一、從地方自治到保甲制
中國傳統帝制的瓦解是與基層社會的潰敗互為因果、“相輔相成”的過程。從晚清到民國，各種勢力各類精英為重建中國大陸的基層治理新格局，進行了多方位的探索與努力，以“興紳權”與“興民權”為主旨推行地方自治成為其中的主流。但實踐的結果，紳權墜落，民權不興，以保甲制為主要形式的組織化控制反而淹沒了地方自治的努力。
（一）清末民初紳權的蛻變
中國傳統帝制秩序的瓦解是多種歷史力量“合力作用”的結果。中國社會內部矛盾的積累是危機發生的土壤，而19世紀以后西方帝國主義的入侵，觸發并深化了危機。在中國社會內部，危機從18世紀后期即已開始，到鴉片戰爭之時全面爆發。當是之時，皇權在乾隆皇帝時達到頂峰，隨后便走了下坡路；郡縣表面上維持著穩定的框架，但其對基層社會的控制實則潛藏著危機。危機的根由，一般認為是失業人口的劇增導致流民問題日蹙，松弛的官僚體系無法解決民生問題。何炳棣指出，到18世紀末期，中國人口劇增狀況已經對經濟社會產生了深遠的影響：“在人口的持續增長和技術長期停滯的情況下，全國有效就業的總的機會便會急劇減少。”人口激增，技術停滯，糧食產量趕不上人口增量，導致失業和貧困人口日益加劇，流民滋長，會黨叢生，從而誘發社會危機。
如所周知，士紳階層與保甲制度，是勾連王朝國家與宗族社會的主要機制，也是維系基層治理的（可區別但互有關聯的）兩大支柱。在社會動蕩局面下，維系基層治理的支柱自身亦逐漸受到腐蝕，乃至最終垮塌，根本無力維持基層秩序。首先是士紳階層發生嚴重蛻化與分化，“紳士人數和品質的變化，不僅侵蝕了政府，也導致原由這個階級統治的社會的分崩離析。” 更為嚴重的是，在清朝末年，在士紳階層加速蛻變的同時，伴隨推“新政”和廢科舉而來的是士紳階層僑居和鄉村“讀書人”向城而居的風潮。農村士紳人才的流失，加速了宗族社會結構的潰散，導致了傳統維系國家與社會的中間層的斷裂，作為基層社會領袖的士紳階層，越來越喪失其凝聚基層社會、勾連國家與社會關系、引領基層治理的角色和功能。與此相關的是，各種社會危機以及新政的舉辦，加大了清王朝的資源汲取需求，獨力無法完成資源汲取任務的縣衙日益依賴傳統中屬于“職役”的保甲人員，并使之向“官之差役”演繹。朝廷的無度索取壓力、官差人員的隨意責罵侮辱，使得有體面的鄉人對保甲職務避之猶恐不及，鄉間無品之徒為個人盈利計，渾水摸魚取而代之：“乾嘉以后，鄉間無品下流的痞棍無賴充斥于鄉村控制組織系統，致使‘保甲組織，徒具虛文’。”由此，鄉村治理人員的“痞化”趨勢，愈演愈烈。鄉村治理精英的流失與鄉村治理人員的劣化，互為表里，惡性循環，基層社會一盤散沙，基層治理極度衰敗。
面對此景，清末民初朝廷當局中的有識之士無不憂心忡忡并尋求對治之道。他們把目光投向以“興紳權”為核心的地方自治，并把地方自治延伸到區鄉層次，從而實現了“皇權下縣”的治理結構安排。康有為、梁啟超、譚嗣同等提出“興紳權”、“地方自治”之主張，得到不少有識之士的呼應，并在時勢驅使下變為朝廷的施政舉措。“自新政舉行后，若者為教育，若者為警，若者為地方自治，其事類非俗吏所能為，乃愈不得不重賴于紳，故曰有能力者事權，從而紳權遂漸益發達。”于是，有了風行一時的地方自治。晚清朝廷及北洋時期各政府多有地方自治法令頒行，推行地方自治。一時間，不少鄉紳從體制外內生的鄉村領袖演變為體制內的地方自治領袖，一方面作為國家最低層代理人，行使官方職責，另一方面作為村社領袖，主持公共工程和增進村社福利。然而，總體上，“當時有興趣出入公門參與地方公事者，往往以劣紳居多。”“興紳權”行地方自治的實際結果，“卻是土豪劣紳社會政治權力的惡性膨脹。‘興紳權’不僅未如維新派所設想的那樣成為‘興民權’的先導，反而極大地損害了一般民眾的權益。”清末民初的地方自治努力，雖有不算落伍的法律文本規范之，但在整個社會動蕩的局面下，并未能使鄉村社會建立起有效的治理格局。
