——以廈門市湖里區禾山鎮后埔村為例
1999年11月29日至12月5日，筆者作為中日合作的“中國村民自治案例研究”課題組成員，參加了對福建省廈門市湖里區禾山鎮后埔村為期一個星期的調查（期間還參觀了杏林區鐘山村）。選擇后埔村作為調查對象的一個重要原因是該村在村民自治方面走在全國前列，并具有較高的國際知名度。美國卡特研究中心和日本的一些重要新聞媒體如《讀賣新聞》等都曾對該村的村級選舉及村民自治作過實地研究或現場采訪報道，因而具有較高的可信性。課題組先后訪談了廈門市民政局、湖里區民政局的有關官員，并在沒有當地政府官員在場的情況下與后埔村村干部、村民代表分別進行了兩場座談，同時在當地官員協助下獲得了當地關于村級選舉和村民自治的許多有價值的文獻資料。本文就是以這些座談、訪談筆記和文獻資料為基礎寫成的。本文的基本觀點是實行村民自治是改革開放后中國農村的一項重大的制度創新，它的成功實施離不開相應的經濟社會基礎和政治及倫理基礎，村民自治的發展表明中國農村社區的治理結構和方式發生了重大變化，同時進一步解決村民自治中存在的問題是走向善治的必由之路。
一．村民自治的經濟社會基礎
后埔村有五個自然村，10個村民小組，3，456口人，98年村生產總值為3．5億元人民幣，村財政收入為800萬元。該村所在的湖里區成立于1987年，但后埔村村民自治的歷史從1984年就開始了。湖里區迄今已進行過4次村民委員會換屆選舉，在村民自治和換屆選舉方面進行了不少制度創新和技術創新，積累了一些很好的經驗。吉林省梨樹縣領導在90年代初進行“海選”以前就曾來湖里區進行過參觀取經。湖里區被民政部評為“全國村民自治模范區”，外國領事、專家學者、新聞記者考察后也都給予很高評價。
中國農村實行村民自治到底有沒有經濟社會基礎呢？作者認為，改革開放后的中國農村具備了實行村民自治的經濟社會基礎，這主要表現在廣大農村居民擁有了經濟自主權，同村范圍內居民經濟社會地位大體上平等，村內公共事務的處理和村民有著極大的利害相關性，村民和村干部以及村民彼此之間知根知底信息基本對稱。這種經濟自主權、地位平等性、利害相關性、信息對稱性構成了村民自治的堅實的經濟社會基礎。下面我們具體加以分析。
（1）經濟自主權。
在我們與村民代表的座談中，有一黃姓村民指出，改革開放前后實質上的變化是計劃經濟和市場經濟的變化。在傳統的計劃經濟體制下，農村居民缺乏經濟自主權。他們在人民公社—生產大隊—生產小隊的集體經濟組織中，農民接受上級的行政命令和統一安排來從事生產經營活動。農民受戶籍制度約束，流動性很低，外出就業機會很少。改革開放后，經濟管理體制發生重大變化，村民小組不再指揮生產經營活動。實行家庭承包經營責任制使農民獲得了經濟自主權，外出就業機會也增多了。[1]這種經濟自主權包括三個方面，一個是農村居民可以自由支配自己的勞動力，另一個是農民可以以家庭為單位自主地進行經濟決策，第三個是農民在一定意義上獲得了對所承包的土地等生產資料的自由處置權。農民變成了獨立的經濟主體，在作為經濟組織的家庭中可以自主決策和自由選擇，并且擁有土地等生產資料的自由處置權，這為農民在村級范圍內進行自我管理奠定了堅實的基礎。
（2）地位平等性。
新中國成立后，中國共產黨通過領導人民進行土地改革，在農村消滅了地主階級，實現了“耕者有其田”。但隨后在農村實行的“一大二公”政策，割斷了農民和土地的聯系，農村耕地成為集體所有集體經營的財產。1978年后農村實行的經濟改革政策，使農民以家庭為單位重新獲得了土地的經營權，更重要的是承包土地的分配以人口為基礎體現了平等的原則。以承包土地的平均分配為基礎，在同村范圍內，農民的經濟地位大體上平等。盡管近些年來農民中間收入差距有所拉大，但由于承包土地不能買賣，所以在土地的實際占有上同村范圍內農村居民的地位仍是平等的。這就使得村民自治不同于傳統的鄉村自治，后者是建立在鄉紳或豪門大戶與普通農民在經濟和社會地位極不平等的基礎上的，因而傳統的鄉村自治毫無民主可言。中國不存在在一些發展中國家廣泛存在的大莊園土地所有制，因而推行村民自治的阻力要小得多。中國在消滅大土地所有制后的一段時間里受極左思想影響，曾對已失去私有土地的地主富農實行歧視性的政策，由此導致他們的社會地位低于其它農村居民。改革開放后，國家給過去的地主富農進行了摘帽平反工作，他們及其子女獲得了和其它農村居民完全平等的社會地位。經濟和社會地位的平等性，為村民普遍參與村務管理實行村民自治提供了保證。
（3）利害相關性。
村務管理與村民的切身利益有著密切的關系，這是實行村民自治的強大動力。村務管理包括兩個方面，一個是從農民那里提取資源，并在農村貫徹國家各項政策等。提取資源包括三提五統等，以及各種不盡合法的集資攤派等。貫徹國家政策中最重要的是實行計劃生育政策。另一個是向農民提供各種公共服務和公益事業，這就牽扯到村級財政的開支情況。在集體經濟薄弱的地方，村級財政主要依靠直接從農民那里提取各種資源來維持運轉。這樣，提取資源的數量和方式就和農民的切身利益有著直接的關系。在不少農村，許多村民出于對村干部提取資源的數量和方式以及隨后的使用方式強烈不滿，而四處上訪要求實行村民自治。在集體經濟力量比較強大的地方，村級財政較少依靠從農民那里提取資源來維持，但是村級集體經濟主要依靠的是村民集體所有的土地或其它生產資料，因此對村集體收入如何使用的問題，每個村民作為所有者都有著直接的利害關系。以后埔村為例，后埔村財政收入主要來自出租廠房和出租房屋收取的費用，而出租廠房和住房的地皮是集體所有的土地，村民關心集體所有土地的收入如何支配乃是情理之中的事情。能否用好村財政收入，是后埔村每一個村民都十分關心的事情，這也是他們積極參與村民自治的重要動因。
