作者按：
中俄兩國農村土地產權都經歷了兩個階段。第一次是確權，中國選擇家庭聯產承包責任制，俄羅斯則選擇私有化，其目標是為了追求微觀農業生產效率；第二次是流轉，中國表現為經營權流轉俄羅斯則是土地所有權的買賣，其目標則是追求宏觀資源配置效率。其中具有相似性的特征是，中俄兩國第一次產權改革都發生在農業發展受阻時期，而第二次產權改革都發生在農業增長勢頭良好時期。印證了這樣的道理：“簡單機械的土地私有化改革并非萬能”。
中國的經驗說明集體土地可以通過流轉實現規模經濟，這意味著并非私有土地才能流轉。俄羅斯的經驗則說明，對于土地資源配置來說，市場交易中土地流轉權所發揮的作用要大于簡單的土地私有化改革。
俄羅斯正式拉開了農村土地制度變遷的序幕，至今已經二十多年。從俄羅斯農業發展歷程來看，私有化的農村土地制度既有積極的因素，同時也暴露出一些改革倡導者沒有預料到的負面因素，導致這一歷程顯得極為艱難和漫長。因此，只有系統分析其中的深層次問題，才能全面理解俄羅斯二十多年來的農業發展軌跡。
葉利欽時期：名義上的私有化
俄羅斯土地私有化改革首先是對集體土地和國有土地進行股份制改革，原有集體和國營農場的職工、退休者可以無償獲得相應的股份，并給土地股份的擁有者頒發土地所有權證書，這樣原來屬于集體和國家所有的土地就轉變成了私人所有的土地股份。
但是這種私有化的土地制度變遷并不是徹底私有化的改革，農民并沒有實質性地得到土地，而僅僅擁有農場的股份，本人則繼續在集體農莊任職。土地所有權證書并沒有規定具體的私人土地邊界，只是對個人擁有的土地規模進行界定，在現實中土地股份的所有者無法將自己的土地股份退出，即使能將自己的土地股份變現，所得到的也是位置和土壤條件較差的地塊，因此俄羅斯農村土地私有化改革并沒有真正賦予農民私人土地所有權，而是被私人股份的集體經營所代替。
在這種背景下，俄羅斯聯邦政府認為應該快速推行農村土地私有制，并以此改變國有農業土地生產效率低下的問題，但由于轉型初期俄羅斯糧食供應極為緊張，不得不依靠進口大量糧食來滿足國內需求，穩定農業生產是更加迫切的任務。土地私有化改革在促進農業生產方面并沒有起到立竿見影的作用，二者之間甚至出現了相互制約的矛盾之處。
為了防止由于糧食供應緊張引發的食品搶購，俄羅斯聯邦在財政狀況不斷惡化的情況下，仍然啟動了對農業的大規模補貼。補貼的對象主要是國營農場和集體農莊，而并非私有化的家庭農場。在財政補貼的支持下，國營農場和集體農莊的財務狀況有所好轉，農業生產積極性也有所提高，但是卻給農村土地私有化改革制造了極大的困難。這是因為，國營農場和集體農莊可以獲得財政補貼，因此能夠以低價格向市場供應糧食，這有利于當時的糧食收購政策，也有利于穩定轉型初期的社會經濟環境，但是沒有獲得補貼的家庭農場此時不得不承受無補貼、低價格的困境，這也是造成農民對于農村土地私有化改革缺乏興趣的一個原因。
“休克療法”也“休克”了
私有化的產權改革是俄羅斯“休克療法”的核心內容，激進轉型的設計者也認為充分發揮私有產權的激勵功能是俄羅斯經濟發展的內在動力。但這種私有化的產權在收益不確定的條件下，顯然無法發揮應有的功能，農村土地的私有產權在轉型初期就面臨這樣的困境。農民缺乏組建家庭農場的內生動力，葉利欽不得不依靠強制性的總統令來推動，直接提出要重新改組國營農場和集體農莊，這樣的措施本身就是當時被動局面的最直接體現。即使這樣，在改組經營不善的國營農場和集體農莊的過程中，仍然存在重重困難。農業生產組織五花八門，土地產權混亂，但共同的特征是都保留了原有的生產經營框架。
