——湖北天門市華豐農業專業合作社調查與思考（下）
本報記者何紅衛 通訊員余愛民 胡小芳
習近平總書記在7月下旬的湖北視察講話中要求，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重農民意愿，保障基本農田和糧食安全，要有利于農民增收。通過學習習近平總書記講話，調研湖北農村土地流轉情況，特別是通過這次調研華豐農業專業合作社情況，我們對新形勢下土地流轉七個重大問題有了一些新的思考和認識。
第一，土地流轉的目的是什么
搞清楚為什么要進行土地流轉，先要弄明白土地流轉因何而生。從大處看，歸功于改革開放，得益于城鄉經濟社會發展特別是農村社會生產力的發展，是城鎮化、工業化發展的必然趨勢，是農業現代化發展的必然結果，是農民致富奔小康的必然選擇。從實處看，土地承包經營成本高、種田比較效益低，這是基礎；農村勞動力大量轉移，造成留守老人、婦女生產艱難和部分農田拋荒，這是前提；機械化提高和生產技術進步，這是條件；新型經營主體崛起和社會化服務發展，這是關鍵；法律允許和政策支持，這是保障。我們理解，土地流轉的目的主要在四個方面：一是發展適度規模經營，推進農業現代化；二是轉移農村勞動力，增加農民收入；三是穩定糧食生產；四是促進城鎮化、工業化。簡言之所達到的“四增”，即是農民增收、農業增效、糧食增產、“四化”增速。
第二，土地流轉有無規律可循
在學習和調研中我們覺得，有些基本的東西是可以把握的。一是土地流轉與經濟社會發展水平相適應。特別是與工業化、城鎮化成正比，與農業現代化水平成正比。從全國看，沿海地區經濟社會發展快一些，土地流轉比例高一些，中西部地區發展慢一些，比例也低一些。從湖北看，至2013年6月統計全省土地流轉面積971萬畝，占家庭承包經營面積的21.6%，而發展較快的武漢、黃石、鄂州流轉率達到了40%。正是從這個基本點上看問題，我們作出這樣的判斷：湖北的土地流轉處在正常發展的速度，雖然比全國平均值23.9%低了2.3個百分點，但與湖北農業大省、糧食主產區基本“相適應”。二是從低到高呈“對勾型”發展。據有關方面統計，2002年，全省土地流轉規模經營面積達到250萬畝；2006年全省降至100萬畝；后來呈恢復性發展趨勢，2008年開始至今呈現發展“加速度”，近6年土地流轉的比例分別為6.8%、8.9%、10.9%、14.8%、19%、21.6%，平均每年以3個百分點增長。把握“由低到高”的發展趨勢，我們充滿信心，了解“前進道路有曲折”，我們不必為一時一事的比例下降而擔心。三是在農村制度改革中推進。
如武漢農村綜合產權交易所的建立，對于湖北乃至全國土地流轉、規模經營發展都是一個引領和推動，習近平總書記來此考察后肯定“這是積極探索”。四是以穩定家庭承包經營制度為基礎。黨的十七屆三中全會決定強調指出，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。所有權、承包權的穩定是根，經營權的流轉是形。穩定支撐流轉，流轉促進穩定，離開了穩定，流轉是空中樓閣，沒有了流轉，穩定是一潭死水。我們要正確認識和處理穩定承包經營制和土地流轉的辯證統一關系，既不走“只管穩定、不管流轉”的老路，更不走“只管流轉、不管穩定”的錯路。五是必須增加農民收入。農村工作的核心是增加農民收入，土地流轉必須增加農民收入，否則農民不會答應。有的地方給農民流轉收入太少，特別是不能讓農民共享對方發展的利益，農民不高興，甚至不惜撕毀已簽訂的合同，強行收回承包地。六是積極穩妥有序。實踐證明，土地流轉應該采取積極穩妥有序的態度。積極，就是要引導、促進、服務、保障土地流轉；穩妥，就是實事求是，因地、因時、因戶而宜，不搞東西南北齊步走，不搞好差快慢一刀切，不搞運動式，不搞強迫命令；有序，就是尊重規律，形成規范，有目標、分階段、有重點、保質量、講方法、求效果地推進。
第三，土地流轉靠誰主導
