近年來，各級黨委和組織部門按照中央“全面從嚴(yán)治黨”的要求，狠抓基層黨的建設(shè)，取得了一些可喜的成效，但仍存在諸多不盡人意的地方。筆者認(rèn)為，有些問題是市場經(jīng)濟(jì)條件下難以避免的，只要工作思路對頭，有的能夠逐步減輕，有的雖然可能長期存在，但對黨的執(zhí)政形象影響不大。如：農(nóng)村黨員隊(duì)伍老化，外出黨員管理困難甚至“失聯(lián)”；黨組織“三會一課”活動堅(jiān)持得不夠經(jīng)常，部分黨員作用發(fā)揮得不好；干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理，部分支部書記年齡大、文化低，等等。令人擔(dān)憂的是，由于傳統(tǒng)的思維慣性和陳舊的工作方式具有超強(qiáng)的影響力和控制力，基層黨建工作中極易出現(xiàn)一些與治理體系現(xiàn)代化的要求相背離的做法和傾向，并帶來事與愿違的消極后果。
筆者認(rèn)為，應(yīng)特別注意以下七個(gè)問題：
1、克服重“有形”、輕“無形”的傾向，力戒形式主義
基層黨建工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該是增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力；著力點(diǎn)應(yīng)該放到提升黨支部書記思想境界和服務(wù)能力，提高黨員的思想覺悟、發(fā)揮黨員先鋒模范，密切黨群、干群關(guān)系等方面。這些具有“無形”特點(diǎn)的工作，盡管也經(jīng)常被納入上級檢查考核內(nèi)容，但由于沒辦法量化，也很難在短期內(nèi)見到“新變化”和“新氣象”，往往陷于泛泛空談。而活動場所是否達(dá)標(biāo)、黨員教育設(shè)施是否齊全、各項(xiàng)規(guī)章制度是否上墻、黨員活動次數(shù)是否達(dá)到要求并有記錄、村支部書記或社區(qū)干部待遇是否落實(shí)、黨員活動經(jīng)費(fèi)是否撥付等“有形”工作，則成了檢查考核的硬指標(biāo)。
在自上而下的強(qiáng)力推進(jìn)下，有些地方的“有形建設(shè)”紅紅火火，但是群眾極端反感的形式主義也隨之熱鬧起來。最突出的表現(xiàn)有兩個(gè)方面：
一是標(biāo)語、圖板、表冊泛濫。中部某市設(shè)立永久性標(biāo)志牌1209個(gè)，宣傳欄、標(biāo)語5458個(gè)；某村辦公室外邊掛著兩幅6米多長的永久性標(biāo)語，室內(nèi)還掛著20塊圖板；某縣一個(gè)只有50多戶的小村，迎檢材料竟有57大本；有些村黨支部的反“四風(fēng)”檢查材料，打印裝訂得很漂亮，但內(nèi)容卻很空洞，在“奢侈之風(fēng)”題目下，竟極其雷同地寫著“堅(jiān)持學(xué)習(xí)不經(jīng)常”幾個(gè)字，村干部說，這是上級部署的“規(guī)定動作”，少了要扣分，內(nèi)容是什么沒人仔細(xì)看。
二是口號、“工程”、“模式”滿天飛。如：“X大工程”、“X大模式”、“X聯(lián)X包X進(jìn)”、“X線工作法”、“X網(wǎng)X制”、“X大創(chuàng)新”，等等，令人眼花繚亂。另外，已經(jīng)納入黨建工作內(nèi)容的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，同樣存在重“有形”輕“無形”的傾向。有些村莊，院墻整齊劃一，美觀漂亮，但村民生活習(xí)慣卻沒有隨之變化，院子里垃圾和畜禽糞便滿地，室內(nèi)臟亂不堪。這些情況表明，基層黨建，必須克服急功近利和形式主義傾向，把“有形建設(shè)”和“無形建設(shè)”緊密結(jié)合起來。無論是黨員的黨性、干部的服務(wù)意識，還是農(nóng)民的文明風(fēng)尚，都應(yīng)該力求做到外化于形，內(nèi)化于心。有些過高要求，寧可暫時(shí)達(dá)不到，也不要逼著基層做表面文章或弄虛作假。
2、在“陣地建設(shè)”上避免一刀切和一風(fēng)吹，把主要功夫下到現(xiàn)有活動場所、設(shè)施的日常管理和利用率的提高上
