原題：陳志平：后土地財政時期的地方政府破解新型城鎮化資金困局的對策研究
自1988年國家土地有償使用制度確立和 1994年實行分稅財政體制以來，地方政府土地財政模式逐漸形成。進入21世紀以來，地方政府越發依賴土地財政。近年來，土地資源的稀缺性在工業化、城鎮化開發浪潮中更加凸顯，加之嚴格的耕地紅線制度及國家調控房地產市場的宏觀政策，現行的以土地出讓收入獨大的土地財政格局難以長久維系。當土地性收入不再是地方政府的主體財源時，就意味著進入了后土地財政時期。
一、土地財政與后土地財政時期的內涵
(一)土地財政的動因與功效
土地財政緣起于國有土地使用權出讓金收入。隨著改革不斷深化和市場經濟發展，土地及其相關產業的租、稅、費和土地儲備融資逐漸成為地方政府財政收入的重要來源，形成了以地方政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系，即廣義的土地財政，也被稱為第二財政；而狹義的土地財政是指地方政府通過出讓土地獲取的出讓金收益。
改革開放以來，黨和政府將工作重心轉移，使得地方政府具有“經濟人”的行為特性。1994年，國家通過分稅制改革強化了中央財政集權能力，地方政府財權減小事權卻在增加，使其更加依賴預算外的土地性財稅收益。地方政府是其行政區內土地產權的代表，現行土地產權與征收補償制度安排，為地方政府擴大“征地、批租”規模獲取財政收入提供了充分的制度保障。
土地財政是我國工業化、城鎮化和市場化進程中的客觀現實。自其產生以來，對土地資源的開發利用與整體經濟社會發展起到了顯著的推動作用。一是彌補了地方財政支出不足的狀況；二是加速了城鎮化進程；三是推動了地方經濟增長。
（二）“后土地財政”的含義
土地財政模式導致了耕地數量銳減，可以繼續轉為城市建設的耕地資源和后備土地資源總量是非常有限的。因此，土地財政收入的增長就難以保障，給形成支出依賴的地方政府帶來較大的沖擊。2010年國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，成為國家嚴格調控房地產市場的開始。國家宏觀調控政策陸續出臺之后，各地土地交易市場普遍遇冷，土地流拍-底價成交漸成常態這直接影響到地方政府的重要預算外的土地出讓及相關稅費收入—土地財政。現行的地方政府土地財政模式是不可能維持長久的。“后土地財政時期”是一個相對概念，指的是受國家房地產市場宏觀調控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現行的土地財政模式不能再長久維持，在這一時期地方政府無法繼續依靠土地出讓金與土地房產稅費收入及土地儲備抵押融資收入維持地方支出的情形。
二、后土地財政時期新型城鎮化面臨的資金困局分析
（一）新型城鎮化的推進需要巨額的資金投入
新型城鎮化，強調的是“土地城鎮化”向“人的城鎮化”的轉型。重點是推進農業轉移人口的市民化。這就要求我們地方政府一方面要盡快啟動戶籍制度、土地制度等一系列配套體制改革以推進農業轉移人口的市民化，使其平等地享受到作為市民所能享受的教育、醫療、住房、社會保障等基本公共服務，另一方面則要不斷提升城市的基礎設施水平和公共服務水平，以提高城市擴容后的綜合承載能力和可持續發展能力。這些舉措意味著巨額資金的持續投入［1］。據測算，按農民工市民化成本人均10萬元計算，中國的新型城鎮化至少需要40萬億的資金投入。如此龐大的資金投入，引發了人們對資金出處的擔憂，也給地方政府財力造成了巨大的壓力。
（二）地方政府財力捉襟見肘，難以獨力承擔巨大的資金需求
1、土地出讓收入銳減，土地財政難以為繼。
隨著中央一系列房控政策的影響，以及土地出讓本身的不可持續性，土地財政模式正逐步退出歷史舞臺。中國指數研究院報告顯示，2012年全國300 個城市土地出讓金總額近 2 萬億元，同比減少12.6%。其中，住宅用地出讓金為1.3萬億元，同比減少14.3%。由于土地出讓金收入的稅減，使得很多地方政府的土地財政已經難以為繼，這一現象在“北上廣”等一線城市表現得要更為突出。此外，近年來地方財政收入的年增速也明顯下滑，數據顯示：2012年，全國地方性財政收入6.1 萬億元，同比增長 16.23%，較 2010 年和2011年24.57%和29.38%的增速明顯下滑。［2］這對于地方政府財力而言，更是雪上加霜。
