原題：城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度合法性辨析——兼論我國(guó)土地憲法秩序
一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度
建設(shè)用地是相對(duì)于農(nóng)用地和未利用地的土地用途分類(lèi)范疇，在土地管理中，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地因所有權(quán)主體不同而形成不同管理制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度主要表現(xiàn)是為鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓和抵押，農(nóng)村建設(shè)用地禁止入市。我國(guó)實(shí)施土地公有制，土地不能成為市場(chǎng)交易對(duì)象，土地要素參與市場(chǎng)配置主要通過(guò)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)1988年修訂憲法，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上屬于《憲法》規(guī)定的“可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的對(duì)象。與城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分別獲得“依法轉(zhuǎn)讓”依據(jù)不同，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地一般“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”[①]，同時(shí)國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部連續(xù)下文規(guī)定禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)讓?zhuān)Ｒ驗(yàn)槿狈唧w法律依據(jù)，憲法中“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的原則性規(guī)定在集體建設(shè)用地方面成為具文。
1988年憲法修訂之后，《土地管理法》也被修訂，其中第二條增加的兩款之一是，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”基于集體建設(shè)用地自由入市的主張，部分學(xué)者認(rèn)為國(guó)務(wù)院沒(méi)有完成制定農(nóng)村建設(shè)用地具體流轉(zhuǎn)辦法的“法定委托”責(zé)任，存在“違憲”嫌疑[②]。這種觀點(diǎn)是將憲法中的原則性規(guī)定當(dāng)做集體建設(shè)用地入市的充分條件。土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓原則首先在城鎮(zhèn)建設(shè)用地上實(shí)現(xiàn)，并具體化為《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)規(guī)定，隨后在農(nóng)村承包地上實(shí)現(xiàn)，具體化為《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。可以看出，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與市場(chǎng)手段引入土地要素配置有關(guān)。國(guó)務(wù)院遲遲沒(méi)有出臺(tái)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法，主要原因是農(nóng)村土地被排斥在建設(shè)市場(chǎng)之外。
由于集體建設(shè)用地不能入市，在城鎮(zhèn)擴(kuò)張和土地征收過(guò)程中，顯示出農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的差異。集體建設(shè)用地和農(nóng)村住房不僅不能進(jìn)入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，而且需要通過(guò)國(guó)家征收后才能進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，并且與國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值存在天壤之別。批評(píng)集體建設(shè)用地禁止入市違憲的學(xué)者，認(rèn)為征地制度是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪，并認(rèn)為集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“不同權(quán)”違反不同主體所有權(quán)平等保護(hù)的法律原則。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)”，當(dāng)前存在兩種改革觀點(diǎn)，第一種是取消征地制度，實(shí)施“農(nóng)地農(nóng)房”直接入市，如主張“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，第二種是維持征地制度，但在征地過(guò)程中要按照土地市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償農(nóng)民。相關(guān)改革主張主要指向新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給中的土地增值收益分配，持上述兩種改革觀點(diǎn)的人都提出“保護(hù)農(nóng)民利益”的目標(biāo)。本文將分析城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值來(lái)源與收益分配的復(fù)雜性，揭示以上兩種改革主張與我國(guó)土地制度的公共利益取向存在沖突，探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度的合法性問(wèn)題。
二、城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益分配
（一）城鎮(zhèn)化與土地自然增值
城鄉(xiāng)建設(shè)用地的顯著市場(chǎng)價(jià)值差異是推動(dòng)制度改革的基本動(dòng)力。城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度備受批評(píng)的重要原因是集體建設(shè)用地禁止入市，造成農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)不能變現(xiàn)而沉寂為“死資產(chǎn)”。農(nóng)村集體建設(shè)用地蘊(yùn)含巨大財(cái)富的話語(yǔ)彌漫于當(dāng)前社會(huì)中。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道專(zhuān)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值估算為130萬(wàn)億，具體算法為，通過(guò)2012年全國(guó)土地出讓面積和合同成交價(jià)款計(jì)算出建設(shè)用地價(jià)格為每畝56萬(wàn)元，再以此推算全國(guó)2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地總價(jià)值。[③]我國(guó)2013年GDP總值約為56萬(wàn)億，放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)竟然可帶來(lái)相當(dāng)于當(dāng)前國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值兩倍多的社會(huì)財(cái)富，這必然是不可能的。按照城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地出讓平均價(jià)格估算農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值，表明包括部分專(zhuān)家在內(nèi)的社會(huì)公眾陷入土地財(cái)富“幻覺(jué)”。
上述估算方法的明顯錯(cuò)誤之處是忽視總量概念。商品市場(chǎng)價(jià)格由供求關(guān)系決定，供給缺乏彈性而需求旺盛則會(huì)推動(dòng)商品價(jià)格快速上漲。近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價(jià)急劇上升由快速城鎮(zhèn)化用地需求增加與建設(shè)用地供給不足造成。為了節(jié)約土地資源和促進(jìn)城鎮(zhèn)合理建設(shè)，我國(guó)采用偏緊建設(shè)用地供給政策。國(guó)土部近年來(lái)每年批準(zhǔn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約50萬(wàn)公頃左右，低于地方政府需求。在國(guó)有建設(shè)用地供給中，剔除掉公共基礎(chǔ)用地一類(lèi)劃撥供給之外，每年政府出讓土地占全部不足60%。以2013年情況為例，當(dāng)年我國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地共36.7萬(wàn)公頃，包括住宅用地、商服用地與工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地三類(lèi)，這三類(lèi)土地在全部土地出讓中的比例大致為3:2:5。住宅與商服用地價(jià)格高，政府除去征地補(bǔ)償與土地開(kāi)發(fā)等成本支出之后，可在這兩類(lèi)土地出讓中獲得“土地財(cái)政”收入，而工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓收入一般與成本相抵，政府基本不能從中獲得節(jié)余。我國(guó)政府壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)主要是從占全部建設(shè)用地供給量不足三成的住宅和商服用地中獲益。這就意味著，唯有城鎮(zhèn)住宅用地與商服用地供給總量較少時(shí)，才能維持二者較高市場(chǎng)價(jià)格。放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)用地入市必然會(huì)打破當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)均衡，造成建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格下降。由此可見(jiàn)，不能用城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格推算農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量概念的另外一個(gè)表現(xiàn)是，城鎮(zhèn)化不可能無(wú)限擴(kuò)張，這便決定縱然建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，也不是所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用途。從2000年到2013年我國(guó)城市建成區(qū)面積由3366萬(wàn)畝擴(kuò)大到7185萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)化率提高17.48%，相當(dāng)于每城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)增加城市建成區(qū)面積218萬(wàn)畝。按此規(guī)模計(jì)算，城鎮(zhèn)化率再增加20%，需占用土地4360萬(wàn)畝。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地超過(guò)2億畝，如果未來(lái)退出1億畝，也因城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模限制而無(wú)法直接征收或者以建設(shè)用地指標(biāo)形式消化的。這進(jìn)一步說(shuō)明，農(nóng)村建設(shè)用地蘊(yùn)含巨大財(cái)富觀點(diǎn)的荒謬性。
在缺乏建設(shè)用地總量概念情況下，部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)收入拉大的重要原因是農(nóng)民所擁有的土地資源不能帶來(lái)財(cái)產(chǎn)收益，并將原因歸結(jié)為制度不合理[④]。這類(lèi)觀點(diǎn)在社會(huì)上廣為流行說(shuō)明部分學(xué)者與一般大眾誤會(huì)了土地增值原因。土地市場(chǎng)價(jià)格是地租資本化的反映。城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值高由級(jí)差地租規(guī)律造成，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)格與區(qū)位因素高度相關(guān)。“杜能—阿隆索”地租競(jìng)價(jià)模型描述了在理想市場(chǎng)狀態(tài)下，不同類(lèi)型產(chǎn)業(yè)用地在城市中的區(qū)位分布規(guī)律，即隨著土地使用者的地租支付能力降低，自城市中心向外依次為商業(yè)用地、辦公用地、住宅用地與工業(yè)用地[⑤]。2013年全國(guó)105個(gè)監(jiān)測(cè)城市綜合地價(jià)、商服地價(jià)、住宅地價(jià)和工業(yè)地價(jià)每平方米分別為3346元、6306元、5033元與700元，符合地租競(jìng)價(jià)規(guī)律。
