20世紀30年代的縣政建設運動與鄉村社會變遷
——以五個縣政建設實驗縣為基本分析樣本
【摘要】20世紀30年代，南京國民政府與鄉村建設派合作，掀起了一場縣政建設運動。其中，五個實驗縣各有特點，但是，由于鄉村社會結構的變動和國家政治結構變動并未出現地域性的根本差別，因而，盡管在具體的進程和操作方式上有所區別，甚至在參與力量和主體上也有所不同，縣政建設運動整體上卻有著共同的歷史特征。它的運作模式、實驗方式和實驗內容都為中國鄉村現代化留下了許多歷史經驗和教訓。
【關鍵詞】縣政建設運動；鄉村社會；現代化
從1933年至抗日戰爭爆發前，南京國民政府與鄉村建設派合作掀起了一場縣政建設運動，全國有11省積極響應，共有20個縣被劃為縣政建設實驗縣。經過四年的實驗，以江蘇省江寧縣、浙江省蘭溪縣、山東省鄒平縣與菏澤縣、河北省定縣的實驗各具有特點，成就較為突出。迄今為止，史學界對這場運動的研究尚不夠深入，其研究視角和成果主要集中在“鄉村建設”和平民教育方面，如鄭大華的《民國鄉村建設運動》（社會科學文獻出版社2000年版），李汝東、李志惠的《晏陽初與定縣平民教育》（河北教育出版社1994年版），吳相湘的《晏陽初傳》（臺灣，臺海出版社1994年版）和馬東玉的《梁漱溟傳》（東方出版社1993年版）等；劉海燕的《30年代國民政府推行縣政建設原因探析》（《民國檔案》2001年第一期）雖論及縣政建設，卻只局限于具體原因的探討。對于縣政建設形成的歷史過程、時代特征，以及由縣政建設而引發的鄉村現代化進程的歷史鑒訓等問題，尚未觸及。本文略去了對具體史實的過多羅列，更多地關注于整個運動過程前因后果的系統探討和它對鄉村社會由傳統向現代變遷的影響。
一
20世紀前期的中國，“常在`天災、人禍、內憂、外患'的四面楚歌之中”[1]。南京國民政府于此時發動縣政建設運動，有著深刻的社會歷史背景：其一，天災人禍不斷，農村經濟瀕臨崩潰。近代以來，由于文化和社會權威階層流向城鎮，鄉村社會出現了文化荒漠化和政權痞化的現象，農業生產方式逐步落伍，缺乏現代化的動力；加之帝國主義的經濟侵略、封建統治者的掠奪、連年的軍閥混戰和不斷的水旱災害，鄉村經濟出現了嚴重的衰落局面。20世紀30年代前后，情況更加惡化。首先是受世界范圍內經濟危機的影響，衰落的鄉村經濟雪上加霜。南京國民黨政權建立不久，西方就爆發了空前的經濟危機。資本主義國家為轉嫁經濟危機而設置了貿易壁壘，同時利用不平等條約加緊對中國進行經濟侵略，各國的商品傾銷更造成了中國農產品出口受阻，價格猛跌。以米的輸入為例，據海關統計，1931年輸入12820801擔，1932年為26841203擔，1933年為25912944擔[2]。在價格上，1931年，洋米平均每擔比國米低0.22元，1932年低0.84元，1933年低0.26元[3]。由于洋米比國米便宜，幾乎完全占據了中國市場，并引起了中國農產品的價格急劇下跌。據國定稅則委員會的報告計算，上海各種糧食1933年11月和1932年11月的價格比1931年同期平均下降26%。這三年來棉花的收獲量雖逐年上升，比1931年分別增加了8個百分點和35個百分點，其價格卻分別下降了1%和19%。在西方國家的貿易壁壘面前，中國農產品的輸出也遭到了沉重的打擊。1931年中國農產品為4億2千1百萬元，1932年比上年減少了1億6千8百萬元，1933年又比1932年減少了1千2百萬元[4]。其次是更大規模的內戰。國民政府成立以后，戰爭的頻度更高，規模更大，在1927—1930年的3年間，動員有10萬人以上的內戰多達30次。到了1930年春，更是釀成了有百萬軍隊參加、戰線綿延數千里、持續達七個月的中原大戰，嚴重破壞了農業的正常生產。隨著混戰而來的苛捐雜稅和兵匪橫行，使農村的生存和社會環境進一步惡化。這一時期爆發的自然災害影響范圍更廣，損失也更慘重。據文獻記載，1928—1929年，冀、豫、陜、魯、甘、熱等省大旱，災民達5千余萬；1931年夏秋之際，華中、華東16省江河泛濫，僅皖、鄂、湘、蘇、浙、贛、豫、魯等八省386縣的水患重災區經濟損失就達22.8億多元，相當于國民黨政府當年關、鹽兩稅收入的5倍；[5]在空前的天災人禍打擊下，中國農村經濟瀕臨崩潰，并進一步影響到了工商業，使剛剛在中原大戰中獲勝的蔣介石政權面臨著巨大的經濟壓力。因此，如何應對農村經濟瀕臨崩潰的局面，以增加對鄉村資源的占有，是國民黨政權發動這場運動的直接動因。
