐng)作用，達到“四兩撥千斤”的功效。二是鼓勵各類家庭農(nóng)場創(chuàng)新發(fā)展。加強分類指導(dǎo)，形成特色。對以糧食生產(chǎn)經(jīng)營的家庭農(nóng)場要予以重點支持，在稅收減免、財政補貼和資金扶持等方面給予傾斜。三是搞好用地支持。土地是基礎(chǔ)，要認(rèn)真落實國土資源部和農(nóng)業(yè)部有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地政策并予以優(yōu)先安排。四是制定家庭農(nóng)場綜合培育計劃。以現(xiàn)有培訓(xùn)機構(gòu)為基礎(chǔ)建立和完善家庭農(nóng)場主的培訓(xùn)體系，加快新型農(nóng)民培養(yǎng)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革：怎么服務(wù)和管理種地的人？
經(jīng)濟學(xué)上的規(guī)模效應(yīng)理論認(rèn)為，適度的規(guī)模所產(chǎn)生的最佳經(jīng)濟效益。針對我省省情，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局由“量多而散”向“優(yōu)化集中”轉(zhuǎn)變，有利于合理配置要素資源，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，這是推動我省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、全面小康建設(shè)的重大戰(zhàn)略重要舉措。
【為什么要合？】
合鄉(xiāng)并村，優(yōu)化和調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提升基層治理能力、鞏固基層政權(quán)的內(nèi)在要求和重要舉措。自上世紀(jì)90年代以來，我省先后進行了兩次較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了一些，城鎮(zhèn)空間布局也在一定程度上得到了合理調(diào)整。但現(xiàn)在看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量多、規(guī)模小的問題仍沒有得到根本解決。合鄉(xiāng)并村，勢在必行。
一是貫徹落實中央決策部署的內(nèi)在要求。“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村是我國最基層的政權(quán)組織和群眾自治組織，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)和根基所在，其建設(shè)與發(fā)展如何，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局在湖南的順利推進，所以我們要從戰(zhàn)略全局高度來認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革的重要性。
二是推動和促進我省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然選擇。通過合理調(diào)整行政區(qū)劃，能夠推動各類資源要素優(yōu)化配置，解放和促進生產(chǎn)力發(fā)展。我省有一批經(jīng)濟強鎮(zhèn)、中心城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)，區(qū)劃調(diào)整到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能發(fā)揮得比較好。
三是有利于增強基層公共服務(wù)效能。我省平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員100人左右，按人均每年3.5萬元計算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人頭經(jīng)費就要350萬元左右，加上“三公”經(jīng)費開支，一年下來的行政運行成本約500萬元，全省共需支出100多億元，4.2萬個建制村，按每個村5萬元基本運轉(zhuǎn)補助資金計算，每年需要資金20多億元。當(dāng)然，還不能僅僅從投入產(chǎn)出的成本來計算，更多的是要從區(qū)域空間拓展、資源配置、活力釋放、提升服務(wù)等問題上探索和擴大此項改革的經(jīng)濟效應(yīng)、社會效應(yīng)和政治效應(yīng)。
【合的難點在哪里？】
由于受到一些現(xiàn)實條件制約，不能避免會出現(xiàn)一系列問題。一是思想磨合會有一個長時間適應(yīng)的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村合并后，干部之間的年齡、性格、文化素質(zhì)等方面存在較大差異，重大事項決策會出現(xiàn)不同的分歧意見，在開展工作中需要一個磨合、適應(yīng)的過程。二是行政工作人員安排分流存在一定難度。我省是一個人口大省，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員比較多，再加上一些地方經(jīng)濟發(fā)展不夠，就業(yè)比較困難，加上受到各種因素的影響，人員分流的壓力很大。三是百姓辦事會有一個適應(yīng)階段。合并以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公地、村級辦公場所會有所變化，也在某一程度上影響到為老百姓辦事的效率。
【怎么合？】
過去一年，湖南將行政區(qū)劃調(diào)整和建制村合并工作列入全省重大改革事項推進，開展了系列調(diào)查研究工作。9月22日下午，湖南省委召開會議，部署啟動全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作。此次改革，湖南省將合并500個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并1.6萬個以上的建制村，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)控制在1500個左右，建制村總數(shù)控制在2.5萬個左右；這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革要求在原則上做到“四個不變”：包括農(nóng)村基本經(jīng)營制度在內(nèi)的黨的各項方針政策不變；依法形成的經(jīng)濟關(guān)系不變；現(xiàn)有國家、集體、個人財產(chǎn)性質(zhì)不變；現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職工身份、職級、工資待遇不變。
下一步要做的事情：一是加大宣傳力度，做到并鄉(xiāng)并村又并心，合并工作是一項情況復(fù)雜、難度較大、涉及面廣的工作，要充分尊重村民意愿，充分考慮行政村的區(qū)域設(shè)置、歷史沿革、地域狀況、生活習(xí)俗、民族文化等相關(guān)因素。政府要多加引導(dǎo)，加大宣傳力度，對村民宣傳合鄉(xiāng)并村的必要性以及合并后給村民帶來的益處等，形成濃厚的合并氛圍。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的作用，積極引導(dǎo)村民理解、支持和參與合并后的各項工作。
二是理順各類關(guān)系，加強領(lǐng)導(dǎo)班子規(guī)范化建設(shè)，要積極指導(dǎo)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村理順各類關(guān)系、建立健全制度，做好便民服務(wù)工作，使各項工作順利進行。健全干部的激勵制度，健全監(jiān)管考核機制、獎懲制度、村級重大事務(wù)公決制度，維護群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
三是做好配套政策。依法依規(guī)開展合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置、人員編制和干部職工安置工作。加快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施條件，重點加快合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村交通網(wǎng)絡(luò)、電力網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，統(tǒng)籌推進新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，為廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活提供便利。在確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下，要區(qū)別情況，因地制宜，積極探索，穩(wěn)步推進新鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村資產(chǎn)融合。
（作者系湖南省委政策研究室副主任。本文原標(biāo)題為《新常態(tài)下深化湖南農(nóng)村改革的幾個問題》，內(nèi)容有所刪減。原文系全省改革進行時的“思與行”暨第六屆湖南省社會科學(xué)界學(xué)術(shù)年會一等獎?wù)撐?。?
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：紅網(wǎng)
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