[摘要]中國近40年的改革開放進程是一個不斷根據復雜多變的國內外情況進行調整、創新和突破的過程。在此過程中，現代意義的土地規劃也從無到有、從有到專、從專到精，在范疇、目標、內涵和方式等各個方面都在不斷調整和發展。
[關鍵詞]土地規劃；土地利用；轉型發展；城鄉統籌；空間規劃
從1978年建立農村家庭聯產承包責任制到1984年社會主義市場經濟的正式建立，從1997年非公有制經濟的確認，2001年加入WTO到2005年農業稅的廢除，再到當前中國蓬勃發展的新農村建設、生態文明建設和新型城鎮化建設，中國近40年的改革開放進程是一個不斷根據復雜多變的國內外情況進行調整、創新和突破的過程。在此過程中，現代意義的土地規劃也從無到有、從有到專、從專到精，在范疇、目標、內涵和方式等各個方面都在不斷調整和發展。
近年來，中國面臨經濟、人口和城鄉結構等多方面的變化。當前，中國正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需轉化期的“四期疊加”階段，面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰，但仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。面對這樣的新形勢、新挑戰，我國亟需調整各方面的政策來應對出現的新問題。在此背景下，土地規劃作為落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設和區域發展的重要手段，處于前所未有的重大戰略轉型發展期，亟需從土地規劃的基本認知與根本理念出發，明確規劃歷程、定位、本質和功能，結合規劃面臨的發展新形勢，分析土地基本國情與規劃面臨的挑戰，探索研究土地規劃轉型發展的戰略方向，以進一步提升土地規劃的針對性、前瞻性、穩定性、協調性和有效性。
一、土地規劃的基本認知
（一）土地規劃的歷程
1986年《土地管理法》頒布實施以來，我國已組織開展了三輪全國性土地利用規劃的編制和修訂工作。第一輪規劃（1990-2000年）從1987年開始，初步建立了由5級土地利用總體規劃及基本農田、土地開發等專項規劃構成的體系框架，這可以看作我國現代土地利用規劃的雛形。第二輪規劃（1997-2010年）從1997年開始，建立了自上而下逐級控制、以土地供給制約引導需求的規劃編制體系和以土地用途管制為核心的規劃實施制度，基本奠定了我國現代土地利用規劃的制度基礎。自2005年起，為適應經濟社會發展和國土開發格局的深刻變化，編制和實施了第三輪規劃（2006-2020年）。
（二）土地規劃的定位
土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施，具有綜合性、戰略性、地域性、動態性等特點，涉及政治、科學、技術和藝術等多個領域。土地利用規劃可以分為三個類型：土地利用總體規劃、土地利用專項規劃和土地利用詳細規劃。土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據，更是實行最嚴格土地管理制度的基本手段。在社會發展規劃、城鄉規劃、基礎設施規劃和生態環境保護規劃等專項規劃基礎上，土地規劃統籌安排和合理有效地開發利用各業各類各地區有限土地資源。其規劃期限一般在10-15年，近期的有5年，指標體系內共有15項指標，逐級控制。規劃對象是全行政區域內地各類土地，包括國家、省、市、縣、鄉五級體系。
（三）土地規劃的本質
規劃是指對客觀事物和現象未來的發展進行超前性的調配和安排。作為名詞，是指規劃所涉及的對象和內容；作為動詞，是指實現規劃目標的方法和過程；從歷史上看，規劃是人類文明用地的產物；從權利上看，規劃是對土地發展權的分配；從宗旨上看，規劃是對土地未來利用的控制；從行政上看，規劃是對土地市場失靈的一種糾正；從技術上看，規劃是對土地利用系統時空的優化；從管理上看，規劃是提高土地利用決策科學性的手段。其中著名的悖論是：作為一個信息不完全的灰色系統，確定的規劃是不確定未來的反映，而不確定的未來又是現時確定規劃作用結果。
（四）土地規劃的功能
規劃通常是包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，土地利用規劃最本質的功能是其對土地利用時空未來的導向，即對未來土地資源的分配和時空組織。最大的目標在于遵守四重框架中各項約束條件的效益最大化，即自然條件適宜性、經濟可行性、社會制度的可容性和生態系統的平衡性。土地利用規劃功能可以數學模型來進行表達，通過把影響土地利用系統有關因素用一定的參量表示出來，區分可控量和不可控量，把可控量當作未知變量，按問題給定的相互關系列出數學表達式。在大多情況下，土地利用總體規劃的問題實際上是一個約束條件下的多目標的最優化問題，包括經濟效益、社會效益、生態效益等等。如果設x1,x2,x3,…,xn為待定變量（土地利用類型），則土地利用規劃系統的數學模型可表示為：
max g1(X)=g1(x1,x2,x3,…,xn)
max g2(X)=g2(x1,x2,x3,…,xn)
……
max gm(X)=gm(x1,x2,x3,…,xn)