正是有了這種利害相關性，廣大農村居民才積極參與村民自治的實踐，這是村民自治得以不斷發展壯大的重要原因。而為憲法所肯定的另外一種群眾自治組織城市居民委員會之所以遲遲發展不起來，就是因為居民委員會和所在地區居民之間缺乏這種利害相關性。在單位體制仍然發揮重要作用的地方，工作單位替代居民委員會在提取資源和提供公益服務方面發揮著主要作用。隨著住房體制改革而在近年來自發興起的業主委員會，作為已購置房屋產權的業主的代表，在與物業公司談判中發揮著重要的作用。業主委員會盡管目前尚沒有獲得合法地位，但由于利害相關性的作用而必將具有強大的生命力。
（4）信息對稱性。
實行社區自治的一個重要前提是社區居民彼此之間相互了解，換言之，社區居民所擁有的信息是對稱的。只有在信息對稱的條件下，社區居民才能有效地參與社區事務的管理。這就對社區的規模，人口的多少和流動性等都提出了很高的要求。社區規模過大，人口過多，人員流動過于頻繁等都不利于社區自治的實行。行政村作為中國農村社區的基本單位，能夠滿足社區自治對信息對稱性的要求。中國的行政村一般擁有1千或數千名村民，這些村民長期生活在一起，相互之間來往比較頻繁，因而彼此之間知根知底。以后埔村為例，該村有5個自然村，10個村民小組，3，456口人，由于祖祖輩輩生活在一起，村民彼此之間都比較熟悉。該村村委會主任葉建力在當選村委會主任之前，曾經當過10多年的村干部，其為人如何和工作表現怎樣，村民都十分清楚。正是在信息對稱的條件下，村委會的換屆選舉才能保證把品行優良、能力突出的人選上村級領導崗位，而不是僅僅憑選舉時候選人所作的不一定能兌現的承諾來決定投票給誰。
這一點也與城市社區實行群眾自治所遭遇到的困難形成對比。在城市社區中，人口密度非常高，一個街道的居民往往達到上萬人甚至數萬人，居民平時來往很少，互相之間缺乏了解。因此在試行居民委員會選舉產生的城市，居民們對于居民委員會的人選，除了從選舉宣傳材料上了解的一點情況外，基本上毫無所知。這種信息的不對稱，使得城市社區群眾自治的效果大打折扣。
二．村民自治的政治和文化價值基礎
盡管改革開放后中國農村普遍具備了實行村民自治的上述經濟社會條件，但是村民自治在各個地區的發展卻很不平衡，實施結果也有好有壞，其中的原因究竟是什幺呢？從我們對后埔村等農村的調查研究中，筆者發現，村民自治的成功實施還需要具備一定的政治和價值基礎。村民自治的政治基礎在于，中央政府、地方政府和農村居民都能認識到村民自治給自己帶來的好處從而共同來推動村民自治事業的發展。村民自治的文化價值基礎在于，農村居民擺脫臣民文化和宗族文化的影響，形成一種現代公民文化；地方政府官員擺脫封建專制和家長制思想影響，改變傳統工作方法，接受民主治理的新觀念。
（一）村民自治的政治基礎
實行村民自治是一項重大的制度創新，這項制度創新涉及到中央政府、地方政府和農村居民三方。我們不妨把實行村民自治看作是由上述三方共同參加的一場政治博弈。從博弈論的角度來看，只有博弈三方共同選擇支持村民自治的策略，村民自治才能得到成功的實施。而要使三方均選擇支持村民自治的策略，就必須使三方都能從這項制度安排中獲得比其它制度安排更大的收益。
首先，從農村居民的角度來看，實行村民自治他們的收益最大。假如村干部仍由上級政府任命，村級組織和上級政府仍是簡單的命令與服從的關系，村民利益受到的損害是多方面的。損害之一是，村民的經濟自主權會得而復失。如果上級政府能夠通過簡單地行政命令的方法來領導村級組織，那幺這種領導將很容易地從行政領域不受制約地擴展到經濟領域，用強迫命令的辦法來干預農民經濟決策的做法也就很難避免了。其結果是，農村實行經濟改革后農民所獲得的經濟自主權將可能再次失去。損害之二是，村民維護自己正當權益的成本增大。在村民成為獨立的利益主體后，他們維護自己正當權益的意識隨之出現。但在任命制下，當村干部侵害村民的正當權益時，村民只有通過逐級上告的方式以求得問題的解決，這樣做費時費力又費錢，成本很高，而且不一定能扳倒侵害村民權益的干部。在上告無望的情況下，有些村民不惜鋌而走險，采取過激的方式來對付村干部。有的村干部則對四處告狀的村民進行打擊報復。這些都加劇了農村地區的干群矛盾。實行村民自治后，村民可以通過選舉的方式產生村干部，村級組織和上級政府的關系也發生了重要改變，村民可以通過村民代表會議等多種形式參與村務管理。這樣農民的經濟自主權得到了保證，他們也有了防止村干部侵害自己正當權益的制度化手段。同時，實行自由的、競爭性的選舉也迫使現任村干部為村民們辦更多的實事和好事，這樣村民們將從中收到實惠。在后埔村，就連村民小組長為了競選連任也要為本組村民辦實事，例如一組小組長當選后兌現競選承諾，申請了一個變壓室，開發了四塊空地，蓋了一處店鋪出租兩年就收回了成本，本組村民得到了實惠。正如座談中一位村民代表所說，實行競選有利于能人當選并增強了村干部的責任感，因而受到農民的擁護。[2]