城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市邊界變化與內(nèi)部空間布局變化，這帶來(lái)特定地塊的區(qū)位變化。例如之前城鎮(zhèn)外圍規(guī)劃區(qū)農(nóng)用地或未利用土地進(jìn)入建設(shè)區(qū)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者城鎮(zhèn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)原有建設(shè)地塊相對(duì)位置變化，受級(jí)差地租規(guī)律支配，兩種情況下特定地塊的市場(chǎng)價(jià)值都發(fā)生變化。我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化分為邊界擴(kuò)展和內(nèi)部密度增加兩方面，既造成部分農(nóng)地轉(zhuǎn)化為新增建設(shè)用地，也造成城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地整體價(jià)值提高，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地自然增值。
（二）土地增值分配中的利益主體
土地本身不產(chǎn)生財(cái)富，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地自然增值收益是由城鎮(zhèn)化帶來(lái)的。具體而言，有兩方面因素造成當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地（主要是住宅用地和商服用地）市場(chǎng)價(jià)值高于農(nóng)地，分別是偏緊的土地供給政策抬高城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)格，以及城鎮(zhèn)化帶來(lái)建設(shè)用地需求增加和區(qū)位條件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素，后一方面屬于推動(dòng)土地市價(jià)上漲的經(jīng)濟(jì)因素。這兩方面都與土地占有者的私人行為都沒(méi)有關(guān)系，即無(wú)論是新增建設(shè)用地升值還是存量建設(shè)用地升值都不是私人投資結(jié)果。孫中山曾指出，“地價(jià)高漲，是由于社會(huì)改良和工商進(jìn)步……由眾人的力量經(jīng)營(yíng)而來(lái)的；所有由這種改良和進(jìn)步之后，所高漲的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有”[⑥]。依照土地“漲價(jià)歸公”原則制定的土地政策包含土地自然增值收益社會(huì)化目標(biāo)。土地在我國(guó)屬于公有制基本生產(chǎn)資料，土地公有制內(nèi)在包含土地增值收益在社會(huì)大眾間公平分配的原則。土地增值收益分配上的利益主體可區(qū)分為四類(lèi)。
一是城鎮(zhèn)居民。此處所指的城鎮(zhèn)居民包括擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民和一部分沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍卻在城鎮(zhèn)擁有房產(chǎn)農(nóng)民。這部分城鎮(zhèn)居民擁有房產(chǎn)，成為城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的實(shí)際占有使用者。我國(guó)城鎮(zhèn)住宅類(lèi)建設(shè)用地使用權(quán)為70年，商業(yè)用地使用權(quán)為40年使用期限。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市人口集聚與投資增加提升城市經(jīng)濟(jì)密度所帶來(lái)的存量建設(shè)用地自然增值轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)價(jià)值上升。在法定期限內(nèi)，建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)質(zhì)具備所有權(quán)權(quán)能，《物權(quán)法》規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，這意味著城鎮(zhèn)居民永久占有部分高價(jià)值存量建設(shè)用地。地租本質(zhì)是土地所有者基于土地壟斷占有對(duì)社會(huì)財(cái)富的分享。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投資性需求旺盛由土地增值收益預(yù)期拉動(dòng)，部分城鎮(zhèn)居民將購(gòu)房當(dāng)做投資手段。過(guò)去十年間一些大中城市的房?jī)r(jià)翻幾番，為廣大投資者帶來(lái)巨大收益。這部分收益本質(zhì)是對(duì)土地增值收益的分享，即社會(huì)財(cái)富通過(guò)房?jī)r(jià)上漲變?yōu)椴糠志用袼饺耸找妗榱舜龠M(jìn)社會(huì)公平，近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始房產(chǎn)稅試點(diǎn)工作，第一批納入試點(diǎn)的城市包括上海和重慶。房產(chǎn)稅以房產(chǎn)價(jià)值為征稅基礎(chǔ)，可將城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的部分地租收入轉(zhuǎn)化為公共所有。當(dāng)前我國(guó)正在加快房地產(chǎn)稅立法，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康對(duì)媒體透露，這項(xiàng)工作將在2017年兩會(huì)前完成[⑦]。
二是城郊農(nóng)民。城鎮(zhèn)擴(kuò)展造成一部分城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地通過(guò)征收程序變?yōu)閲?guó)有土地之后才能從事城鎮(zhèn)建設(shè)。國(guó)家動(dòng)用征收權(quán)強(qiáng)制消滅集體土地所有權(quán)，再將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地在土地一級(jí)市場(chǎng)上出讓?zhuān)@得新增建設(shè)用地增值收益。征地時(shí)農(nóng)民獲得不超過(guò)原產(chǎn)值30倍的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償。部分人認(rèn)為按照原用途實(shí)施征地補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，提出按照出讓時(shí)市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，社會(huì)上流行的征地中“保護(hù)農(nóng)民利益”話語(yǔ)中所指的“農(nóng)民”主要是指近郊農(nóng)民。
三是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工16821萬(wàn)人，本地農(nóng)民工10574萬(wàn)人。由于缺乏在城鎮(zhèn)定居條件，數(shù)量龐大的農(nóng)民工長(zhǎng)期維持城鄉(xiāng)“兩棲”生活狀態(tài)。限制農(nóng)民在城市安居的原因之一是農(nóng)民不能享有城鎮(zhèn)住房保障政策。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標(biāo)之一，規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)手段，需要通過(guò)廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。土地出讓收入構(gòu)成大部分地方政府落實(shí)保障性住房政策的財(cái)政基礎(chǔ)，隨著新型城鎮(zhèn)化政策落實(shí)，農(nóng)民工將逐步擴(kuò)大分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地自然增值收益。
四是留在農(nóng)村的農(nóng)民。未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高到70%水平時(shí)，依然有超過(guò)4億農(nóng)民留在農(nóng)村生活。當(dāng)前國(guó)家政策一直強(qiáng)調(diào)土地出讓的非成本性支出向農(nóng)村傾斜，如2007年中央一號(hào)文件提出“逐步加大政府土地出讓收入用于農(nóng)村的比重”；2008年明確規(guī)定“政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2009中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例,耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農(nóng)業(yè),土地出讓收入重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”2014年全國(guó)土地出讓收入42940.30億元，扣除掉括征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開(kāi)發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民等成本性支出共計(jì)33952.37億元之后，政府獲得土地出讓收益為8987.93億元。這部分土地出讓凈收益主要用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等方面。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益主要通過(guò)土地開(kāi)墾費(fèi)用于土地整理、耕地占用稅新增收入投入農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑為留在農(nóng)村農(nóng)民分享。當(dāng)前以成都市和重慶市為代表的一些地方政府，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為手段展開(kāi)的建設(shè)用地制度改革工作，也包含擴(kuò)大農(nóng)民分享土地增值收益的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”內(nèi)涵。
（三）土地自然增值收益分配
當(dāng)前對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地禁止入市政策的批評(píng)，本質(zhì)指向的土地增值收益分配方式。社會(huì)上流行的觀點(diǎn)是，在現(xiàn)行征地制度下，政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)合攝取土地增值收益，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利被剝奪。這種觀點(diǎn)存在諸多謬誤。
首先，這種看法將房地產(chǎn)商的投資利潤(rùn)與土地增值收益混淆。過(guò)去十多年我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展帶來(lái)房地產(chǎn)領(lǐng)域的較高投資回報(bào)率，也造就一大批房地產(chǎn)商富豪。房地產(chǎn)商投身房地產(chǎn)行業(yè)獲取正常利潤(rùn)，屬于有賺有虧的市場(chǎng)行為，與當(dāng)前興起的電商等其它行業(yè)投資的性質(zhì)一樣。不可否認(rèn)，有一部分房地產(chǎn)商從政府獲得建設(shè)使用權(quán)是為了囤地，他們拿地后不開(kāi)發(fā)等待城鎮(zhèn)建設(shè)用地升值而直接獲得土地增值收益。為打擊開(kāi)發(fā)商囤地行為，國(guó)土資源部出臺(tái)《閑置土地處置辦法》并建立土地利用巡查制度。規(guī)范土地增值稅征收也具有抑制土地投機(jī)行為的作用。通過(guò)土地投機(jī)獲得土地增值收益與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)管理不規(guī)范有關(guān)，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度無(wú)關(guān)。進(jìn)一步言，假若實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市，開(kāi)發(fā)商依然可以從政府或者農(nóng)民那里獲得建設(shè)用地使用權(quán)之后，將其閑置等待升值。嚴(yán)格建設(shè)用地市場(chǎng)管理而非取消征地制度是減少土地投機(jī)行為的唯一辦法。
其次，將政府與農(nóng)民對(duì)立起來(lái)。征地過(guò)程中政府與農(nóng)民利益博弈被形象地描述為，“征走農(nóng)民一頭牛，補(bǔ)給農(nóng)民一只雞”，基于此，征地拆遷中的“釘子戶”被賦予對(duì)抗政府權(quán)力的維權(quán)英雄色彩。這類(lèi)看法有兩點(diǎn)不妥。首先沒(méi)有對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分類(lèi)，被征地拆遷農(nóng)民的利益不等于全部農(nóng)民利益。從上文分析中可以看出，土地增值收益分配中的農(nóng)民包括“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民”、“城郊農(nóng)民”與“留在農(nóng)村農(nóng)民”三類(lèi)。鑒于城鎮(zhèn)必須沿著平面向外擴(kuò)展，唯有“城郊農(nóng)民”才能成為被征地拆遷對(duì)象。這就意味著“釘子戶”代表的是位于城郊的部分農(nóng)民利益。土地增值收益總量是有限的，對(duì)城郊被征地農(nóng)民無(wú)限補(bǔ)償，其它利益主體能夠分享的土地自然增值收益必然減少。