其二，內憂外患不斷，國民黨政權的統治基礎岌岌可危。近代以來，日本對中國一直虎視眈眈。東北易幟以后，日本并不甘心對東北控制利權的喪失；尤其是20年代末世界范圍的經濟危機發生以后，軍國主義勢力的膨脹使其加快了對中國侵略的步伐。1931年秋和次年初，日本趁中原大戰方靖、中國國防空虛之機，相繼發動了九一八事變和一·二八事變。在蔣介石“攘外必先安內”的不抵抗政策下，東北不足三個月就全部淪陷，淞滬停戰更是簽下了屈辱之約。東北是中國的資源寶庫，失去了東北，使蔣介石政權失去了一塊重要的資源集聚地，擾亂了中國人口和商品的正常流動。同時，日本侵略者得隴望蜀的野心更使蔣介石政權感受到了嚴重的威脅。在內憂方面，對農村的控制不力一直是國民黨政權的一塊心病。1927年以后，國民黨建立了南京政權，并表面上完成了國家的統一，但其統治基礎主要在城市，農村一直是其統治的薄弱環節，其在農村推行的所謂“縣自治”體制也因制度設計不合理、鄉村精英勢力的痞化而蛻變為魚肉百姓的土豪劣紳專政，鄉村社會的階級矛盾激化。例如，1932年11月1日，江蘇揚中人民就自發反抗國民黨苛捐雜稅，萬余農民舉行暴動，燒毀七戶惡霸地主的房屋。12日，該省睢寧縣七百多農民又因增加田賦，舉行抗捐示威，搗毀了區公所。[6]這種自治體制的推行，“所得結果，與中央及全國人民之所期望，不啻相差百倍”[7]。同時，在大革命中失敗的中國共產黨利用當時的革命形勢，逐漸從城市走向農村，打土豪，分田地，開展土地革命，集聚革命力量，根據地遍及鄂豫皖贛等省的廣大農村，嚴重威脅到了國民黨本已十分薄弱的鄉村統治基礎。另外，在農村經濟瀕臨崩潰的情況下，平教會等一些鄉村教育團體和梁漱溟等一些既不滿國民黨的統治又反對共產黨階級斗爭革命方式的鄉村改良主義者也開始了鄉村建設的工作。“各種鄉村建設實驗區如雨后春筍般在全國各地涌現”[3]，鄉建派逐步形成了一股不可忽視的社會力量。這股社會力量成為國共兩黨農村陣地的爭奪者，尤其是執政的國民黨，把這種鄉村建設運動也看成是威脅其統治基礎的潛在力量。面對著內憂外患的壓力，國民黨政權不得不考慮如何加強對鄉村社會的控制，以鞏固其統治的基礎，這也是其發動縣政建設運動的根本原因。
基于上述社會歷史背景，蔣介石政權認為：“國人深知非安內無以攘外，非充實國力，無以言抵抗。安內也，充實國力也，非安輯地方，培養元氣，則仍流于空泛。”[8]為了應對統治危機，加強鄉村控制，消弭土地革命，并增強其資源占有效能，國民黨政府“受著這種種危難之刺激，深覺民族國家的復興大業，應從`庶政'改革入手，而改革庶政的基礎，是在于為`政治骨干'的縣政建設”[9]。這樣，在“完成地方自治”的口號下，于20世紀30年代掀起了一場全國性的縣政建設運動。
20世紀30年代初鄉村建設運動漸成氣候，尤其是定縣、鄒平和無錫三個鄉建運動中心的影響日益擴大，引起了南京國民黨政權的關注。1931年春，蔣介石邀請晏陽初和梁漱溟南下會談。據晏陽初回憶，他曾和蔣氏夫婦“說了三個下午三個晚上……蔣先生雖然疲倦上樓休息，還留蔣夫人和我續談到很晚才得辭出”[10]。后來，中央軍校教官毛應章受蔣介石委派到定縣考察，經較長時間實地考察，他對農村之實際成績，“周覽無疑”，歸來后即寫成長達近10萬言的報告書上呈蔣介石。許多國民黨要員也不斷到鄉村建設實驗區進行考察，并建議蔣介石納鄉村建設運動于政府軌道，在全國范圍內仿效定縣、鄒平設立實驗區。由此，國民政府內政部開始籌備第二次全國內政會議，以推動縣政改革。
縣政建設運動的直接起源是第二次全國內政會議。對于這次會議，國民黨政府特別重視，內政部為籌備這次會議做了大量的準備工作。“在未開會之前，先分三組，到各省區視察。……并根據各省詳密報告，然后草擬提案，每一重要提案，皆經過十余次之討論”。而且，“會中所提各種方案，皆經過相當時日的準備，各地代表，故本其歷年來辦事之經驗，以為所提方案的根據，即內政部的提案，亦經過縝密的手續”。[11]如內政部準備提交會議的《縣政改革案》，黃紹等就曾先行電約定縣晏陽初和鄒平梁漱溟等人幫其參酌。同時，內政部還特邀請了許多內政專家如晏陽初、李景漢、梁漱溟、高踐四等與會。會議于1932年的12月10日上午開幕，15日下午閉幕，主題是“完成地方自治，整理`匪區'善后，奠定國防基礎，促進行政效率，統一內務行政”[12]。“尤以縣政改善為當今之急務”[13]。這次會議的提案審查委員會分為民政、警政、禮俗統計、土地水利、衛生五組，在不足一周的時間里，討論通過了400余件議案，審議了200余件建議案，效率之高，在國民黨歷次會議中可謂少見。在審議通過的議案中，《縣政改革案》最為重要，該案指陳了現行地方制度的六大缺點，并有針對性地制定出了縣政改革的10項方針：“（1）厘定地方行政系統確立縣之地位；（2）充實縣政府組織提高縣長職權；（3）劃分省縣權限增進行政效率；（4）確立縣財政系統實行預算決算制度；（5）設立縣政建設實驗區及縣政建設研究院；（6）舉行縣長總登記；（7）增加縣政府經費提高縣行政人員待遇；（8）整理縣行政區域增設新縣治；（9）積極籌設縣參議會；（10）提高縣政視察地位明定考績標準。”[14]根據議案精神，內政部擬定了《各省設立縣政建設實驗區辦法》，從總綱、組織及權限、經費、實施的方式與程序等方面對縣政建設實驗區的設立作了原則上的規定。該項辦法提交大會審議，經與會代表多次討論修改后一致通過。