各地基層黨建，無不把“陣地建設(shè)”放在突出位置，變化可謂日新月異。但從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況看，城鎮(zhèn)社區(qū)的活動場所管理得比較好，便民服務(wù)站、棋牌室、音樂舞蹈廳等場所（已納入黨建工作內(nèi)容）利用率比較高，鄉(xiāng)下的村級辦公室和活動場所，無錢維護(hù)和經(jīng)常閑置的比重卻很大。所以，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、村民做主的原則，由村民代表大會討論決定是新建還是維修辦公室和活動室，建設(shè)或維修多大面積。村型較小、經(jīng)濟(jì)落后或自然屯落分散的地方，應(yīng)因陋就簡。即使是政府撥款或部門幫建，也要征求村級自治組織和村民的意見，把有限資金花到老百姓最急需的項(xiàng)目上。村級辦公室和活動場所的規(guī)模，不要只求“達(dá)標(biāo)”，而應(yīng)把客觀需求、使用率預(yù)測、資金來源、民眾感受等要素放在首位，避免“花錢找挨罵”。
3、在“發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)”的問題上持審慎態(tài)度，防止逆改革方向而行
很多地把“發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)”作為解決村組織“沒錢辦事”的主要途徑，這確有一定道理。但是，且不說理論上和法律上怎么界定“集體經(jīng)濟(jì)”還需探討，僅從實(shí)踐上看，也應(yīng)特別注意以下三點(diǎn)：
第一，牢記歷史教訓(xùn)，不要犯“大干快上”的顛覆性錯(cuò)誤。五、六十年代的“人民公社化運(yùn)動”曾給農(nóng)村和農(nóng)民帶來災(zāi)難性后果。改革開放后，很多地方為了扭轉(zhuǎn)“集體經(jīng)濟(jì)”的頹勢，大上村級多種經(jīng)營項(xiàng)目或村辦企業(yè)，結(jié)果成功率不到20%。不但巨額財(cái)政資金、銀行貸款打了水漂，而且給村集體留下了一大堆債務(wù)。2006年，全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)超過6000億元，中西部多數(shù)省份村均債務(wù)超百萬元。據(jù)本人調(diào)查，盲目上項(xiàng)目所形成的債務(wù)占總額的40％以上。現(xiàn)在，有的地方重提“一鄉(xiāng)一品、一村一業(yè)”的老口號；有的地方確定了區(qū)域內(nèi)所有行政村集體收入和積累年增10%的目標(biāo)，實(shí)在令人擔(dān)憂。
第二，應(yīng)按照中辦國辦最近下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》精神，分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能。如果把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的著眼點(diǎn)放到增加村“兩委”可支配財(cái)力，從而實(shí)現(xiàn)“有錢辦事”上，顯然與改革的方向背道而馳。有的地方“村兩委”控制著較多的機(jī)動資源，“集體”收入比較可觀；還有的地方打算整合國家“三農(nóng)”資金，使之變成“集體”股金。這些地方如果不進(jìn)行認(rèn)真的產(chǎn)權(quán)改革，極有可能假“壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”之名，行“與民爭利”之實(shí)。
第三，建立名副其實(shí)的集體產(chǎn)權(quán)制度和管理制度非常困難。人民公社化時(shí)期的所謂“集體經(jīng)濟(jì)”，實(shí)際上是國家控制的集權(quán)式村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),農(nóng)民并沒有真正獲得理論上所說的共同占有生產(chǎn)資料并獲得收益的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)條件下，如果以行政村為單位辦企業(yè)或上項(xiàng)目，自然要由黨支部或村委會來“代表”村民行使對資產(chǎn)的占用、處置和收益分配權(quán)。即使成立名義上的董事會或管理委員會，全體村民也未必能夠享有實(shí)實(shí)在在的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營成果同樣存在著被侵吞蠶食的危險(xiǎn)。