另外，上述看法誤解政府的利益訴求，將政府看做是脫離甚至違背民眾利益的獨(dú)立利益主體。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳日前下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，從2007年開(kāi)始我國(guó)實(shí)施土地收支“兩條線”，土地出讓收入在財(cái)政上納入政府基金性收入管理。從支出角度看，土地出讓成本性支出主要補(bǔ)償給農(nóng)民，土地非成本性支出按照規(guī)定主要包括三部分，其中一部分用于城鎮(zhèn)建設(shè)、一部分用于農(nóng)村建設(shè)支出、一部分用于保障性住房建設(shè)，非成本性質(zhì)支出為公共性支出。近年來(lái)財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收入中80%為成本性支出，20%才為具有公共性質(zhì)的非成本性支出。這就是說(shuō)，除掉土地開(kāi)發(fā)成本之后，土地自然增值收益中的絕大部分為征地拆遷農(nóng)民獲得，一小部分為公眾分享。公眾享有少部分土地增值收益通過(guò)國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的。如果取消征地制度或者進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府獲得的土地出讓凈收益隨之降低，公眾分享土地增值收益部分也將減少。
從利益主體角度看，在現(xiàn)行制度下，土地增值收益的主要獲益者分別是城鎮(zhèn)居民與城郊農(nóng)民，前者通過(guò)城鎮(zhèn)房產(chǎn)升值獲益，后者獲得高于農(nóng)地地租的征地補(bǔ)償。相對(duì)而言，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與留在農(nóng)村農(nóng)民所分享的土地自然增值收益較少，原因是不僅很少進(jìn)城農(nóng)民有能力在城鎮(zhèn)買(mǎi)房置業(yè)，而且他們也不能享受城鎮(zhèn)保障性住房政策，另外當(dāng)前土地出讓收入向農(nóng)村傾斜投入的力度也不夠。
三、“同地不同權(quán)”的法律基礎(chǔ)
（一）“同地不同權(quán)”的合憲性爭(zhēng)議
1982年憲法正式建立按照城鄉(xiāng)區(qū)分所有權(quán)的土地制度，規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外屬于集體所有。將所有權(quán)與城鄉(xiāng)結(jié)合起來(lái)的土地制度架構(gòu)，帶來(lái)之后土地管理上的一個(gè)難題是，城鄉(xiāng)關(guān)系變化帶來(lái)土地所有權(quán)變動(dòng)尤其是城鎮(zhèn)化擴(kuò)展占地如何解決。對(duì)于憲法第十條“城市的土地屬于國(guó)家所有”條款的一種解釋是，城市的土地應(yīng)當(dāng)理解為1982年當(dāng)時(shí)城市建成區(qū)土地，不包括規(guī)劃建設(shè)區(qū)土地。按此解釋?zhuān)蟪鞘袛U(kuò)張占地不必屬于國(guó)家所有，集體所有土地也可以參與城市建設(shè)。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)土地管理沒(méi)有按照這種解釋落實(shí)憲法第十條。
1987年深圳市通過(guò)市場(chǎng)手段出讓土地使用權(quán)之后，國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度逐步完善，私人主體通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)或者拍賣(mài)方式獲得城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，并支付對(duì)價(jià)。在此背景下，1988年通過(guò)“土地使用權(quán)可以依照法的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的憲法修正案，以及同年《土地管理法》增加土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條款。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立和房地產(chǎn)市場(chǎng)興起，1993年第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》作出土“國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)”重要規(guī)定。該決定承認(rèn)土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫r(shí)又堵死農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)之路。順此思路，1994年頒布實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“集體所有土地，經(jīng)過(guò)征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可出讓”，1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)之外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。
憲法第十條所規(guī)定的“城市的土地屬于國(guó)家所有”，在實(shí)踐中被解釋為城鎮(zhèn)建設(shè)必須使用國(guó)有土地。憲法規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地主要屬于集體所有，而城鎮(zhèn)擴(kuò)展又要占用城市郊區(qū)土地，造成城鎮(zhèn)建設(shè)必須通過(guò)征地方式完成。農(nóng)村建設(shè)用地禁止入市與征地制度為一體兩面。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能入市的違憲性爭(zhēng)論，實(shí)際指向的征地制度合法性問(wèn)題，即城鎮(zhèn)建設(shè)是否構(gòu)成國(guó)家動(dòng)用征收權(quán)的合法理由。反對(duì)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化要靠市場(chǎng)手段推動(dòng)，否定靠征地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，如周其仁認(rèn)為“靠政治強(qiáng)制力得到市場(chǎng)，這在憲法上是不可以的，它歪曲了社會(huì)、國(guó)家、公民市場(chǎng)之間的關(guān)系”[⑧]。支持者則認(rèn)為現(xiàn)行征地制度是維持中國(guó)又快又好發(fā)展的關(guān)鍵，國(guó)家“壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)”對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)公平具有積極作用，基于征地制度和“土地財(cái)政”形成一條獨(dú)具特色的“城鎮(zhèn)化的中國(guó)道路”[⑨]。
（二）征地制度的合法性辨析
憲法第十條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地生產(chǎn)資料的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，憲法第十二條進(jìn)一步規(guī)定，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞集體的財(cái)產(chǎn)。集體土地所有權(quán)作為一種公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到憲法、物權(quán)法保護(hù)，它具備對(duì)抗包括“公權(quán)力”在內(nèi)第三方侵害的能力。盡管如此，國(guó)家依然可以在一定條件下對(duì)集體土地進(jìn)行征收。國(guó)家征收權(quán)屬于主體財(cái)產(chǎn)權(quán)受保護(hù)的憲法保留條款。關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，任何國(guó)家都“沒(méi)有什么絕對(duì)的（財(cái)產(chǎn)）神圣不可侵犯，任何國(guó)家都有這個(gè)例外規(guī)則，就是征收和征用”[⑩]。憲法第十條中“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”這一條款本身是合法的。在承認(rèn)國(guó)家有必要在一定條件下可以動(dòng)用征收權(quán)的前提下，關(guān)于征地制度的爭(zhēng)論則聚焦于國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制手段消滅集體土地所有權(quán)的條件為何。
合法征收通常需要滿足“公共利益目標(biāo)”、“合法程序”與“公正補(bǔ)償”三個(gè)條件，憲法第十條第二款包含這三個(gè)條件。國(guó)家為了城鎮(zhèn)建設(shè)授權(quán)地方政府進(jìn)行土地征收。征地制度遭受的第一個(gè)質(zhì)疑是，城鎮(zhèn)建設(shè)是否滿足“公共利益目標(biāo)”要求。當(dāng)前政策討論中流行的一種觀點(diǎn)是，城鎮(zhèn)建設(shè)中大量經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)不屬于公共利益性質(zhì)，因此政府征地需保持在公益性建設(shè)范圍之類(lèi)，涉及集體所有土地的經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)可由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商直接對(duì)接，通過(guò)市場(chǎng)方式完成[11]。
基于上述觀點(diǎn)，當(dāng)前大量學(xué)術(shù)討論集中于“公共利益”如何界定的問(wèn)題上。“公共利益”具有“不確定性”、“發(fā)展性和開(kāi)放性”、“寬泛性”以及“抽象性和模糊性”，實(shí)質(zhì)界定“公共利益”一直存在立法技術(shù)難題[12]。一些學(xué)者主張對(duì)“公共利益”進(jìn)行列舉界定，如梁慧星以利益歸全體社會(huì)成員直接享有還是間接享有的標(biāo)準(zhǔn)界定“社會(huì)公共利益”，他認(rèn)為“機(jī)場(chǎng)、公共道路交通、公共衛(wèi)生、公共圖書(shū)館、災(zāi)害防治、國(guó)防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，均屬于社會(huì)公共利益”，而“‘經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)’、‘科技園區(qū)’，‘舊城改造’、‘商品房開(kāi)發(fā)’帶給民眾的是間接的利益，因此被排除在社會(huì)公共利益之外[13]。王利明則認(rèn)為無(wú)論是采用正面列舉辦法還是否定性排除方法進(jìn)行界定，都不能解決“公共利益”的立法難題，他以美國(guó)“凱洛訴新倫敦市案”為例說(shuō)明“商業(yè)利益并非絕對(duì)與公共利益不發(fā)生聯(lián)系”，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化過(guò)程中的商業(yè)開(kāi)發(fā)“不能簡(jiǎn)單地納入公共利益的范疇，也不能武斷地予以排除”[14]。在“凱洛訴新倫敦市案”中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院判定市政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃為由征收私人住宅并將其轉(zhuǎn)讓給私人開(kāi)發(fā)的行為合法，理由是市政當(dāng)局的規(guī)劃方案可以增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)和稅收，符合公共目的[15]。指責(zé)政府征地后出讓用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)違背“公共利益”原則，即是將經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)與公共利益絕然對(duì)立，忽視土地經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)在推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)、改善居住環(huán)境、改良基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)就業(yè)和提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面所包含的公共利益成分。前國(guó)家土地局副局長(zhǎng)馬克偉認(rèn)為，征地方面的“公共目的”與“非公共目的”并不對(duì)應(yīng)于土地開(kāi)發(fā)中的“公益性”和“經(jīng)營(yíng)性”[16]。近年中央政府提出區(qū)分公益性征地與非公益性征地的改革目標(biāo)，卻由于缺乏操作性而遲遲沒(méi)有出臺(tái)具體政策。
從1978年至2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升為53.7%，2000年以后我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積急劇擴(kuò)大。如此快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開(kāi)征地制度。在進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，政府不是從特定地塊實(shí)際使用方式角度衡量征收與否，而是將城鎮(zhèn)建設(shè)本身作為動(dòng)用征地權(quán)的充分條件。這種征地制度與我國(guó)在后發(fā)趕超階段確立的政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)模式匹配。與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平依然相對(duì)較低。建立在現(xiàn)行土地制度基礎(chǔ)上的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)建設(shè)模式有兩大優(yōu)勢(shì)。一是通過(guò)國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)為城鎮(zhèn)建設(shè)提供“土地財(cái)政”。參與1994年《城市房地產(chǎn)法》立法工作的人員分析國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的原因時(shí)指出，“國(guó)有土地使用制度改革是實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的困難是資金短缺……實(shí)行國(guó)有土地有償，有期限使用制度，把本應(yīng)歸國(guó)家的土地收益收歸人民政府，以地養(yǎng)地，以地生財(cái)，就從根本上解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難題”[17]。