（二）南京國民政府地方自治努力的失敗
國民黨統一中國之后，南京國民政府再造農村的種種努力，其結局亦難逃前朝之厄運。1931年之后，中國曾開展了一場規模較大的以“合作”為主題的農村改造運動，意在扭轉鄉村民生衰敗之趨勢。“合作”興起的因由有三：一是西方勢力的影響及農村經濟的衰敗，二是孫中山“三民主義”及其民生民權主張的具體化；三是包括日本侵華、中共武裝割據、世界經濟大蕭條等事件所致的全面治理危機。此間農村改造運動，既有官方的，也有民間的；不論是官方的還是民間的合作運動，都是由不同主體出于不同目的發起的；就合作改造運動本身而言，各種勢力的努力，動機不同，目標不一，舉措各異，缺乏統一的規劃和設計，沒有把住農村病根之脈，因此其設想和舉措得到落實的程度比較有限。更何況，主導運動的“領導權顯然不是農民，……多數改造運動的努力來自知識界、政府官員、社會工作者、銀行家以及開明鄉紳。”這種自上而下的改造運動，且不說是否符合農民之本真訴求，其執行過程，亦難逃消解于貪腐成風的官僚體系之中的命運。
就鄉村改造的制度安排來說，國民政府亦能繼續前政府施行地方自治之努力。總體來說，南京國民政府的自治努力，在施行過程之中，同樣未達自治之初衷。對此，國民政府自身當時就有深刻之檢討。1932年10月內政部在第二次全國內政會議上就曾指出，地方自治能夠達到預期成績者“百不見一”，即使辦理較優的省市，其“自治機關組織完成之后，自治之事業，已難進行，人民之信仰，亦未增加。蓋所謂地方自治機關……結果乃純變為下級行政機關……馴至人民因辦理自治而負擔日重，怨望日增。”以重民權民治為特質的地方自治遂逐步走向以保甲制為主要形式的行政化控制機制。蔣介石在這次會議上提出了《重新制定縣區鎮組織法規，區或鄉鎮以下施行保甲制度案》，推銷其在江西、安徽、湖北、河南四省廢自治行保甲的經驗。1937年7月，立法院通過《保甲條例》，作為《縣自治法》的補充。很顯然，保甲制雖然在形式上是作為自治制的補充，但從根本精神上，二者是相互齟齬的，其實質是以強化控制為主的政制取代民權制度。當時的國民政府內政部也認識到，“保甲制度之本身，與現行自治制度，不無抵觸。”即使如此，國民政府去“自治”的步伐并未稍停。1939年9月所頒布的《縣各級組織綱要》以及12月所頒布的《縣各級組織綱要實施辦法》，雖然仍有鄉鎮自治的規定，但其將保甲納入鄉鎮編制、擴大自治區域施行間接民權的鄉鎮民代表會議制度以及以“管教養衛”代替“自治”的內涵，則使得民權徒具虛文。總體上，保甲制對地方自治的影響是“消極的，甚至是破壞性的”。雖說國民政府在法律文本上明確將保甲制度與地方自治制度融合發展，意在以行政集權方式推動地方自治，但施行的結果卻是行政化的組織控制取代了民主化的地方自治，“從而使得農村社會除宗族外的一切有序的組織活動，包括政府集權與地方自治都成為不可能。”
因此，國民政府的基層改造努力，不僅在合作運動方面，而且在地方自治層面，甚至在保甲制本身，都是失敗的。地方治理的失敗，使得國民黨政權在治理中國方面缺乏有效支撐，最終敗退大陸。“由于局限于現代城市基礎，1927年之后的國民黨也就從來沒有打破始終困擾著20世紀中國所有軍閥政權的惡性怪圈：財政收入赤字與中央政治控制乏力。國民黨政府只不過是在更大范圍內——表面上是全國范圍——重演了舊軍閥的政權模式。”國民黨從未有效地治理過中國。