會后，內政部將《縣政改革案》會同《各省設立縣政建設實驗區辦法》一起呈奉行政院，經行政院第一一七次會議議決通過，中央政治會議第三六六次會議議決備案[12]。1933年8月，內政部正式頒布《各省設立縣政建設實驗區辦法》，并通令各省，要求在最近期間內依照該辦法的規定在省區內選擇一縣或數縣作為推行縣政建設的實驗區，報內政部轉呈備案。同年十月，內政部又根據各省縣政建設實驗縣在設立中出現的問題，致電各省政府，對于《各省設立縣政實驗區辦法》之根本精神分為六項詳加闡述。[12]此后，縣政建設運動在全國范圍內迅速展開。
二
縣政建設運動從第二次全國內政會議閉幕后啟動，至抗日戰爭全面爆發前結束。全國11個省的20個實驗縣中以江蘇省江寧縣、浙江省的蘭溪縣、山東省的鄒平縣與菏澤縣、河北省的定縣“各具有特點，最負時譽”[12]。
下面就以這五個實驗縣為典型范例，來對縣政建設運動作一介紹和分析。江寧自治實驗縣作為代表國民黨官方立場的實驗縣，是成立最早的縣政建設實驗縣。早在1933年2月，該省就通過了《江寧自治實驗縣縣政府暫行組織條例》，“在未奉部頒縣政建設實驗區辦法以前，于二十二年六月間即奉軍事委員會蔣委員長所發中政校擬具之江寧縣政設計委員會組織條例及實驗縣計劃……設立縣政委員會，推薦縣長，實驗縣于焉成立”[7]。此后，根據內政部《各省設立縣政建設實驗區辦法》、《江蘇省江寧自治實驗區設計委員會組織條例》（1933年7月通過）和《江寧自治實驗縣組織規程》等法規，首先對縣及縣以下的政制進行了改革。
江寧的改革，以地政改革和公路修筑成就最大。在地政方面，江寧實驗縣依靠人才、資金和技術優勢，僅用兩個半月就完成了多年來懸而未決的全縣土地陳報和稅制改革。江寧縣田賦每年應征107萬元，1927至1932年的田賦實征為應征的28.24%，土地陳報和稅制改革完成后的第一年，田賦實征95萬元（奉令減漕米7萬元），達到了應征額的95%，并追征了1932年的欠糧20萬元[15]。在公路修筑方面，實驗縣制定了三年計劃，以五十萬元完成縣交通網。不過，這個樣板工程曾遭到社會上的廣泛批評，縣長梅思平也承認“這主意打差了”[15]，應當將筑路之錢用在農業改良上。
蘭溪實驗縣是另一個代表國民黨官方立場的縣政建設實驗縣，它的成立時間比江寧稍晚。由于蘭溪實驗均是“依照江寧縣成規”所制，它的實驗內容和步驟也與江寧基本相同，只不過方法上有所區別。蘭溪實驗縣的土地清查雖比江寧費時稍長，成本卻少得多，江寧土地陳報花費兩萬余元，而蘭溪之土地清查僅用了兩千元，而且成效也是顯著的。據統計，改制前，“蘭溪歷年田賦，實征數僅及三成”，改制后，實征達應征的八成以上[16]。在公安方面，蘭溪實驗縣在消極方面主要是整頓原有之保衛團，加強社會治安管理；在積極方面則是抽訓壯丁，以取代警察，并在鄉村仿照“剿共”省份推行保甲制，使原有一些賭毒之風盛行的鄉村有了很大改觀。蘭溪實驗縣沒有江寧那么多的特殊條件，其實驗經驗對于國民黨一般縣份的改制有一定的參考價值。
定縣實驗縣是在原平教會定縣鄉村建設實驗區的基礎上成立的。“該省（河北）縣政建設實驗區，僅于二十二年四月與該省縣政建設研究院同時成立，實驗區縣長由研究院實驗部主任（霍六丁）兼任，其時在部頒辦法以前”[12]。1928年6月，平教會專門成立了統計調查部，并根據“以縣單位作實驗對象”的計劃，逐步將調查范圍擴大到了全縣。1933年河北省縣政建設研究院和定縣縣政建設實驗縣正式成立以后，平教會與研究院分工合作，前者偏重于已有調查材料的整理與實驗，后者負責實驗過程中的實地調查。平教會定縣實驗在政制改革方面，主要是根據實際情況對縣政府實行裁局改科，縣以下則廢除了區制，改革了鄉村設置，增添了選舉產生的鄉鎮建設委員會，并在行政村成立了公民服務團，打算以此來組織民眾，取代基層的保甲制。建設方面的實驗可概括為三大方式、四大教育、六大建設，即在科學的社會調查的基礎上采用社會式、學校式、家庭式三大教育方式，推行文藝、生計、衛生、公民四大教育，以完成政治、教育、經濟、自衛、衛生、禮俗六大建設。其中，以識字教育、文藝教育和生計、衛生教育的成績最為彰顯。定縣的識字教育主要是結合實際生活，推行導生制和平民學校，歷時最久，收效很大。另外，定縣合作社制度的推廣也有一定的成績，到1935年冬，正式成立的各種合作社即達130多個。在衛生教育方面，定縣推行了農村衛生三級保健制度，即保健員、保健所和保健院，并推廣種牛痘。1934年全國天花流行，人口大量死亡，其中定縣僅有數人。俞煥文對此頗為驚訝，認為“定縣天花已經絕跡”[17]。定縣這些成就得到了當時社會各界的認可，其實驗方式被稱為“定縣模式”。
鄒平與菏澤兩個實驗縣的縣政建設實驗依托的是山東省鄉村建設研究院。“該院于民國二十年三月籌備，六月成立……溯其由來，河南村治學院是其前身……自該院成立以后，（山東）省政府即指定鄒平縣為試驗區（院設鄒平縣），由梁漱溟主持其事”[12]。