其次，中央政府，在一定程度上包括省級政府，也是村民自治的直接受益者。實行家庭承包經營責任制后，原來政社合一的管理體制開始解體，這時中央政府面臨著重建村級政府和實行村民自治的兩種選擇。在原來的生產大隊和生產小隊解體后，重建村級政政府困難重重，而且維持村級政府運轉及支付專職工作人員的工資也是一筆巨大的開支，成本不菲。重建村級政府還有可能損害農民的經濟自主權，其道理上面已經言明。同時，在任命制下的村級政府必然會產生只對上負責的傾向，這樣將加劇農村矛盾，而當地方政府逐級上繳矛盾時，中央政府將疲于應付無暇他顧。實行群眾自治則可以避免上述弊端。因此，當80年代初少數地方出現村民委員會這一群眾性自治組織形式時，最高領導層的有識之士通過立法的形式將它合法化并固定下來。隨著村民自治實踐的發展，最高領導層日益認識到它的益處，中央政府支持村民自治的力度也在不斷加大。
最后，一些地方政府在認識到村民自治為自身帶來的益處后，經過利弊權衡選擇了積極推行村民自治的政策。當中央政府和農村居民都選擇支持村民自治的策略時，地方政府特別是縣級政府作何選擇就顯得尤為重要了。坦率地說，實行村民自治后，鄉鎮政府和村民委員會的關系發生了變化，他們不再是命令與服從的上下級關系，這無疑增加了在農村貫徹國家法律政策的難度。同時，實行村民自治也使村黨支部書記的權威受到一定的挑戰。因為村委會主任是村民直接選舉產生的，具有一定的群眾基礎，書記則是上級任命產生的，當他們發生矛盾時往往難以處理好二者關系。在一些地方，鄉鎮政府和村黨支部書記對實行村民自治有抵觸情緒也就不難理解了。在這種情況下，縣級政府對村民自治采取何種態度和政策就成為村民自治能否在本地區成功實施的關鍵因素。如果縣級政府站在一些有抵觸情緒的鄉鎮政府和村支部書記一邊，那幺該地區的村民自治就會停滯不前。許多地方在村民自治方面長期進展緩慢其原因主要就在這里。如果縣級政府認識到實行村民自治對地方政府帶來的益處，教育鄉鎮政府和村黨組織轉變觀念，改進工作方法，消除抵觸情緒，該地區的村民自治就會得到長足發展。
那幺，實行村民自治對地方政府到底有沒有益處呢？通過長期對村民自治進行案例研究，筆者發現實行村民自治對各級地方政府及村黨組織有三大益處。
第一，便利了在農村地區貫徹執行國家方針政策。國家的方針政策要在農村地區得到貫徹執行，首先要得到農民的理解和支持，而這單靠強迫命令的方法是無法做到的，政策執行者辦事不公也是行不通的。實行村民自治后，村民代表成為聯系村民和上級政府的橋梁和紐帶，鎮政府和村黨組織作好村民代表的工作，使他們理解和支持國家的有關方針政策后，再通過他們去做自己所聯系的村民的工作，效果要比簡單的宣傳動員要好得多。在村民自治制度下，村干部執行國家的方針政策如計劃生育政策、宅基地政策等是否公平公正都處在村民代表和村民的監督之下，競選連任的壓力也會促使村干部秉公辦事。在一些成功實施村民自治制度的地方，長期困擾農村的一些老大難問題得到了比較好的解決。除了后埔村外，1996年我們在河南省新密市米村鄉方山村的調查也證實了這一點。方山村從1994年實行村民代表會議制度以來，原來的老大難問題現在也比較容易解決了。計劃生育現在比較好推行，自1995年以來該村沒有出現過一例違反計劃生育政策的事件。宅基地審批通過村民代表會議也解決了。提留款的繳納時間也從原來的一個月縮短到1996年的三天時間。[3]
第二，融洽了農村的干群關系。一些農村干群關系高度緊張，這已經成為影響農村地區社會穩定的一個重要因素。如何化解干群矛盾，成為作好農村工作的頭等大事。正如長期從事基層政權工作的李學舉所指出的那樣，造成干群關系緊張的主要原因在于，“廣大農民的自主意識和民主意識大大增強，而一些基層干部卻習慣于老一套的思想作風和工作作風，工作方法簡單粗暴，有的甚至以權謀私，違法亂紀”。[4]他進而指出，解決這些問題的治本之策在于實行村民自治，即村干部村民選，村中大事村民定，日常事務村民代表管，才能有效化解農村干群矛盾。村財務公開和接受村民監督，也有利于消除村民對村干部的猜疑。許多村干部在實行財務公開后，重新贏得村民的信任，他們對此的總結是：“給群眾一個明白，還干部一個清白”。后埔村的例子有力地證明了村民自治在融洽干群關系上所起的重要作用。我們從當地信訪部門了解到，該村得益于村民自治，至今沒有出現一起針對村干部的上訪事件，村里的干群關系比較融洽。
第三，促進了公益事業的發展。如果村干部只是簡單地做一些“催糧催款，刮宮流產”的工作，而沒有通過興辦公益事業為村民做一些好事實事，很難真正得到村民的支持。村干部要想興辦公益事業，就要從農民處征集款項或抽調村組集體企業的利潤，所辦公益事業成本效益比是否合理，這些都關系到農民的切身利益。在沒有實行村民自治的一些農村，村干部想為村民辦一些好事實事卻得不到村民的支持，因為村民懷疑他們只是巧立名目為自己斂錢。相反，在村財務公開，村民代表會議充分討論的情況下，村干部舉辦公益事業再要求村民出錢出力或從村財政支出很容易得到村民的合作，從而促進了公益事業的發展。例如在后埔村，實行村民自治后，該村的公益事業有了很大發展。例如該村依靠村財政收入，興辦了三所學校招聘了42名教師，為參軍者每人每年補助8000元錢，醫療保險的覆蓋率已達40%，社會養老保險的投保率達100%，村中道路也在改造之中。