對(duì)于“土地財(cái)政”與城市建設(shè)的關(guān)系，現(xiàn)擔(dān)任廈門(mén)規(guī)劃局局長(zhǎng)并親身參與廈門(mén)城市建設(shè)的趙燕菁給出學(xué)理上的解釋。趙燕菁認(rèn)為城市與農(nóng)村的本質(zhì)差別是擁有農(nóng)村所沒(méi)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)建設(shè)巨大投資來(lái)源是制約城市發(fā)展的“第一推力”。西方先發(fā)國(guó)家通過(guò)對(duì)外掠奪完成原始資本積累進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化，改革開(kāi)放以后我國(guó)“開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路”，趙燕菁指出“中國(guó)城市成就背后的真正秘密是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的‘土地財(cái)政’制度。[18]“土地財(cái)政”第一重功能是政府將城鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)的土地自然增值收益收歸國(guó)有，相當(dāng)于政府公共建設(shè)投資的成本收回。除此之外，“土地財(cái)政”還為城市建設(shè)提供“初始信用”，通過(guò)土地融資撬動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)所需巨大資本。財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年底我國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市抵押土地面積40.39萬(wàn)公頃，獲得抵押貸款7.76萬(wàn)億元。“土地財(cái)政”帶來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)巨大成果同時(shí)，也存在地方政府城市盲目擴(kuò)大與土地融資風(fēng)險(xiǎn)一類(lèi)負(fù)面后果。面對(duì)“土地財(cái)政”消極一面，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)做的是科學(xué)探尋“土地財(cái)政”替代性方案和進(jìn)行漸進(jìn)性政策改革，而非一味批評(píng)征地制度，簡(jiǎn)單否定“土地財(cái)政”制度會(huì)造成中國(guó)發(fā)展的巨大戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)[19]。積極評(píng)價(jià)“土地財(cái)政”制度的學(xué)者認(rèn)為“土地財(cái)政”是改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)，良好的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)加工制造業(yè)保持國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)的重要原因，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)取得巨大發(fā)展成就與該制度有莫大關(guān)系[20]。
現(xiàn)行征地制度的第二個(gè)優(yōu)勢(shì)是它與我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)階段相適應(yīng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，除公益性建設(shè)可進(jìn)行征地之外，其他城鎮(zhèn)建設(shè)可由所有權(quán)人按照市場(chǎng)方式供地完成。國(guó)土資源部前副部長(zhǎng)李元批評(píng)這種觀點(diǎn)與我國(guó)發(fā)展城鎮(zhèn)發(fā)展不適應(yīng)。李元認(rèn)為我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段中，土地開(kāi)發(fā)必然以成片開(kāi)發(fā)、綜合利用為主，這與基本完成城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家土地開(kāi)發(fā)以單一項(xiàng)目和單宗土地開(kāi)發(fā)方式完全不同，因此當(dāng)前階段不宜按照公益性與經(jīng)營(yíng)性區(qū)分來(lái)界定土地征用范圍[21]。盲目縮小征地范圍會(huì)降低城鎮(zhèn)建設(shè)效率，這方面典型案例是日本成田機(jī)場(chǎng)征地受困“釘子戶”問(wèn)題幾十年，造成機(jī)場(chǎng)不能按規(guī)劃修建，帶來(lái)巨大公眾利益損失[22]。我國(guó)不區(qū)分土地實(shí)際開(kāi)發(fā)目的，農(nóng)村集體所有土地一律通過(guò)征地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地統(tǒng)一供給，極大地提高城鎮(zhèn)建設(shè)效率。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)依賴(lài)公權(quán)力發(fā)揮作用，為防止民眾合法權(quán)利被侵害，國(guó)家必須從保護(hù)民眾權(quán)利角度完善征地制度。近年來(lái)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高和征地程序不斷完善，體現(xiàn)了國(guó)家這方面的努力。
城鎮(zhèn)建設(shè)本身構(gòu)成政府動(dòng)用土地征收權(quán)的“公共利益”要件是我國(guó)征地制度的最大特色。憲法第十條及相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中可理解為，國(guó)家為了城鎮(zhèn)建設(shè)需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償。城鎮(zhèn)建設(shè)本身具有公共利益性質(zhì)與我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有地域、經(jīng)濟(jì)和所有制三重內(nèi)涵。首先城鄉(xiāng)意味地域差別，其次在經(jīng)濟(jì)層面，城市相對(duì)農(nóng)村代表更高生產(chǎn)力與更高經(jīng)濟(jì)效率，再次是城市可看做是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織。城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)反映城市與農(nóng)村在所有制上的差別，不僅城市代表著現(xiàn)代文明和更高生產(chǎn)力發(fā)展水平，而且代表著社會(huì)主義更高發(fā)展階段。城鎮(zhèn)建設(shè)的公共利益性質(zhì)表現(xiàn)為，城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體水平提升，帶來(lái)民眾生活質(zhì)量改善，促進(jìn)向社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)更高階段發(fā)展。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出，積極實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義”。我國(guó)當(dāng)前確定城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)涵包括“人城鎮(zhèn)化”，具體是指通過(guò)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓更多農(nóng)民分享城鎮(zhèn)醫(yī)療、教育、住房、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等公共社會(huì)服務(wù)。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)的公共利益性質(zhì)。
（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辨析
對(duì)于征地制度的另外一類(lèi)批評(píng)主要集中于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。當(dāng)前我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為不超過(guò)土地原產(chǎn)值30倍，部分學(xué)者質(zhì)疑土地出讓與征地補(bǔ)償?shù)牟顑r(jià)為政府獲得，認(rèn)為按照市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償農(nóng)民才符合土地征收的“公正補(bǔ)償”要件，原因是，“征收歸根到底，是商品交換關(guān)系，征收制度是民法制度……應(yīng)當(dāng)大體符合等價(jià)交換的原則。”[23]按照民法原則理解征收中的所有權(quán)變動(dòng)及其補(bǔ)償方式，是忽視我國(guó)土地公有制大前提，進(jìn)而誤解土地制度性質(zhì)。
在土地私有制社會(huì)中，政府征收私人土地屬于消滅私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，需要對(duì)被征收對(duì)象作出公平補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估。征收相當(dāng)于強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)，與財(cái)產(chǎn)主體在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)物獲益大致相當(dāng)，這種情況下的征收可理解為政府與財(cái)產(chǎn)主體間的商品交換關(guān)系。在我國(guó)社會(huì)主義公有制度下，土地屬于基本生產(chǎn)資料而非一般財(cái)產(chǎn)物。實(shí)施土地公有制即取消私人基于土地壟斷占有而參與社會(huì)財(cái)富分配，消滅土地食利者和建立在土地不公平占有基礎(chǔ)上的剝削制度，體現(xiàn)各盡所能、按勞分配的社會(huì)主義原則。公有制下的土地所有權(quán)與一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不同，一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體擁有處置出售財(cái)產(chǎn)物的權(quán)利，而集體所有與國(guó)有土地都不得買(mǎi)賣(mài)。集體土地所有權(quán)不具備一般財(cái)產(chǎn)權(quán)的“可交易性”，它主要功能是確定一定范圍內(nèi)集體群眾對(duì)其排他性占有和使用的權(quán)利。農(nóng)村土地集體所有制是一部分勞動(dòng)者共享公有生產(chǎn)資料。土地征收本質(zhì)是剝奪集體所有生產(chǎn)資料，將部分勞動(dòng)群眾所有變?yōu)槿袼校鞯貙儆诠兄苾煞N形式變動(dòng)的政治行為，我國(guó)的征地制度按照民事制度理解。
公有制下土地征收行為的特殊屬性決定我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行，對(duì)此有學(xué)者指出，“在社會(huì)主義社會(huì)，土地絕不允許私人壟斷，因此，不能夠用民法的原則來(lái)解決”[24]。我國(guó)征地補(bǔ)償由“土地補(bǔ)償費(fèi)”、“安置補(bǔ)償費(fèi)”與“地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)”三部分構(gòu)成，其中“地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)”屬于對(duì)被征地者私有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，而前兩項(xiàng)是從土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料角度做出的，其目的是使“農(nóng)民保持原有生活水平”。“在社會(huì)主義社會(huì)制度下，集體所有土地負(fù)擔(dān)著向集體成員提供勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)和生活保障的功能，征地相當(dāng)于對(duì)集體成員生產(chǎn)生活機(jī)會(huì)的剝奪，征地補(bǔ)償是彌補(bǔ)這種機(jī)會(huì)剝奪帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失而非土地本身。”[25]為解決征地農(nóng)民生活問(wèn)題，我國(guó)不斷提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)上限為征收土地前三年平均產(chǎn)值30倍。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在征地越來(lái)越難情況下，絕大部分地方政府都是按照30倍的上限標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。按照一般土地年產(chǎn)值每畝1000元計(jì)算，30倍即為3萬(wàn)元。當(dāng)前全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金為500—1000元，按照6%年利率計(jì)算，土地價(jià)格最高不超過(guò)2萬(wàn)元。這就是說(shuō)，當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至超過(guò)農(nóng)村土地預(yù)期市場(chǎng)價(jià)格。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民反對(duì)征地有兩方面原因，一是農(nóng)民反對(duì)征地是一種策略性的利益博弈行為，目的是獲得更高補(bǔ)償；二是土地所提供勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)與現(xiàn)金補(bǔ)償意義不同，土地可以讓農(nóng)民持續(xù)獲得農(nóng)業(yè)收入。