第二次全國內政會議以后，該省又劃定菏澤縣為鄒平縣政建設實驗縣的姊妹縣。1933年以后，根據第二次全國內政會議的精神，實驗的重點轉到了建設上來。首先，鄉建院根據實際情況進行了裁局改科的縣政府改革，這也是實驗縣中最早的裁局改科實驗。其次，廢除原有的區鄉鎮制度，仿照古代鄉約制度，設村學、鄉學這種政教合一的組織，實行以教馭政。同時鄒平實驗十分注重民眾的組織與道德教育，并將之與民眾生活的改善充分結合起來。鄒平實驗成就最大的是美棉推廣、合作事業和鄉村自衛。鄉建院從1931年就開始在鄒平孫家鎮及其附近18個村實驗純種脫里斯棉的種植，1932年實驗成功以后，推廣到27個村147戶，種植874.2畝。到1935年，全縣能種棉的基本都改種了脫字棉[8]。同時，鄒平還組織了美棉運銷合作社，減少了中間商的盤剝，增加了農民的收入。在鄉村自衛方面，則利用古代鄉射制度，訓練民眾，組織民眾，組織聯莊會。1935年，鄒平的民眾自衛組織發展成擁有2500人的正規民團，從而根絕了匪患，小偷、流氓犯罪現象也大為減少。素稱匪患重災區的菏澤在自衛方面的成就尤為突出，1934年，山東巨匪劉黑七竄擾魯西，附近各縣無不遭其蹂躪，但他懾于菏澤10000多訓練有素的民團團員的威力，環繞其縣而不敢入其境[19]。鄒平、菏澤的實驗，梁漱溟為其精神指導，以鄒平為代表，帶有很濃厚的新儒學氣息，在當時產生了重大影響，其經驗曾被稱為“鄒平模式”。
五個實驗縣的縣政建設都取得了一定的成績，江寧蘭溪模式、鄒平模式和定縣模式均在當時產生了重大影響。盡管抗戰全面爆發后，這些縣先后淪陷，實驗也被迫中斷，但其實驗經驗卻被國民政府借鑒，可以說成為抗戰時期“新縣制”設計的思想資源。
三
上述五個實驗縣的縣政建設方案不一，各具特點。但是，由于鄉村社會結構變動的地域特征并沒有形成質的差別，加以國家權力一體化政治的介入，因而，盡管在具體的進程和操作方式上有所區別，甚至在參與力量和主體上也有所不同，縣政建設運動整體上卻有著共同的歷史特征。概而言之，主要有四個方面。
第一，從縣政建設運動的政治表現來看，政府主持下的國家力量和社會力量的競爭發展是這個運動的總體特征。縣政建設運動是由國家力量和社會力量共同參與的一個鄉村改造實驗，這兩種不同質的力量又可分為三個派別：定縣的平教會實驗派，山東鄒平、菏澤的梁漱溟鄉建實驗派和江寧、蘭溪的國民黨實驗派，他們分別代表了不同的利益團體，其實驗的出發點和指導理論也因此不同。江寧和蘭溪代表了執政的國民黨，它的目的是為了加強國家權力對鄉村社會的滲透控制，消弭革命勢力，同時盡可能多地支配鄉村資源。因此，江寧、蘭溪實驗就以政制的實驗為出發點，主張由上而下，用行政組織和技術來促進鄉村建設，以尋求一套更有效率的鄉村社會管理體制。正如時人所評：“中央所設的兩個實驗縣，根本沒有什么理想，老實不客氣地說，是實驗政制與政策。”[15]鄒平、菏澤和定縣的鄉建派雖同屬于“在野”派，由于成員組成和代表的社會階層不同，所持有的理念也不一樣。梁漱溟等代表了由傳統向現代化轉型過程中的鄉村士紳階層，他們以“繼先圣之絕學”為己任，從中國“倫理本位、職業分途”的特殊社會結構的認識出發，認為只有通過新儒學在鄉村社會的確立，來實現傳統文化與現代文明的嫁接，中國才能建立起走向現代化的文化根基。因此，鄒平、菏澤實驗的鄉村建設充滿了新儒學的精神。晏陽初等人則代表了受過西方現代高等教育的愛國知識分子階層，他們接受了西方的民主思想，并從西方現代化的歷史經驗中認識到，民眾的科學化、知識化，尤其是鄉村民眾的科學化、知識化才是中國現代化的基礎。定縣的實驗指導理論就是一種平民教育和科學實驗的理論。江寧、蘭溪實驗就稱自己是“方法的實驗”、“政治的實驗”和“整個縣政”的實驗，定縣和鄒平為“主義的實驗”、“社會的實驗”和“民眾”的實驗[20]。三個派別在同一個運動中從事鄉村改造工作，根據費孝通的理論，“在時勢權力中，反對是發生于對同一問題不同的答案上，但是有時，一個社會不能同時實驗多種不同的方案，于是在不同方案之間發生了爭斗，也可以稱作`冷仗'，宣傳戰，爭取人民的跟從。為了求功，每一個自信可以解決問題的人，會感覺到別種方案會分散群眾對自己方案的注意和擁護，因之產生了不能容忍反對的`思想統制'”[21]。然而，在這個運動中，所謂的“思想統制”并沒有出現，呈現出的反而是一種共同參與、競爭發展的局面，其原因就在于各方共同的現實需求。從國民黨的角度來看，社會力量的鄉村改造無疑“是一把雙刃劍”[22]，最初對它們并不予正式認可；當梁漱溟等把設立鄒平實驗區的計劃呈送國民黨時，國民黨就以“全國除了國民黨已故總理孫中山的故鄉廣東中山縣特別劃為實驗縣外，不得再有第二個實驗縣的名稱”[23]為由批駁了它。但是，面對著不斷加重的內憂外患，剛在中原大戰中站穩腳跟的蔣介石政權急需加強對鄉村社會的控制，國家事實上的不統一和國民黨本身與農民的背離使其缺乏獨自改造鄉村社會的能力，從其本身的需求和“兩害相權取其輕”的策略考慮，國民黨也認可了鄉建派在鄉村的活動，并通過官方主持的縣政建設運動將其納入自己可以掌控的范圍。這種策略至少起到了三個作用：1.使鄉建派這些潛在的鄉村競爭者暫時不會變成自己的敵人。2.