如果地方政府領導人能夠認識到實行村民自治的上述好處，消除各方面的顧慮和擔心，積極推行村民自治，該地區的村民自治工作就能獲得長足的發展。湖里區就是一個很好的例子。湖里區的村民自治之所以能走在全國前列，首先應歸功于區黨政領導充分認識到推行村民自治對地方政府開展工作的益處，因而把教育各級干部轉變觀念積極支持村民自治的實施當作頭等大事來抓。他們分析后認為，鄉鎮干部、村干部和村民對實行村民自治都有各自的擔心和顧慮。鄉鎮干部擔心村干部由村民選舉產生后工作上會不服從上級領導，村干部擔心自己的工作難以開展，村民擔心民主選舉流于形式最后還是上級說了算。湖里區通過村民自治的實踐來消除各方面的擔心和顧慮。他們通過進行建立村委會民主選舉制度前后村干部素質、村委會“兩個文明”建設情況對比，消除了鄉鎮干部和村干部的疑慮，同時促使鄉鎮政府對村委會變行政領導為工作指導，促進各項工作順利開展。他們還通過放手讓村民選舉產生自己滿意的帶頭人消除了村民的擔心。[5]正是由于湖里區黨政領導大力推行村民自治，該區的村民自治工作才能在全國保持領先地位。
總之，實行村民自治的政治基礎在于中央政府、地方政府和農村居民均支持村民自治制度，這三方的支持缺一不可。在目前，由于中央政府支持村民自治的態度十分明確，農村居民要求實行村民自治的呼聲非常強烈，各級地方政府特別是縣級政府是否真心支持和積極推行村民自治，已經成為村民自治制度能否得到推廣和完善的關鍵因素。
（二）村民自治的文化價值基礎
村民自治的成功實施還需要一定的文化價值基礎。從村民的角度來看，如何建立一種與基層民主和村民自治相適應的現代公民文化是保證村民自治順利實施的重要因素。中國農民長期受臣民文化影響，容易服從權威，缺乏基層民主的傳統。傳統的宗族文化對農民的思想觀念也有一定的影響。這些都是實行村民自治的不利因素。但是另一方面，中國農村實行的市場化取向的經濟改革，深刻地改變著中國農村的政治文化。家庭承包責任制的實行使農民成為獨立自主的經濟主體和利益主體，農村產業的市場化和農副產品的商品化減少了農民對政府的依賴，外出就業機會的增多開闊了農村青年的眼界并促使他們接受許多新思想新觀念。正是在這種大的社會背景下，農村居民特別是農村青年的自主意識，參與意識，權利意識都大大增強了。同時，經濟領域自我管理的成功增強了他們對村務實行自我管理的信心。當然，中國農村的經濟社會發展非常不平衡，相應地，不同地區村民思想觀念變化的速度也不一樣。在一些比較偏遠落后的地區，農村居民仍習慣于上級任命村干部的做法而不思改變。而在另外一些地區宗族勢力強大，農民受宗族文化的影響而在民主選舉中出了偏差。但是總的來說，與社會主義市場經濟體制相適應的現代公民文化正在中國農民中迅速形成，從而為村民自治打下了良好的基礎。
從鄉鎮干部和村干部的角度來看，如何建立一種民主治理的新文化無疑是一項艱巨的挑戰。在傳統的計劃經濟體制下，鄉鎮干部通過自上而下垂直領導的體制和行政命令的方法在農村地區貫徹國家的方針政策和布置各項工作，與此相適應而形成了一套行政文化。同時，中國有著幾千年封建社會的歷史，封建專制和家長制的思想無形中會對一些村干部的行為方式產生影響。而實行村民自治，要求各級領導干部轉變思想觀念，改變工作方法，從政府統治走向民主治理。這首先意味著鄉鎮干部和村干部不再是上下級行政隸屬關系，鄉鎮政府要尊重村民委員會在自治范圍內作出的決定，村委會也要接受鄉鎮政府的工作指導并忠實執行國家的各項方針政策。它也意味著村民委員會和村民的關系不同于傳統的村級組織和村民的關系，村民真正成為農村政治生活的主人，村民委員會只是接受村民委托管理村務，同時他們還要接受村民及其代表的監督，村干部不是“家長”，更不是“族長”。鄉鎮干部和村干部能否調整自身定位，適應新角色的要求，成為村民自治能否得到真正實施而不是流于形式的一個極為重要的因素。
在村民自治的經濟社會基礎已經具備的條件下，如何打好上述政治基礎和文化價值基礎成為推進村民自治的關鍵因素。湖里區作為廈門市經濟特區的一部分，在這方面作了大量的工作，從而在推行村民自治方面處于全國領先地位。
三、村民自治的歷史演變與治理結構和方式的變革
鄉村自治的歷史傳統在中國十分久遠，自秦始皇以來，中央集權的封建專制國家的行政體系僅至于縣一級，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉的朝廷官員，沒有官職的秀才舉人，及地方豪門大戶，把持著鄉村事務的管理權?？婆e制和對儒家文化的尊奉成為協調地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權和地方自治之間總保持著高度緊張的關系，這是因為中央集權依靠的是小塊土地所有制和自耕農，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉紳”和豪門大戶為基礎。朝廷反對土地兼并的斗爭和農民的反抗，使中國古代地方自治具有極大的不穩定性。
廢除科舉制后，鄉紳素質大幅度下降，土豪劣紳把持鄉村事務情況屢見不鮮。民國時期，國民黨政府努力將行政權力觸角伸到鄉村，建立了所謂的區公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農民的工具。
新中國成立后，消滅了土地私有制和地主階級，農民階級和工人階級一道成為國家的主人。但隨后實行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農民在農村行使當家作主的權利。只是到了改革開放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農民才重新獲得了行使當家做主權利的機會，村民自治隨之獲得逐步發展。