市場是推進土地流轉健康發展的主要力量，市場主導與政府服務相結合，以“看不見的手”為主，“看得見的手”為輔，兩手抓，形成引導和促進土地流轉的“合力”。土地流轉一路走來，總體來看還是市場唱主角、行政當推手。最初的土地流轉是“不可以”和“不允許”，農民只能私下地、偷偷摸摸地干，后來因為農村勞動力向城鎮和工業轉移，大量的農田棄種拋荒，基層干部不得已動員甚至“命令”黨員干部帶頭“轉包”，并且長時間、低價格“出租”給老板和債主。后來稅費改革、取消農業稅，土地從包袱變成財富，農民紛紛回家要地，土地糾紛非常普遍、非常激烈地暴發出來。經過土地延包再確權、再完善，農民在得到穩定的土地權益后，勞動力仍然選擇進城務工，雖然后來金融危機引發農民返鄉浪潮，土地流轉有些波動但并不太大。再后來，種田比較效益越來越低（工資收入增長快、生產成本增長猛、糧食價格增長慢），機械化普及越來越快，新型經營主體越來越多，政府推進作用力越來越大，四輪驅動，土地流轉便一路“呼嘯前行”。土地流轉所形成的轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種模式都是市場模式，至2012年底，湖北省土地流轉轉包占43.5%、出租占30.4%、互換占5.1%、轉讓占11.7%、入股占3.8%、其它占5.5%。總體來看，市場主導效應越來越充分。但市場不是萬能的，是有缺陷的，故不能缺少政府“這只手”。
第四，土地流轉轉給誰
土地流轉最先流轉給農戶，后來流轉給專業大戶，包括現在流行的家庭農莊，接著流轉給農民專業合作社，最有規模的是流轉給產業化龍頭企業，最有爭議的是流轉給那些與三農“沾不上邊”的工商企業。據省農業廳統計，目前流轉入農戶的土地比率為61.2%，比去年下降2.2個百分點，合作社、企業和其它主體分別占15.7%、14.8%、8.4%。據荊門市農業局統計，全市土地流轉面積89.39萬畝，流向分三大塊，流入農戶、家庭農場和種養大戶的53.98萬畝，占60.2%，流入專業合作社的16.58萬畝，占18.5%，流入龍頭企業的16.83萬畝，占18.8%。如果說土地流轉有一個流轉給誰的問題，那就是針對工商企業來說的，因為流轉給農民、農莊、專業大戶、專業合作社都不構成問題，只有工商企業進來了便如同“狼來了”一樣為上上下下“緊張、興奮、刺激”。我們在學習和調研中認為，這個問題應該兩方面來看。一方面，工業支援農業，工農產業互動，這是大勢所趨。農業農村農民也在全面對外開放，農產品加工業的快速發展和以龍頭企業引領帶動的農業產業化發展就是這種開放的必然結果。工商企業進入土地流轉、規模經營也是大勢所趨，只能順勢而為，而不可逆勢而動。另一方面，我們要看到，國家明確不提倡工商企業長時間大面積租賃農民的承包地，其戰略意義非常清楚，就是要從宏觀上防止工商資本下鄉惡意“圈地”，控制農地受市場逐利主義的影響向非農產業流轉，從而確保農民在農業經營中的主體地位。我們應采取的態度是，發揮其積極作用、控制其消極作用，用其利，除其弊，做到正確對待、有所限制、加強監管、底線約束、規范發展。政府要引導把主要流向朝著種糧大戶、家庭農莊和像華豐一樣的農業合作社上，更要把主要精力放在培育新型職業農民、培育專業大戶和家庭農莊、培育農民專業合作社上來，要讓更多的新型農業主體占領土地流轉的主戰場。
第五，流轉土地用來“種”什么
流轉后的土地究竟種了些什么呢？我們調查發現，一是種糧食，這是最低收入層面的，也是最主要的用途。二是種蔬菜，城郊流轉很多用于種蔬菜，一個大棚蔬菜，可以賺到千把甚至幾千元錢，比種糧強出好幾倍甚至十幾倍。三是種花種藥。這類以山區和城郊為主，不多。四是養魚養豬。搞養殖的也有不少，養魚的主要在平原湖區，養豬的主要在山丘崗地。這類土地處在基本農田邊緣，租期都比較長，一般都進行了土地改造，有的挖成了魚池，有的建起了豬圈。五是“接二連三”。與二產業結合，搞農產品深加工，與三產業連接，搞旅游服務業，俗稱“高效農業、設施農業、觀光農業、旅游農業”等，這是最高收入層面的，是發展勢頭最旺的一塊。