基于以上分析，筆者認(rèn)為，對土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營這一層面的集體經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然要鞏固發(fā)展，但不是要增加村級收入，而是要“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。對“村兩委”控制的經(jīng)營性資金、資產(chǎn)、資源，應(yīng)進(jìn)行股份合作制改造，讓農(nóng)戶獲得更多的權(quán)益。應(yīng)以堅(jiān)決的態(tài)度杜絕一哄而起，盲目上所謂“集體”項(xiàng)目。應(yīng)通過用好用活財(cái)政資金和集體非經(jīng)營性資產(chǎn)、動員新型經(jīng)營主體出資、提高“一事一議”成功率等途徑化解“無錢辦事”的難題，同時(shí)，應(yīng)提倡“有多少錢辦多少事”，減少脫離群眾需求的官方“自拉自唱”，避免在強(qiáng)化黨建工作的名義下折騰農(nóng)民、增加債務(wù)。
4、既要突出黨的建設(shè)，也要兼顧其他組織建設(shè)，注意培育基層自治的社會資本
黨的十八大和三中全會，提出了治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，落實(shí)這一戰(zhàn)略決策，必須堅(jiān)持和完善基層自治制度。基層自治，既要發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要發(fā)揮村委會、居委會、群團(tuán)組織和民間社會組織的作用，逐步建立公民有序參與的治理機(jī)制。
毋庸諱言，多年來形成的單向管控的治理模式，最大的弊端是公民參與不足。目前，很多地方只強(qiáng)調(diào)基層黨建，很少提及其他組織建設(shè)；應(yīng)由民政部門主抓的社區(qū)建設(shè)、村民委員會建設(shè)，也由黨委組織部門包攬；說到村干部的培養(yǎng)和待遇，往往集中在支部書記一人身上；基層自治的一些老大難問題，如：村級黨支部和村委會關(guān)系問題、村民自治有名無實(shí)的問題、基層自治組織行政化的問題，很少有人關(guān)注和研究。
筆者認(rèn)為，縣以上黨委，應(yīng)把基層黨建與治理體制改革緊密結(jié)合起來，引導(dǎo)基層黨組織和基層干部轉(zhuǎn)變治理觀念、提高治理能力；同步抓好黨的建設(shè)、群團(tuán)組織建設(shè)；扶持各類民間組織、培育基層自治的社會資本；發(fā)揮村民代表會、村務(wù)監(jiān)督委員會的作用，逐步建立行之有效的民眾參與制度。這些，當(dāng)然是長期艱巨的工作任務(wù)，很難在短期內(nèi)奏效，但不應(yīng)忽略，更不應(yīng)逆向而行。
5、下決心改變先進(jìn)典型“吃偏飯”的現(xiàn)象，避免人為擴(kuò)大村際差距和貧富差距
這些年的新農(nóng)村建設(shè)，成效有目共睹，但試點(diǎn)村、示范村“吃偏飯”的問題非常普遍，帶來很多消極影響。目前的基層黨建和同步進(jìn)行的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)，同樣強(qiáng)調(diào)抓典型。