更重要的是，這些農業組織都還沒有適應市場的能力，仍然寄希望于國家提供各種補貼，因此在國營農場和集體農莊層面上也缺乏土地私有化改革的積極性。即使是瀕臨破產的國營農場和集體農莊，由于當時的農村土地缺乏流轉的二級市場，也無法實現關、停、并、轉，大多數都是長期負債，處于無法正常經營的“休克”狀態。
可見，盡管葉利欽認識到需要從國營農場和集體農莊著手農村土地私有化，但是其中的阻力仍然很大。因此在他規定的完成私有化日期（1993年1月1日）之前，并沒有出現大規模農場土地私有化現象。
如上所述，盡管俄羅斯政府通過法律形式確立了農村土地的產權，但是這種權利僅僅是名義上的，農民既無法在土地市場上將這種權利變現，也無法通過經營土地獲得收益，因此在轉型初期俄羅斯農村土地產權事實上僅僅是一種在名義上的重新劃分而已，并沒有對農業發展和農民生活產生重大的影響和沖擊。無法流通的土地因為缺少市場定價而無法估計其價值，土地缺乏價值使土地失去了財產功能，直接致農民忽略土地產權，不僅不利于私人家庭農場的建立，而且使大量土地撂荒無人管理。
葉利欽意識到土地流轉對于農村土地私有化的重要性后，在1993年10月曾經頒布《關于調節土地關系和發展土地改革》總統令，規定俄羅斯的自然人和法人都可以成為農村土地的所有者，還規定土地所有者可以通過市場出賣私有土地。這一總統令中明確規定了農村土地的市場流轉，本應對土地私有化改革起到極大的促進作用，但由于尚未得到國家杜馬的討論通過，這份總統令在法律效力方面備受質疑。
當時俄羅斯的農工黨等黨派極力反對農村土地流轉，俄羅斯農村土地自由流轉問題也因為這種強大的抵制力量而一拖再拖。農村土地法草案的討論一直在國家杜馬和總統的爭論中持續，直到葉利欽離職，農村土地的流轉問題仍然沒有得到法律上的確認。
葉利欽時期土地私有化的三大問題
在葉利欽的強制性推行下，俄羅斯轉型前十年的農村土地私有化改革取得了一定的進展，但同時，這種強制性改革也暴露出一些問題，主要表現在三個方面：
第一，農村土地私有化改革方式缺乏系統性和連貫性。很多措施都是葉利欽以總統令的方式發布的，缺乏前期的科學論證和有效的試點，每次改革都遭遇巨大的阻力，直接導致農村土地產權的模糊性。一些地方實行的法律和規則甚至與聯邦政府相左，直接影響了土地私有化的法律權威性。
第二，農村土地私有化改革的對象一直是虛無縹緲的土地份額，這種土地所有權的證書并沒有直接發揮激勵生產功能，反而使獲得土地的農民不知所措，處理私有土地的方式也多種多樣，但卻沒有形成葉利欽預期的歐美式私人家庭農場，完全背離了改革的初衷。
第三，農村土地私有化改革的效果并不理想。葉利欽籌建私人農場的目的是促進俄羅斯農業發展，但是在私有化的改革進程中，俄羅斯農業始終處于不斷衰退的狀態，在農業生產收益下降的情況下，農村土地成為了不良資產，農民對土地私有化缺乏足夠的動力，這在一定程度上也影響了私有化的改革進程。
可見，俄羅斯實行農村土地私有化改革，絕非如“休克療法”那樣一蹴而就，葉利欽作為改革最堅定的領導者，在近十年的時間里一直沒有實現轉型初期的農村改革目標，這種狀況也對日后俄羅斯的農村土地改革提出了更高的要求。
普京時期：確定了俄羅斯農業的道路問題
普京上任后，在原有土地制度基礎上啟動了新一輪的改革，目的是為了解決葉利欽時代尚未完成的農村土地改革問題。
從表面上看，這次改革是針對農村土地制度，但是從更深層次看，普京所進行的改革實質上決定了俄羅斯農業的發展方向和生產方式。在俄羅斯究竟應以家庭小農經濟為基礎，還是以大規模的私人農場為基礎，這直接決定了農業生產組織發展的方向。
在俄羅斯議會中有兩種爭論的觀點：一方認為只有進行更徹底的農用土地私有化，引入土地市場交易機制，才能從根本上提高農業生產率，這顯然是堅持葉利欽歐美式的農場發展目標；另一方則認為，農用土地私有化會給小農戶帶來極大的沖擊，并由此造成俄羅斯農村社會的兩極分化，這將會動搖農村的社會經濟基礎，進而影響農業長期發展。