部分學(xué)者反對(duì)按照原土地用途計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，他們將土地市場(chǎng)價(jià)值理解為集體所有土地從農(nóng)地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后的市場(chǎng)價(jià)值，主張按照土地出讓價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民。這種觀點(diǎn)忽視征地后的土地用途變更過(guò)程。前文分析指出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值高昂是整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)物，與私人投資無(wú)關(guān)，“把土地增值收益全部歸于被征地農(nóng)民，那只能帶來(lái)更大的不公平與混亂”[26]。所謂“公正補(bǔ)償”既是指“國(guó)家不能借‘公共利益’之名侵犯私人利益，也包括私人不能獲得超過(guò)公平補(bǔ)償之外的利益”[27]。城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)值高于農(nóng)地，本質(zhì)是政府對(duì)城鎮(zhèn)公共建設(shè)投資投射到土地上的結(jié)果。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)獲取土地自然增值具有天然合理性，政府獲取土地增值收益后將其轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政支出，滿足公共利益目標(biāo)。從被征地農(nóng)民角度看，盡管現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至超過(guò)預(yù)期土地市場(chǎng)價(jià)值，但他們通常無(wú)法將補(bǔ)償款用于投資，面臨坐吃山空和征地致貧的處境。現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本公正，問(wèn)題的關(guān)鍵在優(yōu)化補(bǔ)償方式上。
（四）城鄉(xiāng)建設(shè)用地法律屬性差別
征地制度具有合法性，還源于農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地具有性質(zhì)上差別。“同地同權(quán)”的說(shuō)法本身存在問(wèn)題。為保護(hù)土地資源，我國(guó)建立土地用途分類(lèi)管理制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類(lèi)。農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同屬于“建設(shè)用地”，屬于土地用途分為范疇。同屬于“建設(shè)用地”范疇的土地，不必然具有法律上的同等屬性，如公益公共性建設(shè)用地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地性質(zhì)不同。以物權(quán)平等保護(hù)原則論證城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)”，是將土地管理中的用途范疇與法律范疇混淆。建設(shè)用地入市是建設(shè)用地使用權(quán)入市，按照物權(quán)法規(guī)定，只有國(guó)家所有的土地上才能夠設(shè)置“建設(shè)用地使用權(quán)”，而作為農(nóng)村建設(shè)用地主要一類(lèi)的宅基地上只能設(shè)置“宅基地使用權(quán)”。賦予不同建設(shè)用地不同權(quán)利不存在法理障礙，因?yàn)椤坝猛緦傩韵嗤粯?gòu)成物權(quán)平等保護(hù)的充分條件”，并且，如果“將原本在物權(quán)法中具有不同法律性質(zhì)的兩種土地賦予同等權(quán)能，恰恰違背物權(quán)平等保護(hù)規(guī)則”。[28]
進(jìn)一步從土地用途上細(xì)分，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地都包含公益公共性建設(shè)用地、工業(yè)用地、住宅性質(zhì)用地等。“同地不同權(quán)”爭(zhēng)論圍繞著城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值方面的差別化制度設(shè)置，主要針對(duì)對(duì)象是農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)商服住宅建設(shè)用地。農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)商服住宅建設(shè)用地的功能原本不同，城鎮(zhèn)商服建設(shè)用地屬于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，農(nóng)村建設(shè)用地主要滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求。原國(guó)家土地管理局政策法規(guī)司在《關(guān)于對(duì)農(nóng)村居民“建住宅”含義理解問(wèn)題的答復(fù)中指出，“《中華人民共和國(guó)土地管理》第45條（筆者注：現(xiàn)第43條改為‘建設(shè)住宅’）應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)村居民所建住宅及與住房的居住生活相關(guān)的其他建筑物和設(shè)施”。由此可見(jiàn)，分配給農(nóng)民宅基地主要是滿足他們的自居自用需求，一般不能用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民無(wú)償從集體分配獲得，以滿足自居自用基本生活需求，當(dāng)前針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城之后閑置宅基地處置問(wèn)題，中央提出要探索農(nóng)村宅基地有償退出制度。無(wú)償分配、自居自用與有償退出三位一體制度，與城鎮(zhèn)商服建設(shè)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓方式完全不同。在住宅用地方面，經(jīng)歷住房改革之后，城鎮(zhèn)居民主要從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)商品房滿足居住需求，城鎮(zhèn)低收入群體則通過(guò)保障房、廉租房等福利形式獲得住房保障。農(nóng)村宅基地按需供給、一戶一宅制度同樣具有社會(huì)保障性質(zhì)。農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)商住建設(shè)用地完全按照不同制度原則設(shè)置，從法律與土地管理制度層面看，二者本質(zhì)屬于不同功能和性質(zhì)的土地。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，“同地同權(quán)”應(yīng)當(dāng)是指同一用途和同樣法律屬性的不同地塊土地具有同等的使用、市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓和抵押等方面權(quán)利，將功能不同、法律性質(zhì)不同的農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地放在一起比較，所得出的“同地不同權(quán)”結(jié)論并不科學(xué)。
四、集體建設(shè)用地兩種入市方式及其困境
當(dāng)前部分學(xué)者質(zhì)疑征地制度的目的是推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市。2015年國(guó)土資源部確定的土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)中，包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃條件下直接入市的內(nèi)容。除集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之外，農(nóng)村建設(shè)用地還包括宅基地與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。通常所說(shuō)的“同地同權(quán)”是指全部農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同權(quán)。圍繞農(nóng)村建設(shè)用地入市問(wèn)題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策與“小產(chǎn)權(quán)房”處理辦法，成為理論界與政策界關(guān)注焦點(diǎn)，二者皆觸及城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地自然增值收益分配。如何如何理解“增減掛鉤”政策以及處置“小產(chǎn)權(quán)房”，最終取決于城鄉(xiāng)二元土地制度是否堅(jiān)持，成都市與深圳市在這兩方面各自具有代表性，下文結(jié)合兩市情況具體分析。
（一）“增減掛鉤”與農(nóng)村建設(shè)用地政策性入市
為緩解城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地保護(hù)壓力，近年來(lái)國(guó)家政策傾向于將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少“掛鉤”。2004年國(guó)務(wù)院第28號(hào)文首次提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，2008年國(guó)土資源部下發(fā)第138號(hào)文件，對(duì)“增減掛鉤”政策做詳細(xì)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤具體實(shí)施辦法為，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策包括優(yōu)化土地利用與促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的雙重目標(biāo)。但是在實(shí)際操作中，一些地方政府落實(shí)“增減掛鉤”政策是為獲得建設(shè)用地指標(biāo)和擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，出現(xiàn)“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”和侵犯農(nóng)民利益情況。針對(duì)此，2010年國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，規(guī)定實(shí)施“增減掛鉤”所產(chǎn)生的土地增值收益，確保“及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件”。
“增減掛鉤”政策在主張集體建設(shè)用地入市的學(xué)者那里獲得高度贊揚(yáng)，他們認(rèn)為“掛鉤項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的更高市價(jià)”，證明“土地資源經(jīng)轉(zhuǎn)讓而提升收入流”的經(jīng)濟(jì)邏輯[29]。當(dāng)前很多地方政府嘗試以增減掛鉤政策工具推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，如湖北省2013年確定的全省21個(gè)“四化同步”試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)、重慶市和成都市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作等。其中，成都市早在2003年制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略之初便開(kāi)始城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤置換工作，2007年成都市被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)為改革試驗(yàn)區(qū)之后，加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策實(shí)施力度。面對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)，成都市確定“推進(jìn)土地管理制度創(chuàng)新，積極推動(dòng)農(nóng)村集體土地資本化，進(jìn)一步探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法和健全農(nóng)村房屋所有權(quán)登記流轉(zhuǎn)制度”的改革方案。確權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地是成都市農(nóng)村統(tǒng)籌建設(shè)資金主要來(lái)源。在具體實(shí)踐中，受區(qū)位因素影響，一般農(nóng)村地區(qū)運(yùn)用“增減掛鉤”政策以“指標(biāo)”形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地政策性入市。