（一）村民自治發展的幾個階段
改革開放后村民自治的發展可以劃分為以下三個階段：（1）第一階段：80年代初到1987年11月《村民委員會組織法》（試行）通過之前；（2）第二階段：1987年底《村民委員會組織法》（試行）通過之后到1998年10月《村民委員會組織法》正式頒布實行之前；（3）1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布之后。
第一階段：從80年代初到1987年底村民自治制度確立時期。70年代末在農村開始實行的經濟改革，使農民以家庭為單位獲得了生產經營自主權，傳統的政社合一的管理體制瀕于解體，生產大隊和生產小隊等農村基層組織陷入癱瘓狀態，農村開始出現權力真空。1980年在廣西壯族自治區的宜山縣等地最早出現了由群眾自發選舉產生村民委員會這種群眾自治組織形式，隨后為不少地區的農民所效法。在人民公社改為鄉鎮人民政府后，對于建立村級政權機關還是實行群眾性自治的問題，最高領導層內部的意見并不統一。由于時任全國人大常委會委員長的彭真同志的堅持和做了大量的工作，1982年通過的《中華人民共和國憲法》正式確認了村民委員會這種群眾自治自治的合法性，并奠定了在城鄉分別實行村民自治和居民自治的法律基礎。但對于究竟應該如何實行村民自治，憲法不可能作出詳盡的、具體的規定。各地在實行村民自治方面都在進行著自己的探索，具體做法也很不統一。后埔村在1984年10月開始實行村民自治，村民們自己投票選舉產生了以蘇祖澤為主任的村民委員會，該屆村委會共有7人組成，任期三年。1987年10月，蘇祖澤再次競選連任后埔村村委會主任。這個階段的特點是，中國農民自己發明了民主選舉產生村民委員會這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認可從而獲得了合法性，但各級地方政府的認識并不統一，因而各地進展差別很大發展很不平衡。這一時期的村民自治實踐僅局限于少數農村地區。1987年成立的湖里區認準了實行村民自治代表著中國農村政治的發展方向，積極推進該區村民自治工作，后埔村也從中受益非淺。
第二階段：1987年11月到1998年11月村民自治制度規范化發展時期。1987年11月，在總結一些地方實行村民自治的具體做法和經驗后，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并規定該法自1988年6月1日起生效。該法明確了村民委員會的產生辦法、組成、任務及其與鄉鎮政府和村民會議的關系等重大自治事項，在將村民自治納入法制化、規范化的道路上邁出了重要的步伐。隨后，不少省、自治區、直轄市根據該法進一步制訂了具體實施細則。福建省人大常委會制訂了“福建省村民委員會選舉辦法”，在推進村委會自由的和競爭性的選舉方面走在了全國的前列。該省將村民委員會的選舉分為由村民公開提名候選人、通過帶有競爭性選舉性質的預選來確定正式候選人、正式投票選舉等三大階段，并對選舉程序和辦法做了進一步的規范。其中最重要的改進是改變了原來在小范圍內醞釀協商確定候選人的做法，組織由村民代表和企事業單位、群團組織代表參加的預選大會并由候選人發表競選演說的辦法來選舉產生正式候選人。這11年間，在推廣村民委員會選舉方面取得了重大進展。到1997年，全國已有60%的農村通過選舉的方式產生了自己的村民委員會，有25個省制訂了實施村民委員會組織法的具體細則。[6]此外，村民代表會議（各地稱呼不一，有的地方叫村民代表議事會，村民代表大會等）也在90年代初出現并在監督村委會工作和議決村中重大事務方面開始發揮重要作用。這是因為村民人數眾多，村民大會難以召集，即使召開效果也不好，而且無法保證定期召開。作為替代辦法，一些農村發明了村民代表會議這種形式，它通過選舉產生具有較好的代表性，同時人數少便于召集開會，因而取得了較好的效果。它一經發明就受到廣大農民的歡迎，他們親切地稱它為“小人大”，90年代以來許多農村紛紛成立了村民代表會議。村民代表會議的議事規則也日益規范化。后埔村從1991年開始實行村民代表大會制度，村民代表大會每季度召開一次，它在聽取村委會工作報告、監督村財政支出、制訂和實施村規民約等方面都發揮了很好的作用?？傊?，這一階段的特點是，村民自治開始走上制度化的軌道，同時村民自治的內容得到進一步豐富和發展，具體表現為村民委員會選舉更加民主，村民代表會議應運而生并在保證民主決策、民主管理、民主監督方面發揮了重要的作用。這一時期村民自治開始在更多的農村地區得到實行。
第三階段：1998年11月以后村民自治制度進一步推廣和完善的時期。1998年11月初全國人大常委會通過了正式的《村民委員會組織法》并于頒布之日起生效。該法與試行法相比，條款從21條增加到30條，內容更加充實。它在總結過去十年來各地村民自治實踐經驗的基礎上，將村民自治的內容概括為“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等。村民代表會議獲得了正式的法律地位，該法對村務公開也提出了更為明確的要求。同時，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實行自治的作用，規定黨組織在村級組織中所處的領導核心地位。該法進一步明確了鄉鎮政府和村民委員會是工作指導和接受指導的關系，而不是領導與服從的上下級關系，并規定鄉鎮政府不得干預村民自治范圍內的事項。[7]由于理順了鄉鎮政府、村黨組織和村民委員會的關系，來自鄉鎮政府和村黨組織的抵觸情緒和阻力大為減少?！洞迕裎瘑T會組織法》的正式頒行后，各級地方政府的思想逐漸統一到大力支持和積極推進村民自治上來，村民自治在中國農村全面推行的新時期已經到來。