普京上任后，贊成前一種觀點，確定了以歐美式大型農場為基礎的農業發展方向，他認為俄羅斯應當以大規模農場作為農業生產的主要經濟組織，而居民副業經濟則是有效的補充方式。由于俄羅斯土地資源豐富，因此只有大型農業企業才能代表未來俄羅斯農業的發展方向。發展大規模的農業企業必須以農業生產要素的自由流轉為前提，其中最重要的生產要素就是農村土地。因此，普京認為啟動農村土地的流轉是非常必要的，推動農村土地的合理流轉是明確土地所有權的必要前提，缺乏轉讓權的土地制度降低了人們投資土地的積極性，不利于發展農業現代化。并且，只有這樣才能促進土地資源的集中，形成大規模的農業生產、經營、銷售組織。
制度設計顯現四重效果
2002年6月26日，俄羅斯國家杜馬以258票對149票的優勢通過了聯邦政府提出的《農用土地流轉法》草案。生效日期為7月25日，普京簽署了批準該法律文件的總統令，俄羅斯《農用土地流轉法》公布后，于2003年1月25日正式生效。俄羅斯農村土地私有化改革進入了自由流轉階段，也標志著俄羅斯通過土地流轉建立大規模農場的發展戰略正式啟動。
這次改革取得了相當重要的效果，主要表現在：第一，更加明確了土地份額的作用，俄羅斯土地私有化改革后，盡管農民獲得了農村土地的份額，但是土地份額的轉讓問題一直是俄羅斯各界爭論的焦點。自農用土地私有化改革以來，截至《農用土地流轉法》正式生效前，2003年1月1日俄羅斯農村居民所擁有的土地總面積為1.2億公頃，其中1.13億公頃以土地份額的形式存在，所有者人數超過1200萬人，其中約20%面積的土地份額尚未辦理登記手續。可以說，土地份額的確認和流轉是關系到整個農村土地制度變遷的重要環節。
《農用土地流轉法》規定農村土地出租之前必須將土地份額轉換為實際的地塊，但土地份額仍然可以轉讓，這說明在葉利欽時期一直模糊處理的土地份額終于獲得了可操作性的流轉方式。土地份額的擁有者如果要出售土地，必須通報共有土地中其他的土地份額所有者，如果其他所有者沒有購買意愿，則土地份額可以按照實際地塊的方式進行流轉，如果其他所有者有購買意愿，則在同等價格水平下擁有優先購買權。
這種措施實際上克服了土地流轉的重要障礙，就是如何在確保土地不被細分的情況下實現土地流轉。早期土地份額流轉困難，主要原因是一旦允許土地份額自由交易，則大塊土地極容易被無限細分，在俄羅斯這樣一個地域廣博的國家中，農業發展必然要高度依賴大型機械設備的使用，如果農用土地被小塊分割，那么在農村勞動力短缺的條件下，農業生產無疑將遭受巨大的沖擊。如果發生這種情況，那么，農用土地流轉將不利于農業發展，因此俄羅斯農村土地份額的流轉一直是農村土地制度變遷中的難點。
第二，普京提出的《農用土地流轉法》草案中曾經建議允許外國法人和個人購買農用土地，但是由于俄農工黨等黨派的反對，這一條款被修改為“允許外國法人和個人租賃農用土地，并且最長租賃期為49年”。
第三，《農用土地流轉法》使政府在土地交易中的定位更加明確。原有的農村土地產權由政府分配，這種產權本身具有模糊性，因為政府對農村土地的干預會使農民認為私有產權并不具備法律效力。《農用土地流轉法》規定公民或法人出售農用土地時，需要向政府部門提交出售土地的意愿，聯邦政府和地方政府在同等條件下具有優先購買權。
這意味著，只有政府不愿意購買農用土地的時候，出售者才能按照不低于通報價格的水平來出售土地。這樣規定看似是在強化政府對農用土地的控制和干預，其實仍然是為了規范土地市場而作出的規定。由于農用土地流轉過程中需要納稅，在《農用土地流轉法》出臺之前，有些地方政府允許農用土地買賣，但買賣雙方為了逃避納稅，往往將土地價格定得極低，這樣反而損害了農村土地市場的健康發展。