（三）舊勢力的羅網。檢視清末民國時期各朝廷政府以地方自治求再造基層之努力，其主事者的意圖，從清末朝廷以之為官治之輔助，到南京國民政府初期以之為孫中山“民權主義”遺訓之訓練所，再到30年代演化為官僚體系控制地方社會之行政下級，“自治”終于沒有得到切實地推進。“事實上，地方自治的發展并不是在參與更多一些或官僚政治更多一些這二者之間的一連串選擇。毋寧說，它是以一種交替更迭的方式進行的，表現為民眾要求參與地方政治，卻提供了官僚政治得以造成更大危害的格局。”至于社會各界精英所籌劃之改造地方的實驗，同樣因為政府當局的種種猜忌，“……最終都遭遇不佳，日本的入侵把它們全部清除干凈。”我們今天不能一棍子打死，把改造鄉村社會的失敗僅僅歸結為主事者的動機不純；實際上，在推動改造農村方面，包括歷屆朝廷政府官員在內的各界人士都不乏真誠與熱情者。因此，其失敗之根由，應當有更深切之檢討。
早在一九三零年代中后期，就有學者檢討，當時中國的地方政府，深深陷入了由地主階級以及與之密切關聯的紳士階層所構成的利益集團的“天羅地網”之中。誠然，在中國，農村中由紳士、土豪與吏胥組成的“三角聯盟”奴役農民的狀況早已有之，“但在北洋軍閥和國民政府時期，大多數農民卻成了劣紳、稅吏和任何持槍者——無論是兵是匪——猶如任意捕食的獵物。”兵匪之患加上新政汲取財源日亟，使得近代化過程中的農民處境愈加艱辛。從理論上說，地主階級在現代資本主義生產方式面前瀕臨破產，但百足之蛇，死而不僵，在社會轉型“亂世”中，中國地主階級所占有的先機，甚至比帝制時代更加優越。按照當時的馬克思主義農村經濟學家陳翰笙的說法，地主階級“一身而四任”，既是收租人，又是商人，既是高利貸者，又是行政官僚：“許多地主-高利貸者正在變成地主-工商業者；許多地主-工商業者正在把自己變成地主-工商業者-政客。與此同時，許多工商業者和政客也正在變成地主。地主也擁有釀酒廠、榨油廠和谷物雜志。另一方面，批發店和雜貨店的店主就是土地的抵押權人，最終變成土地的主人。眾所周知，地主的當鋪和商鋪，與軍事和民政當局的銀行多多少少都有親緣關系。”主要由這些地主以及他們的子弟組成的地主-鄉紳集團，遍布全國各個角落，攜各種強勢之資源，占據了公權力的要津，主導了國家經濟社會生活的話語權。“金錢所在之處，即法律所在之處。”從保長、里長、鄉長、區長、縣長、省長、部長，從鄉議員、縣議員、省議員到國會代表，這些崗位的占有者，或者是地主-鄉紳階層自身的子弟出任，或者是地主-鄉紳階層屬意的代理人出任；如蜘蛛網般的這個利益集團，在千絲萬縷聯系中，操持著從稅收、治安、救濟、賑災、辦學到舉辦各種公共工程在內的幾乎所有公共事務。以至于當時社會上婦孺皆知的一個常識是，“南京政府的人事，與這個一身多任的階級有著最密切的直接聯系。”這些舊社會的既得利益分子，在現代化新政的舉辦過程中，許多人搖身一變，成為新社會的主導者，正是他們決定了“改革”和“現代化”的性質和面貌。“是的，有許多活動正在摧毀中國傳統的地方性、區域性的經濟和社會結構；但是，在新的集中化的結構中，正是支配了舊結構的同一階級中的那些走運的成員，繼續占據著特權的地位。”很多時候，這些占著轉型社會不斷涌現的種種先機的舊分子，不但鞏固了自己的舊地位，而且在控制新結構方面，表現出更加強勢的一面。就這樣，在地主-鄉紳織就的縱橫交錯的利益之網中，早前先進分子“興紳權”、“行地方自治”的良好意圖的種子，在中國現代化轉型的土壤中，非但沒有開出憲政民主之花，反而結出保甲式行政控制的苦果。