可以利用其人力、物力和智力來為自己改造鄉村的目的服務。3.由于定縣、鄒平和菏澤都處于地方實力派控制之下，并得到了他們一定程度的支持，認可這些社會力量的活動也可以緩和國民黨中央與地方實力派的關系。在社會力量方面，國民黨統治下的中國“很不像一個真正的國家”[23]，社會人士對當政者顯然不滿。當蔣介石第一次召見梁漱溟時，梁就拒絕前往；后來勉強與蔣介石見了一面，梁對蔣介石的印象也是“這個人很虛偽”[23]。但是，他們又不主張像共產黨那樣以階級斗爭的方式改造鄉村。而且，到了30年代初，如果沒有國家權力的介入，他們的鄉村建設已經很難再有進一步發展的余地了。故而，當蔣介石召見晏陽初時，他反應十分積極。雖然國民黨和鄉建派在改造鄉村方面的思想和目的都不相同，但在20世紀30年代特殊的歷史背景下，基于一種共同的需求，雙方最終在縣政建設運動中走到了一起，形成了一種政府主持下國家力量和社會力量共同參與鄉村社會改造、競爭發展的局面。
第二，從運動的經濟表現來看，整理財政制度，改良傳統農業，重視鄉村副業，在一定程度上推動鄉村經濟走向市場化是各種實驗方式的共同特征。由于縣政建設運動發生于中國農村經濟瀕臨崩潰的背景之下，所以實驗縣都比較重視鄉村經濟的恢復；同時，隨著中國日益卷入資本主義的市場體系，商品經濟化是中國農村經濟發展的必然趨勢。江寧采取的主要措施是：在地政方面，開展土地陳報以杜中飽。實行土地陳報后，江寧實驗縣改組了糧柜，改進征收制度，實行自封投柜的辦法，杜絕了征收人員的中飽私囊，減輕了農民的經濟負擔。在財政方面，整頓苛捐雜稅，廢除柴捐、鴨行捐、鴨鋪捐等雜捐，取消正副稅，統一稅則，減輕稅率，實行一條鞭稅制，商品經濟有了較快發展。改制第一年，契、牙、屠宰、錫箔等雜稅收入就有4—5萬元[7]。同時，江寧在農業基礎設施建設方面也投入頗多，如修建蓄水池，建造牛王灞、湯水閘，疏浚河道，從而改善了農業的生產環境。蘭溪在地政方面采用了土地清查的辦法，農民的經濟負擔亦有所減輕。雜稅方面原有各種苛雜多至30余種，自1934年1月1日起分三期整理，陸續取消夫行捐、活豬捐、青棗捐等不合理雜稅13項，有利于農村商品經濟的發展[16]。鄒平與菏澤的實驗更側重于“養”的方面，主要是改良農作物品種，推廣美棉種植和棉花運銷合作，發展農村副業，開展農業合作，以此來增加農民收入。僅以美棉種植和運銷合作為例，1935年，鄒平全縣所有能種棉的鄉村基本都種了研究院推廣的美棉，該種棉每畝比原有欽氏棉增產10%—20%，質量上乘，平均每擔增收10—16元[3]。定縣則擁有資金和技術的優勢，在農作物和禽畜改良上下的功夫也最大。在豬種改良方面，定縣改良的豬種平均每頭比本地豬多產肉18.6%，可增收3.72元，僅此一項，全縣每年即可增收8萬多元[10]；其推廣的力行雞每年的產蛋量是本地種的4倍多，并實行全村雞瘟注射，增加存活率，這些改良有力地推動了農畜產品的商品化。另外，這幾個縣都比較注重完善鄉村保衛機制，以維護正常的農業生產秩序；引進城市資金建立合作社和信貸處，促進農村金融流通和生產發展；改進行政機構和行政制度，增加管理效能。這些改良活動雖說不能從根本上改變農村經濟的衰退狀況，但在一定程度上卻促進了農業走向市場化。
第三，從縣政建設運動的文化表現來看，在傳統與現代、中國與西方文化之間采取兼容并蓄和借鑒融通的態度是運動的另一個重要特征。一戰以后，西方世界逐漸興起了一股對資本主義文明進行反思的潮流。在西方世界反思潮流影響、國內民族救亡和國家現代化的巨大壓力下，五四時期激進的反傳統主義潮流趨于平靜，國人開始冷靜地思考如何才能將傳統與現代、東西方文化融通起來，以找到一條適合國情的發展道路。關于這方面的文化爭論充斥著30年代的整個十年，無論是鄉村建設派、平民教育派，還是包括江寧、蘭溪的三民主義實驗派，都是這其中的一分子。他們在一定程度上都繼承了五四時期科學與民主的一些傳統，延續了中西文化沖突和融通的過程。他們在爭論的同時，又在實踐中不斷檢驗自己的理論，一方面在理論上立足于對民族文化的創新，從傳統中挖掘新內容，并引進現代的科學技術與團體組織來充實之；另一方面用鄉建的實踐來不斷地檢驗和修正自己的理論。鄒平的鄉學、村學掛著舊式鄉約的外表，卻具有一定現代團體的內涵；他們的縣政改革、莊倉合作和農業的改良，都體現著傳統與現代、中國與西方文化的結合。一個國家處于社會轉型期，由于受文化變遷的巨大沖擊，往往會出現社會失范的現象[24]。梁漱溟等在鄒平利用傳統文化中的一些積極方面，以遏制社會失范加劇的做法也是值得借鑒的。再如晏陽初等平教會同仁，代表了受過西方現代高等教育的知識分子階層，他們作為西方現代科學知識的擁有者，甚至是西方宗教的信徒，仍然從傳統的“正身誠意”、“修齊治平”和“民本”等思想中尋找改造中國鄉村的動力，以支持鄉村科學化、現代化的實驗。晏陽初在《九十自述》中說，他將整個生命都耗在“憂求”之間，“不論在中國，或是在海外，都是民本思想的實踐，而以天下一家為最高宗旨”[10]。江寧和蘭溪同屬國民黨CC派的實驗縣，他們在改進鄉村行政體制和行政技術、加強鄉村控制的方面，也兼容并蓄了現代技術和傳統文化，一方面吸收了西方地方自治的制度，一方面又借鑒了傳統的村里制、保甲制，輔之以現代行政技術，以中西合璧的保甲管理體制取代了運行不良的自我管理體制。蘭溪的保甲推行是形諸明令的，江寧的保甲推行則有實無名。梅思平曾說：“江寧也辦保甲，可是有保甲之實而無保甲之名。……江寧的聯保切結比別的縣份要辦的嚴密的多。”[25]而這種保甲與傳統不同，更多地被賦予了現代行政管理的職能。因此，盡管縣政建設運動各派在傳統與現代、中國與西方文化的取舍上程度不一，但在文化融通和文化創新的價值取向上卻是相似的，這也是縣政建設運動總體上的文化特征。