其中，約束條件為f(X)≥(≤，=)B，非負條件X≥0。
具體的規劃問題，由于內容、系統要素聯系方式等不同，目標函數與約束條件有不同的性質和形式，因此可以運用不同的規劃方法來解決，如灰色線性規劃、模糊線性規劃、非線性規劃、動態規劃等。目前，土地利用規劃的優化模型把復雜的現實世界給以抽象和必要的簡化，業已在規劃編制中發揮作用。但是在優化方法的運用中必須注意：定性的內容在何種程度上能被定量，定量是否具有可靠的邏輯環境。
二、土地規劃面臨的新形勢
（一）經濟新常態
當前世界經濟復蘇一波三折，中國經濟規模已居世界第二，經濟走勢備受國內外關注，正面臨經濟與社會的全面變革：GDP增速從2012年起開始回落，2013年、2014年、2015年增速分別為7.7%、7.3%、6.9%，告別了過去30多年平均10%左右的增速，出現經濟增長動力與經濟下行壓力并存的根本性轉換。可以說，中國經濟目前正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期、外需向內需的轉化期的“四期疊加”新常態階段，面臨著人口城鎮化、經濟服務化、發展低碳化、產業高端化、社會信息化和經營國際化等一系列更大的機遇與挑戰，土地規劃也需要相應調整，順應經濟新常態促進產業結構轉型升級。
（二）人口新變化
十八屆五中全會進行了計劃生育政策的重大調整，決定實施“二胎”政策。如不考慮二胎政策，我國將在2030到達人口總量高峰（14.75億），如考慮“二胎”政策，預計將帶來300-800萬年新增人口，2017年出現生育高峰，人口總量高峰將會延緩。新政策施行后，人地關系需要重新調整，新增人口需要新增土地，更要注重人口發展與土地利用關系的研究。同時，我國當前老齡化、少子化與人口出生結構失衡等問題突出，已經處于深度老齡化階段，2014年全國65歲以上的老年人達到1.37億人，占總人口比例10.1%。按照人口統計學標準，65歲以上人口占比達到7%即為進入老齡化社會。根據世界衛生組織預測，到2050年中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。其次，我國出生人口男女性別比從2006的119.25、2011的117.78到2014年116，持續多年男女比例失衡。此外，0~14歲人口占總人口比例一路走低，從1982年的33.6%下降到2010年的16.6%，而一個社會0-14歲人口占比15%-18%即為“嚴重少子化”。青少年人口減少將對未來的消費、勞動力供應、創新等產生重大的負面影響。對此，需要調整教育用地政策，加強老年產業用地保障和公共設施規劃設計。
（三）新型城鎮化
近些年來，我國“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。2000-2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。同時，我國“偽城鎮化”問題嚴重，2014年城鎮常住人口74916萬人，城鎮化率達54.77%，然而其中包括2.69億農民工，占到19.66%，如按戶籍計算城鎮化率僅為35.11%。針對上述問題，我國要以農民工為主體，以城市群為主要載體，促進大中小城市和小城鎮協調發展，積極穩妥推進中國特色的城鎮化道路，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城市居民作為推進城鎮化的重要任務，注重他們的福利、保障、戶籍和土地。
（四）國土管理新要求
十八屆三中全會提出了全面深化改革的若干重大問題，其中涉及土地管理制度改革的內容歸納起來主要包括五大方面：一是正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用；二是建立城鄉統一的建設用地市場；三是緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革；四是健全自然資源資產產權制度和用途管制制度；五是賦予農民更多土地財產權利。為了更好地落實全會決定，必須消除現行制度性障礙，進一步深化土地管理制度改革。目前社會分配是我國可持續發展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，因而改革關鍵在于土地收益分配合理化的問題。同時，探索改革的過程中必須善用底線思維，當前的三條底線已經明確：堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破和農民利益不受損，改革的“摸索”過程中務必要守住底線、防患未然，才能掌握改革實踐的主動權。
三、新形勢下土地規劃面臨的挑戰
中國的基本國情是人口眾多、土地資源相對不足、環境承載能力較弱，這在短期內難以改變。我國即將迎來三大高峰——人口高峰、城市化高峰和工業化高峰。未來近20年中我國城鎮人口將會凈增約3億人，平均每年增加1000萬人-1300萬人。耕地面積逐年減少，人地矛盾日趨尖銳。
過去十年間我國城市化水平每提高1個百分點，耕地減少30萬公頃，在世界近30個5000萬人口以上的國家中排名倒數第二，人地矛盾在世界上發展中大國中最尖銳、最突出。其中，在全國19%的土地上集中分布著全國55%的耕地，并承載全國80%的人口，是人地關系最為緊張和耕地保護與建設用地擴張矛盾最為尖銳的地區。