（二）鄉村治理結構和治理方式的變革
經過近20年村民自治的實踐，我國農村地區的治理結構和治理方式均發生了一系列重大變化。
1．鄉村治理結構的變革：
它主要表現在以下方面：村民通過民主選舉正在成為村級民主治理的主體；以村民委員會為代表的群眾性自治組織在村務管理中發揮著越來越重要的作用；村民自治組織、各種經濟組織、農村民間組織開始形成一種各自獨立又分工協作的關系。
首先，村民通過民主選舉正在成為村級民主治理的主體。村干部通過民主選舉的方式產生這在中國歷史上還是第一次，因而是當代中國走向民主化的一個重大政治轉折。新中國成立后，村干部由上級政府任命產生的方式，限制了農民當家作主權利的行使。改革開放后，農民獲得了通過直接選舉產生村民委員會的權利，由此推動了村民自治事業的發展。在二十年的村民自治實踐中，農村民主選舉制度取得了許多重大突破。一個突破是，村民公開提名候選人的做法逐步取代了由鄉鎮政府指派候選人的做法（俗稱“指選”、“派選”等）。即使在那些仍由鄉鎮指派候選人的地方，這種做法已經失去法律依據，同時遇到農民的強烈抵制。在農民上告的情況下，這種做法往往會被上級政府糾正過來。后埔村及其所在的湖里區很早就實現了由村民公開提名候選人的要求。另一個突破是，在小范圍內醞釀協商產生正式候選人的做法正在被自由的、競爭性選舉的辦法所取代。具體做法上各地不盡相同。湖里區的做法是引入預選程序，在預選階段通過自由的、競爭性選舉的辦法由村民代表選出正式候選人，隨后再進行正式的直接選舉。吉林省梨樹縣的做法是，由村民公開提名產生候選人，然后通過自由的、競爭性的直接選舉辦法選出村民委員會。后一種辦法被稱為“海選”，由于簡單、直接和快速，而更受農民群眾的歡迎。最后一個突破是，村民小組長、村民代表由推選產生變為選舉產生。盡管村民委員會組織法規定村民小組長和村民代表通過推選方式產生，但是由于村民間為此競爭激烈，因此在許多地方村民小組長和村民代表都已通過村民小組內部直接選舉的辦法產生。后埔村就是這方面的一個例子，該村的村民小組長和村民代表都是通過競選的方式產生的，不少村民小組長還取得了競選連任的成功。
其次，村民自治組織在村務管理中的作用越來越重要。如前所述，新的《村民委員會組織法》理順了鄉鎮政府和村民委員會的關系。它規定鄉鎮政府和村委會在開展工作上是指導與協助的關系，并明確指出村民自治組織有教育村民遵守國家法律規定的義務，這些規定為國家法律政策在農村的貫徹執行奠定了基礎。同時該法明確禁止鄉鎮政府干預法律明列的村民自治范圍內的事項，它為村民自治提供了法律保證。新的《村民委員會組織法》也理順了村黨組織、村民委員會、村民會議或由其授權的村民代表會議的關系。該法在明確村黨組織領導核心地位的同時，詳細列舉了必須經村民會議或由其授權的村民代表會議討論決定后方可辦理的重大事項。這樣由村黨組織和村民委員會作出的重大決策需要得到村民會議或村民代表會議的批準方可執行，其法律效果是加強了村民委員會和村民代表會議等村民自治組織在村務管理中的作用。在實踐中，一些村子摸索出了由村黨支部和村委會聯席會議作出決策，然后交由村民代表會議討論決定，討論通過后再交由村委會具體執行的民主決策程序。河南省新密市米村鄉方山村的經驗值得借鑒。該村的決策程序是這樣的：在研究決定重大問題時，先召開黨員會，在黨內拿出一個初步意見，然后由支委會和村委會研究制訂出具體方案來，隨后由村委會將這一方案拿到村民代表會議上討論，討論通過后再交由村委會實施。[8]這種決策程序在保證黨的領導的同時，加強了村民自治組織在村務管理中的作用。
最后，村民自治組織、各種經濟組織、農村民間組織開始形成一種各自獨立又分工協作的關系。新舊兩個《村民委員會組織法》都明確規定，村民委員會應當尊重集體經濟組織和農民家庭的經濟自主權，前者負責辦理本村的公共事務和公益事業，后者從事各種生產經營活動，相互獨立并有明確的分工。它們的協作表現在村民委員會舉辦公益事業等所需資金由本村各種經濟組織處籌集資金，而對于事關經濟組織切身利益的重大事項決策則須經村民會議或村民代表會議討論通過后方可實施。在各種經濟組織實力日益壯大的情況下，農村各種非營利性民間組織也發展起來，并在農村社會生活中發揮著重要作用。這些民間組織多種多樣，如老人會，各種體育協會，文藝協會，科普協會等。農村民間組織許多未到民政部門登記，所以具體數量很難統計，保守的估計應當在上百萬個以上。這些民間組織在豐富村民業余文體生活，協助村民委員會舉辦公益事業等方面發揮了積極的作用。以后埔村為例，該村成立有計劃生育協會、老人協會、腰鼓隊、舞龍隊、籃球隊、健美操隊等民間社團，并組織或參加各種農民運動會等。這些民間組織接受村黨支部領導，并接受村財政資助，協助村民自治組織開展各種活動。[9]
2．鄉村治理方式的變革