第四，從縣政建設的實驗方式上來看，將學術研究和政治建設相結合是縣政建設運動最為明顯的特征。各個實驗縣雖然指導實驗理論不同，實驗內容也各有側重，但在實驗縣的設置方式和實驗方式上卻是相同的，都設立了縣政建設研究院，或以大學為研究依托，將學術研究與縣政建設結合起來。江寧和蘭溪的實驗均是以國民黨中央政治學校為學術研究依托的。據江寧試驗縣統計：江寧縣的縣政委員會委員均是“黨國要人”，江寧縣政主持者多半為中央政治學校師生，縣長梅思平是中央政治學校行政系主任，縣府職員百十人中，大學畢業48人，專科畢業13人，大學肄業5人，受高等教育者占五分之三，其余均畢業于中等學校[26]；蘭溪實驗縣縣政委員會委員為省府各廳負責人，縣長胡次威是中央政治學校社會系主任，其職員情況與江寧差不多；鄒平、菏澤的實驗是以山東鄉村建設研究院為依托的，該院實際主持者梁漱溟是哲學家，曾任北大教授，研究院成員大部分是原河南村治學院成員，所招學生也均受過新式教育；定縣實驗被時人認為是“以第一流的人才開創的第一流的事業”，其實驗的學術研究機構是由平教會主持的縣政建設研究院，院長晏陽初是留美博士；平民文學部主任陳筑山曾留學日本11年，到定縣以前任國立北京法政專科學校校長；平教會《農民報》主編孫伏園，曾留學法國，任教北京大學，去定縣以前任《晨報·副刊》主編；視聽教育部主任鄭錦曾留學日本10年，到定縣前任他創辦的國立藝術專科學校校長；熊佛西、瞿菊農均為哈佛大學博士；馮銳是美國康奈爾大學農學博士；湯茂如和李景漢是哥倫比亞大學碩士；謝扶雅、劉拓均是留美博士[27]。同時，平教會在定縣的實驗方法也是比較科學的。他們在將小范圍的生計實驗成果推廣應用時，摸索出了一套行之有效的方法，即將整個推廣制度分為生計巡回學校、表證農家及實施推廣三個階段。第一階段對農民“施以適合的教育，授以切實的技術”；第二階段選擇表證農家，“將實經驗獲心得教授其他農民”；第三階段“用表證農家，將其在本部領導下所獲得之知識與技能，表證經驗及結果傳授予一般農民”[10]。這種科學的方法和審慎的態度，使定縣實驗獲得了“科學實驗”的美譽。將學術研究與縣政建設結合起來，增加了改革決策的科學性，減少了實驗的盲目性，從而提高了縣政建設的成效。這也是五個實驗縣都能夠取得一定成就的重要原因之一。
四
現代化是工業化和民主化產生和發展的過程，是在工業化和民主化推動下，社會形態由傳統社會向現代社會轉化的過程。[28]縣政建設運動就是中國現代化歷程中規模比較大的一次鄉村現代化實驗。它的運作模式、實驗方式和實驗內容都為中國鄉村現代化留下了許多歷史經驗和教訓。
首先，要推動鄉村現代化，必須有高效能的政權，能夠動員全社會力量，將國家和社會力量結合起來。現代化過程中，“在確立投資的優先權和設立適合經濟發展的法律制度兩個方面，強大而有效的中央政權的作用是無可替代的”[29]。但國民黨政府卻是個既不團結又無效能的弱勢政府，“政府對于最低限度的維持治安責任都放棄了，還能為人民謀福利嗎”？[23]在要求中央政權強大而有效能事實上卻又不可能的情況下，對基層進行改良，實現基層體制的“優先合理化”卻是可行的。從五個實驗縣的縣政改革實踐來看，他們都抓住了這一點。改革前，國民黨的縣級政權主要是根據1929年公布、1930年修正的《縣組織法》來組織的，橫的組織是局科并立，省廳與縣府各局是直線控制關系，從而造成政府空疏，縣長沒有實權；縱的體制是縣—區—鄉（鎮）一閭—鄰制，數字式的編制不合傳統習慣，繁多的自治層級編制更使政令窒礙難行。實驗縣成立以后，他們對縣及縣以下鄉村政權的建設都比較重視。在縣政權建設上，五個實驗縣都施行了裁局改科；在縣以下鄉村政權建設上，五個實驗縣各有特色：江寧是廢閭鄰，改行村里，注重鄉鎮；蘭溪是加強對鄉鎮的督導，鄉鎮以下推行保甲；鄒平菏澤是以鄉學（鄉農學校）、村學取代舊式鄉村政權，并加強鄉村自衛體制建設；定縣則是廢除區制，充實鄉鎮，基層鄉村設立公民服務團。這些縣的縣政改革，加強了五個實驗縣的政權效能，增加了政府權力對基層鄉村的滲透度。特別是鄒平和定縣，不僅能使上令下行，也能做到下情上達，在一定程度上適應了發揮社會個體積極性的現代化需求。