（一）挑戰一：農用地保護形勢嚴峻
為保障中國糧食安全，《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）》劃定了12033萬公頃（18億畝耕地紅線）的耕地保有量目標。然而中國城市化的迅速發展不可避免地侵占農用地，而且相當數量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，加上中國耕地后備資源不足，更有部分耕地需要根據國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養生息的總體安排作逐步調整，農用地特別是耕地保護的形勢依然十分嚴峻，亟需解放思想，理清思路，進行規劃創新，做好制度設計。必須站在歷史和全局高度，以規劃為“龍頭”，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數量和質量基本穩定。
（二）挑戰二：建設用地供需矛盾突出
中國目前處于城市化加速發展階段，每年新增建設用地占用耕地20-33萬公頃，促進社會經濟發展的各項工作開展都需要土地作為支撐，故而建設用地需求量將在長期內處于一個較高水平，然而中國新增建設用地后備資源不足，供需矛盾突出，給中國土地規劃帶來了巨大壓力。此外，在新常態經濟和新型城鎮化論斷下，針對“空城”、“睡城”、“鬼城”、交通擁堵等城市發展問題也引發了對城市規模、用地結構、區域布局的合理性的更多思考，十八屆三中全會提出要“從嚴合理供給城市建設用地”，也使得建設用地供需問題更為復雜和尖銳，必須在規劃中堅定不移推進節約集約用地，優化土地利用結構，調整空間布局，提高土地利用效率。
（三）挑戰三：生態環境惡化嚴重
目前耕地污染越來越嚴重，基本農田10%以上已受重金屬污染，全國土壤總超標率為16.1%，水土流失面積達356萬平方千米，退化、沙化、堿化草地面積達135萬平方千米，中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土空間的55%，城市空氣污染、水體污染、城市生態系統脆弱等問題層出不窮，一些地區自然災害、地質災害頻發。生態環境的惡化以及地質災害的頻發對中國土地利用構成了嚴重阻礙和挑戰。
四、土地規劃的轉型發展
（一）向土地可持續利用規劃轉型
土地可持續利用規劃就是把土地可持續利用和土地利用規劃結合起來，強調在制定土地利用規劃過程中把土地可持續利用的思想和理念貫徹進去，實現土地生產力的持續增長和穩定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可承受性。針對水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地污染、土地貧瘠化和土地損毀六大問題提出土地綜合可持續利用規劃，加大對“山水林田湖”生命共同體的整體修復，積極引導土地規劃設計朝“三生”（生產、生活、生態）與景觀結合、依托現有山水脈絡等獨特風光，為城市建設和大型基礎設施建設提供用地，以使土地利用生態系統朝著良性循環方向發展，使社會經濟建設和生態環境建設在土地利用上得到統一和協調，持續滿足人們對土地的各種需要。土地利用要實現數量、質量、生態和人文四位一體，“慎砍樹、不填湖、少拆房”，保留村莊原始風貌和文物古跡、保護景觀和生態環境、改善居民的居住和生活環境，讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。同時，土地規劃要以保持區域特色可持續，以創新、協同、綠色、開放和共享的核心理念，在東部基本農田區施行優質精細型土地規劃，在中部糧食主產區施行增量經濟型土地規劃，在西部生態脆弱區施行保質生態型土地規劃。
（二）向適應市場經濟發展的土地規劃轉型
新常態下市場經濟對產業結構的調整會有很大影響，而產業結構的變化就意味著土地利用結構的變化。在“看不見的手”的作用下，市場經濟條件下不可預見性因素不斷發展變化，因而制約規劃方案的各項影響因素都處在動態變化之中，在較長的規劃期內要原封不動地實施藍圖每一塊圖斑、每一宗土地的用途預定要求存在極大困難。因此，規劃中應有機結合“宏觀調控+市場經濟”模式，正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。在計劃經濟向市場經濟轉變后的今天，投資主體的多元性和規劃預測的不確定性就決定了作為土地資源優化配置的規劃應該體現市場經濟下的土地利用理念。規劃是為了糾正粗放利用、市場的失靈和外部不經濟的行為，規劃著重的不應是土地指標而應是土地功能以及實施功能的政策措施。在這種思路的指引下，正確處理規劃與市場的關系有三個目標：一是土地利用數量結構要符合一定產業結構衍生的各行各業的用地需求；二是土地利用空間結構要符合一定產業結構中各行各業用地的區位要求；三是由于產業結構是在不斷變化、不斷升級，要求土地利用的數量結構和空間結構也應靈活地隨之變化。