之所以提出“種”什么的問題，主要因為出現了“非糧非農”傾向性的問題。2011年5月，湖北省“農村土地經營體制創新”現場會的一份資料顯示，20多家受到表彰的“龍頭”企業，絕大部分都是種植蔬菜、水果、花卉、苗木、藥材等經濟作物，或者挖池養魚、蓋棚養豬，或者從事觀光旅游、搞“農家樂”的公司，以種糧為基業或主業的僅為3家。據當年省經管局的統計，全省登記備案的土地流轉面積中，種糧的只占48%。越來越多的流轉主體特別是企業熱衷搞“掛一接二連三”的開發，掛著“農業”的牌子，什么賺錢“種”什么，就是不種糧食作物，因為種糧的比較效益最低。地方政府積極支持他們“加快調整產業結構”，所謂“調整”就是“改糧”，“進一步調整”就只有“農轉非”。個別地方擴大“附屬生產用房”的規模，規避農用地轉用審批手續。更有甚者，將耕地變成了市場、停車場、企業廠房等，給耕地造成永久性傷害。可以這么說，土地流轉已經出現了不容忽視的“非糧非農”問題。糧食安全是國家天大的事，湖北是農業大省，承擔著保障國家糧食安全的重大使命。習近平總書記在湖北考察時反復強調，糧食安全要靠自己，自己的飯碗要裝自己生產的糧食，并且特別強調，土地流轉要保障基本農田和糧食安全。各級黨委和政府都要高度重視這個天大的國計民生問題，要通過有力有效的政策措施，特別是流轉用途管制措施，來確保“土地流轉中的糧食安全”，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。
第六，流轉土地應該怎么“種”
調研中，主要問題有三個，一是部分流轉土地被反租倒包，二是部分流轉土地在廣種薄收，三是部分流轉土地在“睡大覺”。反租倒包甚至層層轉包，規模效應在遞減，農民利益被損害，老板賺差價，群眾有意見；廣種薄收失去了土地流轉的意義，有的“薄收”到比農戶種田收入還低，因為農民把田當兒子在“精養”，而他們則看得淡薄，說是規模經營，實是規模粗養、散養、放養；至于敢讓土地“睡大覺”的一是因為自己有實力，不在乎這幾個錢；二是壓根兒就沒指望從土地種植上賺錢，醉翁之意不在酒，項莊舞劍意在沛公。三種情況的致命傷在于“兩低”，土地流轉金低，土地產出率低（甚至無），這便與土地流轉的目標方向背道而馳。我們認為這樣的流轉不是有利，而是有害；不是進步，而是倒退；不是成功，而是失敗！這樣的流轉可以休矣！鑒于“轉種、粗種、不種”等問題在不斷發生，有必要定期檢查、區別對待，對問題比較嚴重、群眾反應比較強烈的有必要查處并通報，規范流轉行為、搞好流轉之前、之中、之后服務，是政府應該做的事情。
第七，農民權益如何保護
我們在調查中發現，農民“五權”容易受到侵害：一是農民集體所有權“有點虛”，二是土地承包權“有點輕”，三是流轉收益權“有點低”，四是話語權“有點小”，五是合作利益權“有點險”。
如何維護和發展農民權益，是我們在土地流轉過程中應該研究和解決的重大問題。華豐探索給我們以很多啟示。確權是基礎，土地承包權要明確到田塊、到家庭、到人，要發證到戶。維權是關鍵，既要維護方方面面的權益，包括受讓主體的權益，更要重點保護弱勢群體的權益，政府和職能部門要有作為，對于侵害農民權益的重大案件要嚴肅查處。規范是重點，規范流轉行為，規范經營行為，規范合作行為，規范產業化行為，只有規范才能最大限度減少權益受侵害。平臺是保障，縣鄉要建立健全流轉機構和糾紛調處機構，有人管事，有錢辦事，方便辦事。法規是后盾。實踐檢驗有些法律條款要完善，有些政策性法規要修改，有些顯失公平的鄉規民約要用法律去約束改正，地方法院和法庭要開門受理農民土地權益案件，堅決打擊侵權行為。提高是根本，提高農民文化素質，提升農民維權能力，自己的權益還得靠自己來保護，用鄉親們自己的話說“生伢兒不能光指望抱腰的用力”。
中國鄉村發現網轉自：農民日報2013年10月29日
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