30年代初，在內憂外患的巨大壓力下，由于國民黨政權本身的孱弱和低效能，使其不得不調整與部分社會力量的關系，社會力量才能得以在縣政建設運動中與官方力量并駕齊驅。縣政建設運動也因此呈現了兩種截然不同的發展方向——國民黨實驗縣的官治和社會力量實驗縣的自治。國民黨縣政實驗的主要目的在于加強對鄉村社會的控制，積聚鄉村資源，消弭革命，鞏固統治。以寬容的態度讓社會力量參與縣政建設，只是時勢逼迫之下的無奈之舉罷了。受利益的驅使，一旦局勢有所緩和，執政的國民黨政權就會利用它掌握國家機器的優勢，加強對社會力量的控制，整個運動就開始向官治的方向逆轉。盡管社會力量時時在提醒自己：“我們與政府合作也不要緊，但不要因為與他合作而失掉了自己。”[23]力量對比上的差異卻使這種趨勢根本無法改變。梁漱溟所遇到的鄉村建設運動的兩大難處之一就是“高談社會改造而依附政權”，到了1937年，“這個矛盾，以現在的趨勢來看，象是更要加重的樣子……如此結果下去，有讓鄉村工作行政化的趨勢——鄉村工作變成地方下級行政”[23]。從另一個角度來看，這種現象是與30年代體制爭論中獨裁壓倒民主的發展趨勢相一致的。正因為如此，最初參與縣政建設實驗的共有20縣，四年下來，稍有成績的僅有五個，其中三個是社會力量早在運動前就打下了良好的基礎，兩個是國民黨的“樣板”縣。這也說明：國民黨政權不是一個能推動中國鄉村整體走向現代化的強大而有效能的中央政權，縣政建設運動失敗的結局也就成為必然。
其次，改良財政，開辟財源，為建設提供充實的資金，是鄉村現代化的另一個重要條件。清末以來，農村經濟蕭條、資金短缺一直是阻礙“新政”推行的重要因素。國民黨統治時期也毫不例外，“湖南自民國十七年五月成立省自治籌備處，自治訓練所，各縣自治籌備處，積極從事籌備，用去省款七十余萬，縣款二十余萬，結果不到兩年光景，通統煙消火滅，其所以然，就為……需費極巨，在目前牽蘿補屋之省庫，即有不可為繼之勢'”[23]。各縣在開展縣政建設初期也都遇到了這個問題。以江寧和蘭溪為例，其解決這一問題的措施主要是：1.整理地政，打擊美國學者杜贊奇所說的鄉村“贏利型經紀”階層。江寧的土地陳報和蘭溪的土地清查都是比較有成效的，但并不是沒有阻力。江寧開展土地陳報的初期，“惡勢力及向不完納糧款之大戶，極力反對，加以破壞，進行深感不便”[7]，但由于鄉村政權改造的完成，政府的有力，不足兩月，這些老大難問題即告解決[7]。蘭溪情況與之類似。2.整頓苛捐雜稅以增加稅收。江寧和蘭溪在開展縣政建設過程中都對本縣稅制進行了改革，主要是歸并稅目，改進稅則，完善征收制度等等，既減輕了民眾負擔，又促進了鄉村商品經濟的發展，更增加了政府稅收。定縣和鄒平、菏澤農業改良、合作社、精簡機構的方法可以用“開源節流”四個字來概括。然而，從五個實驗縣在縣政建設的實際運作中來看，它們的財政問題并沒有得到根本的解決。表面上看，定縣和江寧的實驗經費最為充裕，但定縣的資金是外來的，江寧是不用上繳田賦的，鄒平、菏澤與蘭溪每年能得到省府的大量補貼。可見，解決鄉村現代化所需資金問題的根本途徑在于發展商品經濟（包括引進外資），將農業推向市場。正如前文所述，這一點他們都有所意識，但沒有一個有力的中央政府來為他們創造一個良好的外部環境。農作物改良了，增加的產量甚至抵消不了因受外國農產品傾銷影響糧價低落而造成的損失，中國鄉村所謂的副業也只能在資本主義傾銷的夾縫里茍延殘喘。而且，國民黨雖有像江寧、蘭溪整理地政那樣比較成功的經驗，但政權本身的孱弱卻使它無法將這種經驗推廣到其他縣份。因此，沒有社會整體的改革，改良并不能解決鄉村現代化資金缺乏問題的全部。
再次，鄉村民眾的知識化和鄉村社會管理的合理化也是推進鄉村現代化的重要條件。科舉廢除以后，“鄉村士紳向城市的流動逐漸加劇，他們到都市新式學堂接受新學教育”。“由于這種新式教育是適應城市工業社會發展的，從而使這種流動變成以城市為中心的單程流動”[30]。到了五四前后，這種人才持續的單程流動使鄉村出現了文化荒漠化和政權痞化的現象，土豪劣紳專政下的鄉村文盲率高達90%以上。在余家菊等人“鄉村教育危機”的呼號下，平教會等教育團體開始走向農村，30年代縣政建設運動的興起使這方面的問題有了一定的改觀。江寧和蘭溪兩個實驗縣的骨干力量是中央政治學校的師生，兩個實驗縣從某種意義上成了該校的實習基地，從而使中國正規院校的人才培養發生了從城市學歷型人才向社會實用型人才轉變的方向性變化。平教會的“博士下鄉”則體現了愛國知識分子自身要求轉變的自覺性，在定縣參與這一運動的留洋博士、碩士、學士和大學校長、教務長以及著名的報刊主編等高級知識分子一般有二三百人，最多時達到五百人以上[3]。鄒平的山東鄉村建設學院亦是這種轉變的典型，成立兩年就培訓鄉建骨干630人。在輸入人才的同時，五個實驗縣都比較重視農村的教育問題，并結合實際創造了一些實用的鄉村教育方式，如鄒平、菏澤的鄉學、村學和成年培訓部，定縣的平民學校“導生傳習”和“統一的村學”實驗，江寧、蘭溪的鄉鎮學校制和中心學區制等等。據統計，鄒平1937年1月共有成年培訓部271處，學生12019人，婦女部5處，學生188人[31]。定縣的平教會1935年在吳咬村等10村開辦了男女導生訓練班[32]。江寧1934年有縣立學校121所，學生11000人；鄉鎮學校102所，學生4080人；私立學校3所，學生205人；實驗小學2所，私塾學生400人[7]。從這些數字來看，它們在鄉村文化輸入和鄉村教育方面確實取得了一些成績。