為此，政府不得不在土地交易環節充當優先購買人的身份，這樣才能防止刻意低估土地價值，才有利于農用土地作為農民財富、農業生產要素等形式在土地市場上進行交易和流轉。
第四，《農用土地流轉法》嚴格規定了土地用途，土地的購買者如果違規使用土地，或造成土地污染、土壤質量下降等問題，政府可以按照有關規定強行收回土地。俄羅斯耕地資源豐富，葉利欽時期所敲定的農用土地私有化，采用了平均主義的分配方式，結果大量土地被不直接從事農業生產的人擁有，還有一些土地所有者根本就沒有經營屬于自己土地的意愿，致使很多土地所有者無法耕種土地，大量土地撂荒。這種情況在普京時期得到了充分的重視，保護耕地資源，促進農業生產，即使農產品供應超過了國內需求，也可以通過出口的方式來釋放生產能力，這些農業發展目標在《農用土地流轉法》中得到了強化。
對俄羅斯農村土地制度變遷的反思
從俄羅斯農村土地制度變遷二十年的發展歷程看，葉利欽發起的農村土地私有化改革并沒有取得預期的效果，普京上任后農用土地的私有產權得到了確認和強化，尤其是《農用土地流轉法》的頒布，不僅標志著俄羅斯農村土地制度的自由變遷，而且代表了俄羅斯將以大規模農場作為農業發展的主要生產經營組織。
為什么葉利欽時期農村土地制度變遷困難重重，并且農業生產持續衰退，而普京上任后這一過程開始變得順利，農業也同時表現出快速的增長勢頭？
葉利欽曾經認為農用土地的國有制是造成俄羅斯糧食危機的主要原因，因此啟動了農村土地私有化改革。但事實卻并非如轉型初期葉利欽所理解的那樣，農用土地私有化之后，農業生產效率非但沒有顯著提高，農業發展反而出現嚴重的衰退。“休克療法”所帶來的市場環境惡化使工農業“剪刀差”持續擴大，導致農業生產積極性下降，這意味著，如果1991年葉利欽不急于推行土地私有化改革，而是等到市場環境有利于農業發展時再開始農村改革，則俄羅斯農業或許會避免長期的衰退。
農業發展狀況的惡化也直接阻礙了農村土地制度變遷的推行，土地作為農業生產的一種要素，需要和勞動、資本組合起來共同進行生產。在農村土地私有化初期，由于俄羅斯農業機械設備的嚴重短缺、農村勞動力不足等因素，土地的生產功能無法充分發揮，土地要素的內在功能被嚴重削弱了。因此，農村土地的所有者對于獲得土地的私人產權并不積極。如果從土地的財富功能來看，由于土地無法流轉，農民失去了通過土地獲得財富的途徑，自然也就沒有動力對土地進行投資，因此俄羅斯農村土地的精耕細作很少，甚至有土地因無人管理而撂荒。
土地流轉權是土地產權束中的重要環節，離開市場交易界定產權并不具有任何經濟意義，只有在市場交易中產權才能得到進一步確認。土地三種產權，只有經過市場交易才能形成合理的預期，使私有產權具有更高的生產性。有效保護的產權在經濟中經常是稀缺的，
普京上任后推行農村土地自由流轉，產權對農業發展的激勵作用得以徹底發揮，俄羅斯家庭農場的數量減少，但是家庭農場的總耕地面積卻在不斷增大，這說明單個家庭農場規模在不斷擴大。隨著俄羅斯經濟的恢復，家庭農場的生產效率增長很快。這充分說明，私有土地的最初分配只能提高生產積極性，無法提高土地資源的配置效率，只有進行土地私有產權的二次分配、三次分配才能從根本上提高農業資源的生產能力。
俄羅斯農村土地制度變遷二十年的發展歷程充分證明，單純進行農村土地的私有化改革無法充分提高農業的生產效率，只有將土地流轉與農業發展方向結合起來，才能更好發揮農村土地產權的基本功能。
中國鄉村發現網轉自：《俄羅斯學刊》
(掃一掃，更多精彩內容！)