在批準(zhǔn)立項(xiàng)范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)村莊整治，減少農(nóng)村建設(shè)用地并將其復(fù)墾為耕地，節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)可在城鎮(zhèn)落地。按照四川省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作的意見(jiàn)》，實(shí)施“增減掛鉤”節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用所得的土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村。當(dāng)前成都市確定“增減掛鉤”節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格是每畝30萬(wàn)元，這部分錢(qián)主要通過(guò)村莊綜合整治形式反哺到農(nóng)村由農(nóng)民分享。這每畝30萬(wàn)元的指標(biāo)補(bǔ)償是農(nóng)民退出農(nóng)村建設(shè)用地后，指標(biāo)在城市落地產(chǎn)生出土地出讓收入向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的結(jié)果。“增減掛鉤”政策突破土地級(jí)差地租規(guī)律，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民有機(jī)會(huì)直接分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地自然增值收益，具有一定的政策創(chuàng)新意義。
農(nóng)村建設(shè)用地通過(guò)指標(biāo)形式入市，本身是由土地用途管制與建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)政策造成的，如果取消上述兩項(xiàng)政策，允許農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，則必然是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村建設(shè)用地入市，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民沒(méi)有機(jī)會(huì)分享建設(shè)用地入市好處。在現(xiàn)行制度下，地方政府征收農(nóng)村集體土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，前提是獲得國(guó)土資源部下的建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)前國(guó)土資源每年下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)總量為50—60萬(wàn)公頃左右[30]，不能滿足地方建設(shè)需求。增減掛鉤政策提供地方政府?dāng)U大建設(shè)規(guī)模的機(jī)會(huì)。不過(guò)，地方政府需要獲得立項(xiàng)后才能實(shí)施增減掛鉤政策，2014年全國(guó)增減掛鉤“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”總量為90萬(wàn)畝。具體到成都市，每年獲得增減掛鉤“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”為8000畝。據(jù)成都市2006年的土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，成都市全市農(nóng)村建設(shè)用地為139萬(wàn)畝，其中90％為農(nóng)村居民點(diǎn)用地（含宅基地），人均達(dá)150平方米[31]，如果成都市農(nóng)村全部納入增減掛鉤項(xiàng)目，按照50%騰地率估算，成都市可節(jié)產(chǎn)生70萬(wàn)畝建設(shè)用地指標(biāo)，而每年8000畝周轉(zhuǎn)指標(biāo)，僅可惠及全部農(nóng)民1%多一點(diǎn)。這就是說(shuō)基于增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)形式入市，僅能讓一小部分農(nóng)民受益。
2011年4月之后，成都市開(kāi)始實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地“持證準(zhǔn)用”制度，即開(kāi)發(fā)商必須必須出具相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)或者繳納相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)款，才能夠開(kāi)發(fā)競(jìng)拍所得的商業(yè)和住宅性質(zhì)的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地。與普通國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓相比，成都市開(kāi)發(fā)商需額外負(fù)擔(dān)建設(shè)用地指標(biāo)成本。在短期供求不變情況下，成都市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓過(guò)程中會(huì)形成一個(gè)均衡市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)施“持證準(zhǔn)用”制度之后，這個(gè)均衡價(jià)格會(huì)被拉低，拉低部分等于“持證”成本即建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格。建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格+“持證準(zhǔn)用”后的土地出讓價(jià)格=國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)均衡價(jià)格。從用地主體角度看，“持證準(zhǔn)用”制度相當(dāng)于讓開(kāi)發(fā)商將用地成本分兩次支付。從政府角度看，“持證準(zhǔn)用”之后的土地招拍掛價(jià)格低于之前均衡價(jià)，相當(dāng)于土地出讓收入減少。從農(nóng)民角度看，通過(guò)增減掛鉤政策轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)償款，是政府“土地財(cái)政”的讓渡。在這個(gè)三方關(guān)系中，資本在市場(chǎng)中是自由流動(dòng)的，開(kāi)發(fā)商為了保證投資回報(bào)，不可能額外負(fù)擔(dān)用地成本，“羊毛出在羊身上”，農(nóng)民獲得的正是政府土地出讓收入所減少的。成都市實(shí)施增減掛鉤政策的意義在于，將一部分政府出讓土地收入定向地投向獲得增減掛鉤立項(xiàng)的農(nóng)村，屬于土地增值收益向農(nóng)村傾斜分配的一種形式。
運(yùn)用增減掛鉤政策進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的局限性在于，只能讓少數(shù)獲得立項(xiàng)目農(nóng)村的農(nóng)民分享土地增值收益。造成這一困境的表面原因是國(guó)土資源部每年下達(dá)“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”有限和立項(xiàng)規(guī)模控制，更根本原因在于城鎮(zhèn)發(fā)展能否能否消化足夠多的指標(biāo)。成都市城鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)每年約有2萬(wàn)畝的新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求，增加掛鉤立項(xiàng)規(guī)模保持在這個(gè)范圍之內(nèi)，所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)才能夠落地。假若成都市為了擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍，增減掛鉤立項(xiàng)規(guī)模擴(kuò)大十倍以上，每年獲得“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”達(dá)到10萬(wàn)畝，則相應(yīng)地需在土地一級(jí)市場(chǎng)上投放10萬(wàn)畝新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由于成都市短期內(nèi)房地產(chǎn)需求不可能同步擴(kuò)大十倍，這將打破現(xiàn)有土地市場(chǎng)供求關(guān)系，造成商住用地出讓價(jià)格急劇下跌。成都市因此喪失進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財(cái)政基礎(chǔ)，農(nóng)民分享土地增值收益便無(wú)從實(shí)現(xiàn)。由此可以看出，通過(guò)增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村建設(shè)用地政策性入市盡管符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，卻只能在局部實(shí)行和讓極少部分農(nóng)民從中獲益。
（二）“小產(chǎn)權(quán)房”與農(nóng)村建設(shè)用地自主入市
“小產(chǎn)權(quán)房”是指在集體所有土地上建設(shè)的向集體之外出售的房屋，一種是在建設(shè)在農(nóng)用地或者未利用地上，另一種是建設(shè)在集體建設(shè)用地上。關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性，前一類(lèi)明顯違反土地用途管理制度而較少存在爭(zhēng)議，后一類(lèi)是否合法則存在較多爭(zhēng)議。一部分學(xué)者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”本身是一個(gè)“歧視性”概念，反對(duì)籠統(tǒng)地判定“小產(chǎn)權(quán)房”違法[32]，另外一部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)用地不具備開(kāi)發(fā)商品房權(quán)能，“小產(chǎn)權(quán)房”違反土地利用規(guī)劃而不合法[33]。2007年國(guó)務(wù)院下文規(guī)定，“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”，2009年國(guó)土資源部下發(fā)土地確權(quán)文件規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房”不得確權(quán)，說(shuō)明國(guó)家不承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”合法。除開(kāi)違反土地用途管制和土地利用規(guī)劃之外，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)突破國(guó)家壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)政策，這種農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市行為會(huì)改變土地增值收益分配方式。
“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格通常低于同等區(qū)位的商品房?jī)r(jià)格，其原因是開(kāi)發(fā)主體直接從集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民那里取得土地使用權(quán)，省去國(guó)有建設(shè)用地出讓中的相關(guān)稅費(fèi)成本。農(nóng)民直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收益高于征地補(bǔ)償，購(gòu)房者也可以以較低房?jī)r(jià)獲得住房，二者所獲收益是以政府減少土地出讓收入為代價(jià)。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市不僅致使政府無(wú)法通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)獲得土地增值收益，而且會(huì)由于“小產(chǎn)權(quán)房”增加市場(chǎng)中房屋供給總量而拉低普通商品房?jī)r(jià)格，進(jìn)一步結(jié)果是政府出讓土地的平均價(jià)格下降。兩方面結(jié)合起來(lái)看，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)本質(zhì)是將部分土地增值收益由政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民或者集體經(jīng)濟(jì)組織那里。城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地出讓收入是對(duì)城鎮(zhèn)公共建設(shè)投資的回收，“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者以較低價(jià)格購(gòu)房，相當(dāng)于無(wú)成本（或低成本）享有附加在住房上的城鎮(zhèn)公共服務(wù)。