二、從群眾性動員到組織化改造
與國民黨自上而下的行政滲透不同，中國共產黨很早就認識到對基層農民的組織和動員的重要性，并且在隨后的革命與政權建設過程中，充分發揮了組織動員的能量，對基層改造和基層治理產生了深遠的影響。
（一）群眾性動員：革命實踐。從1923年6月中共三大通過的《農民問題決議案》提出“結合小農佃戶及雇工反抗宰制中國的帝國主義者，打倒軍閥及貪官污吏，反抗地痞劣紳，以及保護農民之利益而促進國民革命運動之必要”開始，直到1927年大革命失敗，中共在其早期階段多次形成關于農民問題、農民運動等的決議案或文告，提出“必須盡可能地系統地鼓動并組織各地農民逐漸從事經濟的和政治的爭斗”；提出要組建由農民組織的農民協會，“代替非農民的劣紳所包辦的農會”；提出“須以農民群眾為首干，聯合農村中一般被壓迫的人民，澈底的推翻豪紳的封建政權之勢力，而建立鄉村自治……”；同時，針對各時期各地區不同的情況，提出了組織和宣傳農民的方針策略和具體辦法。中共中央對農民運動的實踐指導，是與早期領導人的理論認識相互照應的。李大釗在1926年發表的《土地與農民》一文提出，“中國浩大的農民群眾，如果能夠組織起來，參加中國革命，中國革命的成功就不遠了。”毛澤東在同年發表的《國民革命與農民運動》一文，開宗明義地提出“農民問題是國民革命的中心問題”，并直陳“在一個經濟上落后的半殖民地，革命的最大的敵人是鄉村的封建宗法勢力[地主階級]。”帝國主義對中國的剝削、軍閥對中國的肢解，靠的就是這股勢力，只有動員農民去摧毀這個階級，才能動搖并推翻帝國主義和軍閥統治的基礎。歷史證明，“政黨下鄉”，動員和組織基層農民，開展以土地為中心的社會革命和以新民主政治為中心的群眾參與，沖決由地主-紳士集團構成的利益羅網，是革命最終取得勝利的根本，也為中國近代以來基層治理變遷探索出另一條新路。
中國共產黨人最初“下鄉”是在國共合作框架內進行的，其推動方式最典型的要數由國民政府舉辦而主要由共產黨人操持的“廣州農民運動講習所”。這個國共合作時期培養農民運動干部的學校，從1924年7月至1926年9月，共舉辦了六屆，有畢業生797名，分到全國各地發動群眾，組織農民協會，成立農民自衛軍，一時在許多地方的基層社會激起了強大的政治反抗能量，以至于在1926年下半年與1927年上半年間，“貧農與地主間發生空前的急劇的沖突，革命的農民運動突然的飛展”并激起了“皆是地主階級出身，大多數自己是小地主”的國民革命軍的軍官的強烈反彈。當然，在國共合作期間，黨主要以城市為革命中心，黨發動和組織農民的規模和強度，還要顧慮到國共聯合戰線的“大局”。因此，真正把主要精力放在農村并開展大規模的動員和組織農民活動，是1927年大革命失敗之后的土地革命時期。雖然此時黨中央仍受城市中心論的支配，但在以中央蘇區為代表的各農村根據地，在工農武裝割據的狀況下，把土地革命與建設蘇維埃政權結合起來，走的是一條自下而上的基層社會改造道路。土地革命革命方面，首先是由中央或蘇區局確定土地革命路線，明確領導力量、依靠力量、團結對象、打擊對象；在革命力量所到之處的鄉村，除了建立健全黨的基層組織外，還建立健全了包括農民協會在內的廣泛的群眾組織。通過廣泛地宣傳群眾、動員群眾、組織群眾，蘇維埃政權的建設和鞏固也有了強有力的組織依托，黨和工農紅軍所到之處，成立革命委員會，幫助鄉村成立農民協會或者改造舊農會；接著開展調查研究，掌握有關人口、土地占有與分配狀況的數據，開會討論土地再分配方案，進行各種形式的宣傳鼓動工作，實施土地再分配。