它主要表現在這樣幾個方面：村民參與村務決策的深度和廣度都在提高；村民通過制訂和遵守村規民約而日益習慣于自我管理、自我教育、自我服務；村務公開群眾監督的程度逐步提高。
第一，村民參與村務決策的深度和廣度都在提高。村務決策的民主性依賴于村民的廣泛參與，而村民自治制度為村民參與提供了制度化的手段。村民委員會由村民直接選舉產生并可遵照一定程序加以罷免的法律規定，使村民直接參與村民委員會的人事決策，同時為村民委員會的工作建立起責任制約束。村民會議或村民代表會議審議村中重大事項的法律規定，使村民可以直接參加重大事項的討論或選派代表參與討論并作出決定，從而為村民行使自己的民主權利維護自身利益提供了重要渠道。新的《村民委員會組織法》明列了應當由村民會議或由它授權的村民代表會議討論決定的八個重大事項，這比起試行法是一個重要進步。它表明村民參與村務決策的深度和廣度都有了很大提高。不少農村在運用這一法律推動村民參與方面取得了重大進展。以后埔村為例，該村村民已參加過5次村民委員會的直接選舉（及相應的村民小組長和村民代表選舉），2000年6月將參加第6次村民委員會換屆選舉。該村的村民代表會議由40名代表組成，每季度召開一次會議，聽取和審議村委會的工作報告、財務報告，評議村委會成員，糾正村委會不適當的決定等。[10]
第二，村民通過制訂和實施村民自治章程、村規民約等方式而日益習慣于自我管理、自我教育、自我服務。由村民會議或村民代表會議通過集體討論制訂和實施村民自治章程和村規民約，是村民們進行自我管理的一種重要形式，同時它也是村民們自我教育的一個重要過程。通過這種民主管理的形式他們的要求也獲得了滿足，因而是村民的一種自我服務。新舊兩部《村民委員會組織法》都有制訂村規民約進行自我管理的內容。許多農村按照村民自治規范化的要求制訂了村民自治章程和村規民約并依此對村務進行民主管理。以后埔村為例，該村在1995年11月21日三屆四次村民代表會議上通過了《村民自治章程》和《村規民約》，以后又根據形勢發展和客觀要求作了一些修改和補充。該村《村民自治章程》共五章，章程就村民會議和村民代表會議、村民委員會、村民小組等村民自治組織的組成、職權和運作方式等都作出了明晰的規定，同時明確了村干部和村民各自的權利和義務，該章程還在第四章專門就村務民主管理作出了具體規定。該村的村規民約共有十三項，內容涉及集體經濟管理、土地使用、社會治安、環境衛生、家庭文明建設等諸多方面。后埔村將《村民自治章程》和《村規民約》編印成冊，發到每家每戶手中，同時大力宣傳作到家喻戶曉。后埔村實行村務民主管理收到了很好的成效，該村多次被評為福建省“明星村”，并在1995年度開展的“爭創全國先進村”活動中獲得金獎。
第三，村務公開群眾監督的程度逐步提高。1988年開始試行的《村民委員會組織法》對村務公開的要求只有一句話，1998年正式實行的《村民委員會組織法》則在第22條中詳細列舉了村務公開的事項和對不定期公布或公布不實的處理辦法，新法在增加村務管理的公開性和透明度方面邁出了一大步。應當指出的是，新的村委會組織法是在吸收十年來各地實行村務公開的經驗基礎上制訂的，同時它必將進一步推動村務公開工作的開展。后埔村在1995年通過的《村民自治章程》中，對村務公開制度作出了專門的規定。該村村務公開的形式是設立村務公布欄和村民意見箱。村務公布欄公開的內容包括村財務收支情況、土地賠償款的使用和分配情況、村辦企業的項目或工程投標、經濟承包合同、計劃生育指標、宅基地分配、干部補貼情況等。村民意見箱收集村民對村干部和村務工作的意見和建議。村民代表會議指定專人負責管理村民意見箱，并定期在村支委會和村委會（俗稱“兩委會”）上宣讀，必要時在村民代表會議上宣讀。村兩委會要將意見處理情況在村民代表會議上宣讀。村務公開便利了群眾監督，消除了村民的無端猜疑，有助于發現違法行為，因而受到村民、村干部和鄉鎮政府的歡迎。后埔村自實行村務公開制度以來，沒有發生過一起群眾上訪狀告村干部的事件，不少村干部多次連選連任。
總之，過去20年來村民自治的產生和發展標志著我國農村地區正在從政府管理走向以村民自治為特征的民主治理。
四、村民自治的未來發展：走向民主治理之路
如前所述，經過近20年的努力，村民自治在我國農村地區普及率不斷上升，村民自治的內容得到進一步的豐富和發展，村民自治的規范化程度有了很大的提高。在看到這些成就的同時，我們也要看到，村民自治在實踐過程中仍存在一些問題。村民自治在實施過程中存在的問題主要有，一些地方政府對推行村民自治仍有抵觸情緒從而影響了村民自治的推廣和普及；一些農村黨組織領導人的權力缺乏來自村民的監督和制約從而影響了村民自治的實際效果；一些農村宗派勢力強大從而操縱著村民自治組織的活動；一些地方村干部和村民素質較低從而影響村民民主權利的行使。只有解決了這些問題，村民自治才能進一步健康發展，農村地區民主治理的水平才會不斷提高。
問題之一是，一些地方政府缺乏推行村民自治的積極性。迄今為止，仍有一些地方政府領導人習慣于用計劃經濟時期的老辦法來管理農村事務，而未能認識到實行村民自治符合地方政府自身的利益，因而對推行村民自治采取消極抵制的態度。在這些地方，村干部要幺仍由鄉鎮政府任命產生，要幺通過“上級做主”的“內定”選舉、“指選”、“派選”來產生村干部。村民委員會直接聽命于鄉鎮政府，缺乏處理村民自治范圍內事項的自主權。