抓典型是我們黨開展各項(xiàng)工作的拿手戲，當(dāng)然不能棄之不用。但怎么個(gè)抓法，卻應(yīng)很好反思研究。試點(diǎn)示范村、領(lǐng)導(dǎo)包扶點(diǎn)動輒獲得幾百萬、幾千萬的扶持資金；“軟弱渙散”村動輒獲得財(cái)政和三五個(gè)實(shí)權(quán)部門的同時(shí)“包保”、“幫扶”……這種抓法，雖然見效快、變化大，但卻有悖于公共財(cái)政的公平、公正原則，使本來存在的村際差別、貧富差別越來越大；因?yàn)闂l件和機(jī)會不均等，“偏飯”“喂養(yǎng)”的先進(jìn)典型和后進(jìn)轉(zhuǎn)化典型，除了供人參觀和宣傳之外，其經(jīng)驗(yàn)基本上沒有推廣擴(kuò)散價(jià)值。從政治損益的角度看，這樣的黨建，肯定事與愿違。所以，必須下決心摒棄靠特殊扶持“壘大戶”、“造典型”的做法。
6、杜絕高壓緊逼和層層加碼，努力減輕基層負(fù)擔(dān)
多年來，我們形成了一個(gè)“不斷加強(qiáng)”的思維定式：只要說哪項(xiàng)工作重要，就要設(shè)機(jī)構(gòu)、增編制、召開會議、下發(fā)文件，還要層層簽訂責(zé)任狀；口號越來越響亮，指標(biāo)越定越高；很多地方的目標(biāo)考核已經(jīng)延伸到村級自治組織，而且分解成六、七十項(xiàng)。
這種向上集權(quán)、向下施壓的工作方式，固然能夠取得一定的推進(jìn)效果，但極易助長形式主義，甚至誘發(fā)瞞上欺下的行為。《半月談》最近披露，湖南某地村支部書記兼十多個(gè)工作組長，有的村為應(yīng)付考核僅做民意調(diào)查準(zhǔn)備就花費(fèi)數(shù)萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要花費(fèi)30多萬元。
這里確實(shí)有個(gè)兩難的選擇，如果不這樣強(qiáng)力推進(jìn)，黨建工作很可能被淡化甚至邊緣化。但筆者認(rèn)為，真正有實(shí)際效果的黨建，必須以各級黨組織的自覺行動為基礎(chǔ)，必須與民眾的利益和需求相契合。如能順其自然地做到這一點(diǎn)固然可喜；如果囿于種種原因做不到，寧可讓上級的部署落實(shí)差一些，或者降低上級的要求，也不要逼著基層虛與委蛇，甚至弄虛作假。黨建和其他任何工作，都應(yīng)堅(jiān)持不懈地為基層降壓減負(fù)，都不應(yīng)與基層自治背道而馳。
7、縣以上黨委和組織部門應(yīng)堅(jiān)持依法辦事，最大限度地避免“越權(quán)”行為
黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的保障，黨的自身建設(shè)，當(dāng)然更要堅(jiān)持黨委負(fù)總責(zé)。但是，不能以此為由無限擴(kuò)大黨委及其組織部門的權(quán)力。比如，市、縣、鄉(xiāng)黨委書記做基層黨建的述職報(bào)告，本來應(yīng)該是干多少說多少，但很多地方卻由上兩級組織部門越級審稿兩三次才允許上會。再如，村干部的工資額，應(yīng)該根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村型大小，由村民代表會決定；財(cái)政給予社區(qū)和村級組織的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助規(guī)模，應(yīng)由政府根據(jù)財(cái)力提出預(yù)算，人大依法決定。但有些地方黨委及其組織部門，直接規(guī)定具體數(shù)額，并層層督辦落實(shí)。
不可否認(rèn)，黨委及其組織部門越級指揮或越俎代庖，行使人大、政府職權(quán)，對于攻堅(jiān)克難、提高效率肯定有好處，但對于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)依法治理，卻可能帶來諸多消極影響。所以，縣以上黨委和組織部門對基層黨建工作的推進(jìn)應(yīng)以原則指導(dǎo)為主，對具體問題，應(yīng)多提彈性建議，由權(quán)力主體依法決定。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：本文刊發(fā)于《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》第3期，（題目為《基層黨建與治理現(xiàn)代化》，署名呂鈞）
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