任何一種現代化的動力都應該來自其內部。由于中國鄉村進入近代以來出現了文化和社會權威階層流失的問題，鄉村本身缺乏向現代轉型的基礎和動力，確實需要外部文化與人才的輸入。因此，我們欽佩20世紀20—30年代那些走向鄉村的官方和非官方的文化團體，他們甘愿舍棄都市生活走向鄉村的精神至今仍值得我們學習。他們從外部向鄉村的文化輸入和人才輸入在鄉村現代化的啟動方面也確實起到了一些作用。但是，從五個實驗縣的實踐來看，他們的縣政建設實驗沒有一個能夠持續下去。表面上看來，這些實驗是因戰爭的爆發而中斷的，更深層的原因卻是鄉村社會缺乏持續推動現代化的動力。為什么在外來文化和人才輸入鄉村以后仍會出現這種結果呢？至少有三點是可以肯定的：1.外來的文化自身不可能成為鄉村現代化持續的動力。進入近代以來，中國始終沒有在文化上形成城鄉一體化的現代化根基，以犧牲鄉村為代價的現代化道路反而使鄉村文化階層大量流失，城鄉在文化上出現了嚴重的脫節。從知識結構上看，縣政建設運動中的外來知識分子都是都市化工業文明教育的產物，盡管他們在鄉村瀕臨崩潰、民族面臨危亡之時走向了鄉村，也曾設想通過與農民同吃同住的方式努力把自己融入鄉村社會之中，但他們作為脫離鄉村已久的都市市民階層，由于文化上的隔閡，再想真正融入鄉村社會之中已不是個人努力所能辦到的。梁漱溟等就承認，運動后期所遇到的“號稱鄉村運動而鄉村不動”的難處，是由于他們和鄉村“沒有打成一片”、“未能代表鄉村的要求”而產生的[23]。30年代縣政建設運動中的知識分子最終離開了鄉村，60—70年代下鄉的知識分子在80年代大部分又回到了城市，這些歷史事實證明，外來文化力量本身不可能成為推動鄉村現代化的持續動力。2.外來文化團體在鄉村自身現代化動力的培養上缺乏制度性的機制。外來文化和人才的輸入是暫時的，如果在鄉村社會內部培養不出一種能持續推動鄉村現代化的動力，外部的文化和人才輸入一旦中斷，鄉村社會的現代化也就會隨之陷入停滯。這五個實驗縣最初并不是沒有注意到這一點，甚至提出了“鄉村運動天然要以農民作為基礎力量，而向前開展”[23]的口號。因此，這些外來文化團體除了在平民教育上投入了大量的人力和財力以外，還在組織民眾方面下了功夫，例如江寧、蘭溪現代保甲制的推行，定縣“公民服務團”的設計和鄒平、菏澤“鄉學（鄉農學校）”、“村學”的組織，都是他們在這方面的探索。尤其是定縣和鄒平，其縣政建設實驗被稱為“民眾的實驗”和“社會的實驗”。當時，他們的實驗確為已陷入絕境的鄉村帶來了一些希望，但始終停留在“人為”的層面，沒有形成一種鄉村自身現代化動力培養的制度化機制，從而仍走上了“人存政舉，人去政息”的老路。3.這種由外來文化團體發動的縣政建設運動不可能從根本上清除阻礙鄉村現代化動力形成的羈絆。近代以來，阻礙中國鄉村現代化的因素主要有外部惡劣的政治經濟文化環境，和鄉村政權的痞化、土地占有的不均、大多數農民的基本生存問題沒有解決等等。這些造成鄉村經濟衰敗的問題，在國家政權沒有合理化以前，單靠外來文化團體的改良努力是無法解決的。大多數民眾在衣食無著的情況下，其自發學習文化的積極性是很有限的。平教會在定縣勸說農民參加平民學校時，有的農民就提出說：“看見某某人讀過書還沒有飯吃”；甚至說：“你老的好心腸，飽不了我的餓肚皮”。1934年，定縣青年婦女文盲率為73%；1935年，6—12歲兒童入學率不足40%。[33]鄒平的學齡兒童教育是五個實驗縣開展的最好的，到1935年入學率仍不足50%。因此，可以說，社會大環境沒有根本的改觀，外部文化和人才的輸入對鄉村的影響就很有限；沒有制度化的鄉村文化普及和人才培養，也就培養不出鄉村自身的現代社會力量。
到30年代初，“地方自治這件事，實行始于光緒三十四年，已經有二十多年的歷史，日子也不算短了；可是直到現在仍然看不見一點蹤影，還在倡議之中，全國任何地方，都無其可行之端倪”[23]。惡劣的外部環境，不斷的天災人禍，經濟瀕臨崩潰，政治不上軌道，文化荒漠化，縣政建設運動就是發生在這樣一個非舊亦非新的轉型期，也可以說是中國現代化歷程中最痛苦的陣痛期，它的意義不言而喻。它的探索表明：對于中國這樣一個后發展中國家來說，國家政權的優先合理化是鄉村現代化啟動的前提，同時，對于鄉村現代社會力量的培育，才是鄉村現代化持久發展的根本保證。面對中國鄉村現代化艱難曲折的歷程，我們不能忽視歷史給予我們的重要啟示。
參考文獻略
中國鄉村發現網轉自：《史學月刊》2003年04期
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