2、銀行惜貸情緒加重，地方融資平臺融資受限。
作為地方政府突破財力限制的一種體制創新，地方融資平臺在推動城鎮化發展方面發揮了重要作用。［3］但實際運營中也部分存在著違規現象和短期化傾向，出現了“寅吃卯糧”的苗頭，引發了人們對地方債務風險的擔憂。為此，中央針對地方融資平臺出臺了一系列監管和限制措施，對融資平臺貸款制定了更為明確和嚴格的條件。在這樣的政策背景下，銀行“惜貸”情緒加重，對地方政府相關項目放貸是慎之又慎。這在一定程度上造成了地方融資平臺融資受限、地方政府舉債乏術的被動局面。
3、地方政府進入償債高峰期，償債壓力倍增。
據統計，2012年底中國銀行業的地方政府融資平臺貸款余額為9.2萬億元人民幣，占銀行業貸款余額的13.8%，同時，2012—2014年三年內有35%的平臺貸款要集中到期，地方政府平臺處于償債高峰期。隨著償債高峰期的進入，這些集中到期的融資平臺債務，給地方政府財政帶來了很大的還本付息壓力。由于一些債務的期限結構與項目的投資回收周期不匹配，在土地財政難以為繼、銀行機構對平臺貸款嚴格執行“降舊控新”的背景下，財政吃緊的地方政府為了避免資金鏈斷裂，只能想方設法尋找新的融資渠道，紛紛嘗試信托、發債等新型融資方式，借新債還舊債，出現了“債滾債”的無奈之舉。2012年城投債發行量呈現井噴態勢，全年累計6368億元，同比增加380.6 億元，其中就有不少是借新債還舊債的無奈之舉。這一窘況，凸顯了部分地區的債務風險隱患，更嚴重制約了地方政府在新型城鎮化中的資金籌措能力。
（三）城鎮化多元投資主體共同投資的局面
尚未真正形成有數據顯示，目前很多地方城建資金的主要來源仍為政府財力或以政府財力為擔保的銀行借款，企業自籌或外來資金直接投入城市基礎設施建設的比重相對較少，政府的投資主體地位仍然沒有根本改觀。究其原因，要么是一些公共服務領域準入門檻太高，存在“玻璃門”、“彈簧門”現象，使得民間資本和外資難以進入，要么是一些項目政策不夠優惠，吸引力不夠，民間資本和外資興趣不大，甚至還有一些招投標腐敗現象阻礙了民間資本和外資的進入。而所有種種均造成了社會可用資金的浪費，加重了地方政府推進新型城鎮化的資金困境。
三、后土地財政時期地方政府破解資金困局的對策建議
（一）密切關注并深入研究國家關于新型城鎮化的政策走向，提前做好應對工作
由于很多導致新型城鎮化資金困境的難題破題需要中央層面在制定宏觀政策、進行頂層設計的時候通盤考慮，不是地方政府能力所能解決，比如財稅體制改革問題、市政債券發行試點改革問題等等。因此，地方政府必須密切關注中央高層關于新型城鎮化的政策走向和下一步改革的方向，做到有的放矢，提前做好準備和應對工作。目前從資金層面來看值得地方政府密切關注和深入研究的政策走向有：中央會出臺哪些針對地方的新型城鎮化支持政策？不同層級政府的公共支出責任如何合理界定？以戶籍人口為基礎的資源分配關系怎樣理順？新型城鎮化從城市過度擴張轉向生態新城和小城鎮協調發展，中央會有哪些政策傾斜和激勵措施？這些都需要我們密切關注并加以認真研究應對。地方政府要研究《城鎮化發展規劃綱要（2012-2020）》實質內容，密切關注中央多部委出臺的城鎮化配套政策。因為這些綱領性文件和重要會議精神對地方推進新型城鎮化將起到重要的政策指引作用，對它能否吃深吃透直接關系到城鎮化工作能否搶占先機，率先突破。
（二）創新思路，改進方法，盡可能增加地方政府可用財力
在現有的財政分配體制下，地方政府完全被動地“等靠要”解決不了實際問題，因此，地方政府首先應充分發揮自身的主觀能動性，通過創新思路，改進方法，在政策允許的范圍內千方百計地增加可用的財力。
1、積極探尋新的可用財源。