深圳市是改革開(kāi)放之后發(fā)展起來(lái)的一座新城市，受一些早期政策影響，深圳市成為當(dāng)前全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)最多的城市之一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市全市917.17平方公里建設(shè)用地中的42%實(shí)際為集體所有的土地，這其中僅有四分之一是經(jīng)過(guò)合法審批的[34]。“小產(chǎn)權(quán)房”所占比例高，則意味著國(guó)家壟斷的建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)被壓縮，政府獲得的土地出讓收入減少[35]。“小產(chǎn)權(quán)房”大量開(kāi)發(fā)相當(dāng)于深圳市發(fā)展帶來(lái)的相當(dāng)部分土地增值收益，為占深圳市總?cè)丝诓蛔?%的本地原居民所獨(dú)享[36]。面對(duì)城市用地緊張，近年來(lái)深圳市開(kāi)始對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行處理，在城市更新過(guò)程中提出“20—15”的處理準(zhǔn)則。即在城中村改造項(xiàng)目中，集體經(jīng)濟(jì)組織將20%非法用地?zé)o償交給政府，剩余80%土地可申請(qǐng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，并要求剩余土地中15%用于公共基礎(chǔ)設(shè)施配套用地。按此原則，相當(dāng)于獲得立項(xiàng)的集體經(jīng)濟(jì)組織獲得全部土地中68%的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)利。在新一輪土地制度改革過(guò)程中，大量土地增值收益被讓渡給深圳市30萬(wàn)原居民，這造就一大批富豪[37]。
從土地增值收益分配角度看，深圳市“小產(chǎn)權(quán)房”的辦法為城中村、城郊村農(nóng)民帶來(lái)巨大收益，而是以政府公共財(cái)產(chǎn)收入損失為代價(jià)。從利益分享主體角度看，由于占有土地權(quán)益的原深圳市居民過(guò)多分享土地增值收益，則深圳市外來(lái)的新增加人口能夠分享利益減少。深圳市公布數(shù)字顯示，2014年深圳市常住人口非戶籍人口為745.68萬(wàn)人，戶籍人口為332.21萬(wàn)人統(tǒng)計(jì)，其中戶籍人口所占比重約為30%，而同期北京、上海與廣州三市戶籍人口占總?cè)丝诒戎囟歼_(dá)50%以上。與其他一線城市相比，深圳市在解決外來(lái)人口入市方面落后。出現(xiàn)上述情況的重要原因之一是，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)建設(shè)深圳市土地出讓收入，造成深圳市無(wú)力負(fù)擔(dān)外來(lái)人口市民化的公共支出成本[38]。通過(guò)“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)現(xiàn)的集體建設(shè)用地入市，違背土地增值收益公平分配原則，與促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”的政策目標(biāo)沖突。
（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地入市困境
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)形式虛擬入市，“小產(chǎn)權(quán)房”屬于集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，它們分別構(gòu)成農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的兩種代表形式，這兩種農(nóng)村建設(shè)用地入市方式本身相互矛盾。受土地級(jí)差地租規(guī)律支配，區(qū)位是影響建設(shè)用地價(jià)格的主要因素，建設(shè)用地價(jià)格隨其相對(duì)于城市中心距離的擴(kuò)大而降低。按照“杜能—阿隆索”地租區(qū)位理論，位于城市邊際線上的建設(shè)用地地租與農(nóng)地地租相等。實(shí)施增減掛鉤政策之后，偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地超越級(jí)差地租規(guī)律，獲得超過(guò)農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值的指標(biāo)價(jià)格，是由政策手段造成。具體是指，國(guó)土資源部控制建設(shè)用地指標(biāo)總量，造成地方建設(shè)用地需求超過(guò)供給，帶來(lái)建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，才使得增減掛鉤政策所產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)有價(jià)值。相反，如果取消建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)控制政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地由市場(chǎng)自由供給，則不會(huì)產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格與偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地政策性入市的機(jī)會(huì)。“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)便是繞過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)控制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體向市場(chǎng)直接供給土地。如果打破國(guó)家壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，放開(kāi)集體土地自主入市，則政府土地出讓收入取消，政府通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤手段將部分土地增值收益讓渡給偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的政策基礎(chǔ)喪失。農(nóng)村建設(shè)用地政策性入市與自主入市兩種方式在邏輯上不能共存，反映出二者包含不同的土地增值收益分配原則。
增減掛鉤政策維護(hù)政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)政策，是以建設(shè)用地指標(biāo)而非集體建設(shè)用地本身入市，這種形式實(shí)現(xiàn)的集體建設(shè)用地“虛擬”入市維持城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度，是在現(xiàn)有制度框架下局部調(diào)整土地增值收益分配方式。“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)突破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度。農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，致使位于城市近郊的少數(shù)農(nóng)民以個(gè)體或者集體形式攝取城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益，將土地增值收益由政府公共收入變?yōu)樗饺耸找妫环瞎型恋刂贫认碌摹暗乩蚕怼痹瓌t。
“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)在土地增值收益分配上具有不公平性，與土地不可移動(dòng)特征有關(guān)。城鎮(zhèn)建設(shè)通常以平面方式拓展，新增建設(shè)用地在城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)區(qū)周?chē)鷶U(kuò)大。這意味著，面對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的同一政策，不同農(nóng)村建設(shè)用地的實(shí)際入市機(jī)會(huì)不同。在放開(kāi)政策情況下，只有城中城郊村的建設(shè)用地有可能入市，偏于地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地因?yàn)檫h(yuǎn)離城鎮(zhèn)而無(wú)開(kāi)發(fā)價(jià)值。在國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)行政策下，土地增值轉(zhuǎn)化公共財(cái)政收入，在此基礎(chǔ)上才有可能為進(jìn)城農(nóng)民提供均等公共服務(wù)機(jī)會(huì)和加大農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入，土地增值收益為全民所享有。放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，由城中城郊村農(nóng)民獨(dú)占土地增值收益，會(huì)形成“一般農(nóng)村—城郊農(nóng)村—城市”的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)，與土地制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)沖突。
并且集體建設(shè)用地直接入市在操作層面也不可行。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地一般經(jīng)過(guò)政府審批由農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)化形成，農(nóng)用地與未利用地為耕地資源或者屬于后備耕地資源。農(nóng)村集體建設(shè)用地增加意味著耕地資源以及耕地后者資源減少。在實(shí)施增減掛鉤政策或者農(nóng)村建設(shè)用地直接入市兩種情況下，之前集體建設(shè)用地面積越大的村莊所能夠分享到的土地增值收益越多，這對(duì)于努力保護(hù)耕地資源和集約節(jié)約利用土地進(jìn)行建設(shè)的村莊不公平，也不利于以后耕地保護(hù)政策落實(shí)。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在矛盾。城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分為商業(yè)用地、住宅用地與工業(yè)用地三類(lèi)，三種土地出讓價(jià)格不同。在農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的同一政策下，不同村莊的土地因?yàn)橐?guī)矩不同而產(chǎn)生價(jià)值差異，被規(guī)劃為商住區(qū)域的土地價(jià)值高，被規(guī)劃為工業(yè)園區(qū)的村莊土地價(jià)值低。農(nóng)村建設(shè)用地直接入市在實(shí)踐會(huì)出現(xiàn)所有農(nóng)民要求按照最高地價(jià)出讓?zhuān)@引發(fā)社會(huì)不公平與矛盾沖突。
增減掛鉤政策具備改善土地增值收益分配意義，卻存在農(nóng)民受益范圍小的困境，以“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)實(shí)現(xiàn)的集體建設(shè)用地直接入市同樣是特殊區(qū)位農(nóng)民獲益，二者都無(wú)法從根本上消除城鄉(xiāng)差距。以上所反映的本質(zhì)問(wèn)題是，單純調(diào)整土地制度并不能產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富增量，打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度不過(guò)是改變既有土地增值收益的分配方式。國(guó)家通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)基本實(shí)現(xiàn)土地增值收益全部歸公的現(xiàn)行制度總體合理，。當(dāng)前需要完善的主要集中在政策細(xì)節(jié)上。具體包括三個(gè)方面，一是加快房產(chǎn)稅政策出臺(tái)，將城鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)的存量土地自然增值收益歸公，讓擁有超過(guò)居住所需多套房產(chǎn)的城鎮(zhèn)居民負(fù)擔(dān)部分城鎮(zhèn)建設(shè)成本；二是切實(shí)推行以人為中心的新型城鎮(zhèn)化政策和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與留在農(nóng)村農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化好處；三是完善征地補(bǔ)償政策，探索貨幣化補(bǔ)償、留地安置等多種補(bǔ)償手段，加大社會(huì)保障投入和農(nóng)民再就業(yè)技能培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民重新獲得就業(yè)機(jī)會(huì)與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障。
五、土地制度的社會(huì)主義憲法秩序
運(yùn)用民法物權(quán)話語(yǔ)討論土地制度是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政策界流行的做法，尤其是2007年《物權(quán)法》實(shí)施以后，學(xué)界開(kāi)始討論集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)平等保護(hù)問(wèn)題。《物權(quán)法》第三條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，《物權(quán)法》第四條規(guī)定，“物權(quán)受到法律保護(hù)”。基于此，一些學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)平等受到物權(quán)保護(hù)[39]，且具有與國(guó)有土地同等入市權(quán)利。這種觀點(diǎn)擴(kuò)大對(duì)土地制度的物權(quán)解釋?zhuān)穹ㄋ袡?quán)與政治上的所有制混淆。我國(guó)出臺(tái)《物權(quán)法》是為了保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，卻沒(méi)有取消國(guó)家、集體與個(gè)人等不同主體在所有制方面的差別。在土地制度方面，盡管集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)作為兩種物權(quán)是平等的，但是土地集體所有與土地國(guó)家所有作為公有制兩種實(shí)現(xiàn)形式并不平等。土地集體所有屬于部分勞動(dòng)群眾占有生產(chǎn)資料，土地國(guó)家所有屬于生產(chǎn)資料全民所有，二者存在政治意義上的“小公”與“大公”差別。流行的觀點(diǎn)是忽視土地作為基本生產(chǎn)資料具有的所有制內(nèi)涵，致使《憲法》第十條所區(qū)分的“國(guó)家所有”與“集體所有”被單純解釋為民法所有權(quán)。實(shí)際上，我國(guó)土地制度起點(diǎn)是《憲法》第六條中的“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”，《憲法》第十條是對(duì)《憲法》第六條的落實(shí)。單純民法物權(quán)話語(yǔ)不能解釋我國(guó)土地制度，我國(guó)土地制度也不能按照單一物權(quán)原則設(shè)置。