問題之二是，一些農村黨支部書記權力過大凌駕于村民自治組織之上。這些村黨支部書記片面解釋村民委員會組織法，將村務決策權集中于村黨支部手中，架空村民委員會和村民代表會議等群眾性自治組織。由于支部書記不是村民選舉產生，村民及村民自治組織難以對支部書記進行有效的監督。個別農村的黨支部書記甚至成為本村的“土皇帝”或“莊主”，天津大邱莊的禹作敏就是典型的例子。
問題之三是，一些農村宗族勢力甚至惡勢力通過操縱選舉而掌握了村民自治組織的大權。在宗族勢力強大的一些農村地區，農民受狹隘的宗族觀念影響，將本宗族代表選進村委會，宗族勢力掌權激化了不同宗族派系之間的利益矛盾和沖突，降低了民主選舉和民主管理的質量。還有一些農村的黑社會惡勢力對村民進行威脅利誘使自己的代表人物通過選舉掌握了村委會大權，欺壓百姓魚肉鄉里。
問題之四是，一些村干部和村民素質低下從而影響了公民民主權利的行使。《村民委員會組織法》為村民行使民主權利提供了法律依據，同時對村民自治規范化作出了具體的規定。但是在一些經濟文化比較落后的地區，村干部和村民素質較低，對這一法律所知甚少。村干部違反法律規定侵犯公民民主權利的事件時有發生，一些村民對此要幺逆來順受，要幺以自己的違法行為來對抗村干部的違法行為，這些都妨礙著村民自治制度的實施。
福建省廈門市湖里區在解決這些問題的過程中，摸索出一套行之有效的辦法，積累了一定的經驗。在發揮地方政府積極性方面，他們的做法和經驗是自上而下逐級宣傳實行村民自治的好處，促使各級領導干部轉變觀念，改進工作方法，大力支持和積極推進村民自治。特別值得一提的是，湖里區委區政府在消除鄉鎮政府和村支部對村民自治的顧慮和擔心方面作了大量工作，發揮了關鍵作用。同時，他們廢除了由鄉鎮政府提名村委會候選人的做法，實行村民公開提名候選人的做法，廢除了在小范圍內醞釀協商產生候選人的做法，實行自由的、競爭性的預選等。在協調村黨組織和村民自治組織關系方面，他們堅持由村“兩委會”聯合作出決策，并在村民代表會議討論通過后再交由村民委員會實施的決策程序，從而有效限制了村支部書記的權力。針對宗族勢力甚至惡勢力操縱選舉的現象，他們采取發現一起查處一起的辦法，杜絕依靠賄賂或威脅手段當選的現象。針對一些村干部和村民素質較低的現象，他們狠抓普法教育和掃盲教育，使《村民委員會組織法》深入人心，并切實保障村民民主權利的行使。他們的這些做法在促進本區村民自治走在全國前列方面發揮了重要作用，具有一定的推廣價值。
當然，除了福建湖里區外，全國還有很多縣市在村民自治的某一方面走在全國前列，他們的經驗同樣值得重視。例如，吉林省梨樹縣在“海選”方面就在全國處于領先地位；安徽省風陽縣則首先創造出“兩票制”選舉村支委會的經驗（其具體做法是先由群眾投票選出合格黨員，再由黨員投票從合格黨員中選出支委會一班人）。這些先進典型同樣值得認真研究，并適時加以推廣。
過去20年村民自治的發展過程揭示了中國走向民主治理之路的特點。首先，村民自治的發展是一個漸進的和逐步推廣的過程。村民自治的內容是在實踐過程中得以不斷豐富和發展的。在試行《村民委員會組織法》時，村民自治僅局限于民主選舉，10年后正式實行《村民委員會組織法》時村民自治已發展為四個民主即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這種制度變遷是一個漸進的、累積的過程。村民自治的實踐起先是在個別農村進行的，當它們的實踐效果得到證明后，其做法和經驗開始得到更多農村地區的效仿，由點到片再到面逐步推廣開來。這種先試點后推廣的做法，降低了制度“試錯”和學習的成本，成為中國政治和經濟體制改革的一條成功經驗。其次，村民自治的發展是一個在法制化軌道上運行的過程。中國領導人汲取了文化大革命時期實行“大民主”的慘痛教訓，在推進基層民主時把它嚴格納入法制的軌道之中。在村民委員會這種群眾性自治組織出現后不久，1982年憲法就賦予它以應有的法律地位。1987年制訂的《村民委員會組織法（試行）》和1998年制訂的正式的《村民委員會組織法（試行）》，都是在總結各地村民自治成功經驗基礎上將它們行之有效的做法用法律形式固定下來。這兩部法律和各地隨后制訂的實施細則在促進村民自治的規范化方面發揮了重要作用。中國村民自治的經驗表明在制度建設過程中民主和法治可以相互促進。最后，村民自治的發展有賴于中央政府、地方政府和廣大農村居民的共同推動。作為村民自治直接受益者的農村居民是實行村民自治的主要推動力量。中央政府為村民自治提供了合法性并推動著村民自治走向規范化。村民自治能否得到成功實施最終取決于地方政府能否認識到它對地方政府的益處從而積極推動本地區的村民自治。這說明成功的制度創新需要得到利害相關各方的共同支持。
從制度變遷的路徑依賴觀點來看，中國村民自治的未來發展將會繼續遵照上述特點沿著這條民主治理的道路前進。村級民主選舉將進一步得到普及和推廣，村民委員會和村民代表會議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監督方面作用將得到進一步加強，村民自治的規范化程度將會進一步提高。盡管中國走向民主治理之路仍將是漫長的，但村民自治已經開啟了民主治理的進程。
中國鄉村發現網轉自：中央編譯局網站
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