隨著地方政府土地出讓金收入銳減以及土地財政的難以為繼，何種收入能夠成為土地出讓收入的替代？隨著后土地經濟時代的到來，土地經濟也將轉為后土地經濟，而“后土地經濟”的核心概念就是政府將通過提高服務與管理水平提升城市資產的經濟價值，進而獲得穩定的收入來源。可考慮把物業費納為地方政府新的財政收入來源。物業費是和城市環境與社區管理直接掛鉤的收費項目，如果提升服務、加強管理，地方政府將能通過收取物業費獲得財政收入。根據對比匡算，目前部分城市物業費為1.5-3元每平方米，如果提升管理后每平方米加收3元，地方政府將能獲得超過原先一倍的收益。如此簡單測算，北京、上海的物業費收入將分別從456億元、469億元上升到912億元、1032億元，完全具備替代土地出讓金成為地方財政主要收入來源的可能。另外，物業費收取后用于提升地方政府服務水平和加強社區維護建設，其合理性也易為大家接受。因此，征收物業費，對于地方政府探尋新的收入來源而言具有非常現實的參考價值和意義。
2、在規范投融資平臺融資行為的同時，繼續發揮投融資平臺融資功用。
地方政府投融資平臺在發揮投資、促進經濟以及保障民生、推進城市化建設等方面均發揮著非常重要的作用，雖然中央高層已經連續發文要求控制投融資平臺信貸規模，但這些政策并不是否定地方投融資平臺。相反，對于規范的投融資平臺的融資行為，中央一直持支持態度。因此，作為地方政府，所要做的就是按照政策要求，嚴格規范投融資平臺的融資行為，在此基礎上，繼續發揮投融資平臺的融資功用。要進一步推動投融資平臺融資行為市場化，使其擺脫對土地融資的依賴。要鼓勵平臺公司更多地利用股權、企業債券等方式進行融資，并積極爭取國外政府和國際金融組織的低息貸款。
（三）合理退位，吸引進位，真正形成城鎮化投資主體多元化
1、合理區分地方政府城鎮化投資領域，有所為，有所不為。
依據公共產品理論，城市基礎設施可以劃分為具有私人產品性質的經營性城市基礎設施、具有準公共產品性質的準經營性城市基礎設施以及具有純公共產品性質的非經營性城市基礎設施等三類。對于不同性質的基礎設施項目，政府介入的形式是不一樣的。對于非經營性城市基礎設施投資項目，由于其本身無法以收抵支，所以決定了其投資主體必然是政府，必然按政府投資的模式進行；對于經營性的城市基礎設施項目，如供水，供電、供熱、通訊項目，由于具有市場收費機制，長期來看其經營成本遞減，又具有自然壟斷性，潛在的利潤相對比較穩定，比較容易吸引社會資本注入。因此，對于這一類項目，政府僅限于一段時間內在社會投資者不愿或無力投資的情況下投資，一旦社會投資者有了投資的意愿，政府投資就要逐步退出。對于準經營性城市基礎設施項目，政府可適當補貼，主要是吸納社會各方投資。因此，政府在推進新型城鎮化進程中，資金投入應有合理定位，而不是大包大攬，侵占社會資本能夠且愿意涉足的領域。
2、多策并舉，吸引社會資本對新型城鎮化的廣泛參與。
（1）降低門檻，或增加回報，廣泛調動社會資本參與城建項目的積極性。一方面打破壟斷，降低準入門檻，破除“玻璃門”、“彈簧門”，讓更多民間資本和外資進入，另一方面通過財政補貼、穩定收入預期等措施吸引社會資本進入興趣不大的領域。如對進入微利或非營利市政公用事業領域的外資或者民資建立相應的激勵和補貼機制。
（2）充分利用資本市場向社會融資。通過市場化改革、政企分開，支持符合條件的基礎設施、公共事業、能源等行業的企業上市融資，發行債券，充分發揮資本市場的社會融資功能。
（3）合理運用好新興的項目融資方式，如國際上通行有效的BOT、TOT、ABS等規范成熟的項目融資方式，吸引社會資本的廣泛參與。這些融資方式特點和實用范圍各異，實踐中必須根據城鎮化建設項目特性及地方財政狀況認真考察甄別并加以選擇，以充分激發社會資本參與城鎮建設項目的熱情，進而緩解地方新型城鎮化的資金壓力。
參考文獻：
［1］ 中國發展研究基金會.中國發展報告2010促進人的發展的中國新型城鎮化戰略［M］.中國發展出版社，2010:12。
［2］ 國家統計局. 2012年我國農民工調查監測報告［R］.2013.3。
［3］ 吳越.土地財政三問與制度變遷, ［J］政法論壇，2011.4。
（作者系中共湖南省委直屬機關黨校經濟學教研室主任，教授）
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心
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