從物權(quán)平等保護(hù)角度質(zhì)疑我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度“違憲”，實(shí)質(zhì)是從土地私有制角度理解我國(guó)土地制度。在土地私有制下，土地可以成為私人財(cái)產(chǎn)對(duì)象，也允許土地在市場(chǎng)上自由交易，土地在不同主體間轉(zhuǎn)移要按照商品公平交換原則處理。很多土地私有制國(guó)家也存在大量公有土地，如美國(guó)約30%土地為聯(lián)邦政府所有，聯(lián)邦政府作為特殊民事主體與私人土地所有者一樣進(jìn)行土地占有、使用、經(jīng)營(yíng)和管理[40]。土地私有制下政府進(jìn)行土地征收屬于強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)，獲得土地所有權(quán)的政府與喪失土地所有權(quán)的私人之間存在商品交換關(guān)系，因此要按照等價(jià)原則補(bǔ)償。在土地管理實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院授權(quán)地方政府行使國(guó)有土地所有權(quán)，如縣市政府具有出讓國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)利。在行使土地所有權(quán)方面，我國(guó)地方政府與美國(guó)聯(lián)邦政府不同，前者以政治身份而非民事身份出現(xiàn)。我國(guó)政府進(jìn)行土地征收是生產(chǎn)資料部分勞動(dòng)群眾所有向全民所有的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民喪失基本生產(chǎn)資料后，國(guó)家要為其提供替代勞動(dòng)就業(yè)途徑，我國(guó)征地補(bǔ)償是按照土地的生產(chǎn)資料屬性而非土地商品屬性進(jìn)行的。或者說(shuō)，土地在我國(guó)本身是禁止交易的，在不存在土地市場(chǎng)情況下，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地不可能按照商品等價(jià)交換原則處理。
公有制下土地禁止交易，并不意味土地作為生產(chǎn)要素不能在一定條件下參與市場(chǎng)配置。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是運(yùn)用市場(chǎng)手段優(yōu)化土地要素的方式，這在建設(shè)用地上表現(xiàn)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的目的是將城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地自然增值收益收歸公有。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地也是社會(huì)主義公有制的實(shí)現(xiàn)形式，但是集體土地屬于部分勞動(dòng)群眾所有，而城鎮(zhèn)化是整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的建設(shè)用地增值收益不能由部分勞動(dòng)群眾獨(dú)占，因此禁止集體土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)不僅是利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源優(yōu)化配置，而且實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地增值收益歸公的目的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度具有合法性。
從生產(chǎn)資料角度設(shè)置土地制度，將生產(chǎn)資料公有制當(dāng)做建構(gòu)我國(guó)土地制度的起點(diǎn)，反映我國(guó)土地制度的社會(huì)主義憲法秩序。新中國(guó)成立以后，經(jīng)過(guò)新民主主義革命消滅封建地主土地所有制，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地私有制，之后經(jīng)過(guò)社會(huì)主義革命又逐步消滅土地私有制，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制。1982年《憲法》相關(guān)規(guī)定是對(duì)我國(guó)土地社會(huì)主義革命成果的集中總結(jié)，具體落實(shí)為《憲法》第六條規(guī)定的“生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制”這一土地最高憲法原則，并進(jìn)一步在《憲法》第十條中以城鄉(xiāng)土地分別為“國(guó)家所有”與“集體所有”這種帶有民法色彩的概念表達(dá)出來(lái)。“國(guó)家所有”與“集體所有”既包含所有制內(nèi)涵，也可落實(shí)為民法所有權(quán)，在此之后的具體土地管理制度都是上述憲法原則的具體化。從新民主主義革命到社會(huì)主義革命，貫穿我國(guó)土地制度的一致原則是消滅土地食利階層。在封建土地制度下，地主階層基于對(duì)土地的壟斷占有而攝取社會(huì)財(cái)富，新民主主義革命實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均占有并消滅不勞而獲的土地食利者，再經(jīng)過(guò)社會(huì)主義革命取消土地私人占有實(shí)現(xiàn)地租的社會(huì)化。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)政策是當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化階段對(duì)土地制度社會(huì)主義憲法秩序的落實(shí)。允許集體建設(shè)用地入市相當(dāng)于部分勞動(dòng)群眾以變?yōu)橥恋厥忱A層，與“消滅人剝削人的制度”的社會(huì)主義公有制理念相悖。
部分經(jīng)歷過(guò)資產(chǎn)階級(jí)民主革命的西方國(guó)家盡管承認(rèn)土地私有制，但依然會(huì)通過(guò)征收不動(dòng)產(chǎn)稅和土地增值稅剝奪私人享有的地租收益和土地增值收益，“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的絕對(duì)土地所有權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)并不存在。與土地私有制國(guó)家通過(guò)征稅方式限制土地食利階層的方法不同，我國(guó)直接取消土地私有制并通過(guò)國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)政策來(lái)消除城鎮(zhèn)化過(guò)程中基于土地壟斷占有而產(chǎn)生的財(cái)富不勞而獲現(xiàn)象。一種觀點(diǎn)是主張參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)改革我國(guó)土地制度，通過(guò)征稅來(lái)解決集體建設(shè)用地入市后的土地增值收益分配問(wèn)題。對(duì)此需要反思的是，我國(guó)當(dāng)前有無(wú)必要全盤(pán)推倒現(xiàn)有制度并再建立一套完全新的制度，并且這種新辦法在技術(shù)上是否可行，以及完全建立一套新的制度需要付出多少成本。另外，一些國(guó)家實(shí)施的土地自由入市加征稅辦法是建立在土地私有制基礎(chǔ)上，土地私有制國(guó)家的土地憲法原則是保護(hù)私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)引入集體建設(shè)用地入市加征稅辦法，本質(zhì)是承認(rèn)集體土地所有權(quán)為類(lèi)似法人所有權(quán)的“私權(quán)”，這與“集體所有”的公有制內(nèi)涵不相容。
我國(guó)土地制度的起點(diǎn)是生產(chǎn)資料公有制而非民法所有權(quán)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在推行的土地制度改革試點(diǎn)工作，中央確定改革的底線之一是“堅(jiān)持公有制”，顯示改革者對(duì)土地制度社會(huì)主義憲法秩序的堅(jiān)持。如何落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)是當(dāng)前制度改革面臨重大問(wèn)題。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的改革目標(biāo)，不可簡(jiǎn)單理解為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。中央提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)是為更有效配置土地資源和更公平分配土地增值收益。以“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)為代表的集體建設(shè)用地直接入市方式，僅僅是讓少部分農(nóng)民獲得土地增值收益并重新培育一批土地食利階層，這種形式的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)不在改革目標(biāo)之內(nèi)。在探索總結(jié)出更公平有效的具體操作辦法之前，現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度不宜貿(mào)然拋棄。
參考文獻(xiàn)：
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[22]有公開(kāi)報(bào)道指出，日本政府1966年預(yù)算成田機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用為1350億日元，由于征地中“釘子戶”問(wèn)題遲遲無(wú)法解決，后來(lái)實(shí)際花費(fèi)為預(yù)算的十倍以上，另外由于機(jī)場(chǎng)跑道不能建成，嚴(yán)重影響成田機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率。參見(jiàn)觀察者網(wǎng)：《日本強(qiáng)拆成田機(jī)場(chǎng)40余年“釘子戶”》，http://www.guancha.cn/Neighbors/2012_11_28_111749.shtml.
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[33]華生：《土地制度改革的分歧》（上），http://www.guancha.cn/HuaSheng/2014_04_20_223559.shtml.
[34]全國(guó)工商聯(lián)旗下PEICO工作室發(fā)布的《我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究：?jiǎn)栴}與出路》報(bào)告顯示，1995—2000年全國(guó)建成小產(chǎn)權(quán)房占同期城鎮(zhèn)住宅建成總量的8%。深圳市的“小產(chǎn)權(quán)房”所占比重高于全國(guó)水平，深圳市占總面積47.57%的為違法建筑，這些違法建筑中住宅性質(zhì)的即“小產(chǎn)權(quán)房”占38.7%。參考北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《深圳土改報(bào)告》，《南方周末》2014年8月1日。
[35]由于“小產(chǎn)權(quán)房”所在比重高，深圳市土地出讓收入在地方財(cái)政收入中所占比重低于其他一線城市。財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)土地出讓收入占地方財(cái)政收入59.8%，受同期北京、上海和廣州土地出讓收入占地方財(cái)政收入50%以上，深圳市土地出讓收入占地方財(cái)政收入僅為27%。《賣(mài)地時(shí)代結(jié)束：土地出讓金一季度僅占地方財(cái)政收入32%》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2015年5月26日。
[36]周其仁：《深圳土改可讓農(nóng)民做業(yè)主發(fā)展城市》，《新世紀(jì)》2012年第21期。
[37]賀雪峰：《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社2013年版。
[38]2013年中國(guó)社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書(shū)》指出，我國(guó)東部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口市民化需政府負(fù)擔(dān)的公共成本人均17.6萬(wàn)元，主要包括各項(xiàng)公共服務(wù)支出、社會(huì)保障支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理成本等。
[39]韓松：《集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第3期。
[40]張千帆：《城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期。
作者簡(jiǎn)介：桂華，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后,主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)評(píng)論》2016年第1期，有刪減
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