為了達到相應目標，規劃需要向適應市場經濟進行發展轉型。首先，市場經濟就是以市場為中心，引入競爭機制，通過市場供求關系和價格的變動來調節的商品經濟。因此，土地利用規劃必須遵循價值規律和市場供求關系的變化，依據各種經濟政策加以引導和調控；其次需要改變規劃思想，變靜態規劃為動態規劃，變剛性規劃為彈性規劃。由此就要求規劃要根據經濟體制轉軌時期影響因素的復雜性和規劃依據的易動性，迅速科學地做出動態反應，不斷完善規劃，提高規劃。最后，目前要從市場的角度，要從長遠的方面對多元化資本投入引起的土地利用變化做好應對規劃。與此同時，市場也應以規劃為前提進行建設。十七屆三中全會提出“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外”，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。十八屆三中全會又提出要建立城鄉統一的建設用地市場，強調“在符合規劃和用途管制前提下”，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
（三）向城鄉統籌的土地規劃轉型
在新型城鎮化中，土地規劃是城鄉統籌的抓手和平臺，可以解決城鎮化、工業化發展的用地需求，為新型城鎮化提供強力支撐。城鄉統籌的土地規劃能夠綜合考慮城鄉空間內農用地、建設用地和生態用地的供需布局，促進土地資源在新型城鎮化過程中不斷優化結構、提高效率，釋放空間、盤活存量，實現合理利用。實現城鄉統籌的土地規劃轉型，首先要打破城鄉二元結構，打破城鄉分割的戶籍制度，推動農民在務工、就學、居住、醫療、養老等享受和城市居民同等的權利，為農民提供公平和就業的生活環境。其次要形成促進小城鎮健康發展的機制，通過完善功能、集聚人口，引導工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中，培育以農產品加工業和農村服務業為重點的農村產業，在城鎮體系中形成符合當地特點的相應支柱產業。最后是要實現農村現代化、農村社區化和農民專業化，通過鼓勵土地適度規模流轉、空間布局整合和利用結構調整，推動農業實現規模化、機械化、公司化和品牌化；把新農村建設同現代農業建設和小城鎮發展結合起來，完善農村社會公共服務；建立農民職業教育長效機制，培養出一批有文化、有技術、會管理的職業農民。
（四）向多規融合“空間”規劃轉型
中央全面深化改革要求“建立空間規劃體系”，并多次在重要會議上強調這一問題：中共十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求，“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制，健全土地節約集約使用制度”。中央城鎮化工作會議中指出“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”。中央一系列會議都強調要積極開展空間規劃改革探索，意味著構建空間規劃體系，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是推進生態文明建設和新型城鎮化的重要舉措。
2014年，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合印發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃〔2014〕1971號），確定28個市縣為全國“多規合一”試點，具體思路是要以經濟社會發展規劃為目標，以城鄉規劃為坐標，以土地利用規劃為指標，以生態環境保護規劃為限標，形成合理的城鎮、農業、生態空間布局，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。針對市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，立足于保障市縣規劃有效實施的迫切要求，突出強化政府空間管控能力和治理能力，在市縣全域明細劃分城鎮、農業、生態三類空間，即生活、生產和生態“三生”空間，實現總體發展戰略和空間布局管控方略無縫聯結；依照城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃的各方要求限制，優先劃定永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，合理確定城鎮開發邊界，最終建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系，實現國土空間集約、高效、可持續利用。
[基金項目]國家社會科學基金重大項目（09&ZD047）；國土資源部公益性行業科研專項課題（201511003-2）；國土資源部公益性行業科研專項課題（201511010-04）。
[作者簡介]嚴金明，中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：《行政管理改革》2016年第1期
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