建立蘇維埃的運動方面，一般經歷“農會”、“革命委員會”和“蘇維埃”三個階段，在局部革命條件成熟的地方，經過自下而上的選舉各級蘇維埃代表，建立起省、縣、區（鄉）、村四級政權體系，成為“真正屬于廣大工農勞動群眾自己管理的蘇維埃政權。”在村、鄉一級蘇維埃政權中，其政權的組成人員大都直接農村當地。這就使得“蘇維埃不僅本身接近勞苦群眾的，而且不斷的吸引工農分子來學習管理政府機關，進而把一切政府機關完全交與工農群眾來直接管理。”
中央蘇區土地革命和基層社會改造、基層政權建設的做法，在隨后的延安時期，特別是1935年和1936年，得到繼續實施。但是，到了全民抗戰新階段，在抗日民族統一戰線的格局下，已經不能單純地依靠土地革命來改造基層社會并動員和爭取群眾了。雖然經過長期的土地革命運動，黨已經積累了大量的組織群眾的經驗，而且邊區群眾的革命基礎也比較好。但是，要獲得大范圍農民群眾的支持，中共還需要做出更多的新的努力。以往中共的群眾工作經驗表明，“農民出于具體的經濟和政治訴求的利益考量，很愿意追隨他們。然而，對于黨所追求的任何與農民的生活境遇沒有直接相關的、看不見摸不著的目標，農民的追隨意愿都顯得十分勉強。”顯然，隨著抗戰時期黨的各項政策的調整，對于基層社會改造和基層政權建設，需要探索新的做法。歸根到底，這種新做法就是實行“新民主政治”。按照毛澤東的說法，“新民主主義的政治，實質上就是授權給農民。”當時背景下，授權給農民，主要表現為（1）“三三制”體制下的民主選舉，（2）各種運動中的組織化政治動員。以法制化方式推動形成的“三三制”政權，由普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制選舉產生，其中的鄉選，以行政村或居民小組為單位，居民每20人至60人即可選舉鄉參議員一名。由于經過廣泛的動員，采取了靈活的投票選舉方式，大規模的選舉活動獲得了基層民眾熱烈的響應。據統計，歷次選舉投票率，一般達到了80%到90%，有的地方高達95%以上。候選人都是本鄉本土的人，彼此熟悉，在討論通過候選人及選舉鄉參議員時，能夠直接體現選民意志，使根據地建設成全國“民主的模范”。除了動員正式的政治參與，中共在此間還發動了一系列群眾運動，充分激發群眾的能量，引導群眾進一步密切與黨的關系以及與軍隊的關系，并以主人翁的姿態參與到邊區的經濟發展和社會治理之中。此間發動的群眾運動，比較著名的有大生產運動、文化教育運動、整風運動、婦女解放運動、二流子改造運動、勞模運動、擁軍優屬和擁政愛民運動等等。這些運動是在黨和邊區政府的領導下、以組織化的方式并依托廣泛的群眾性組織而開展的。在邊區，鄉村社會的群眾性組織大體可以分為三類，一是經濟組織，如農會、減租會、變工隊或扎工隊、婦紡小組、合作社、運輸隊等；二是文化教育組織，如小學、冬學、村學、識字組、夜校、民教館、讀報組、黑板報、秧歌隊、衛生小組等；三是軍事組織，如自衛軍、民兵、少先隊及兒童團等。群眾性動員模式，是一個從問題確認到成效評估的完整過程。問題通常是通過干部的調查訪問——“從群眾中來”——發現的，得到上級黨組織的確認，加工凝聚成議題，確定政策目標、階段和任務，組建領導小組；接著以黨組織的名義，對外通過黨報黨刊做輿論先導性宣傳，黨內則組織黨員干部先學習文件進行思想醞釀；動員的第三個階段是吸納和培訓積極分子；第四階段便是“到群眾中去”，借助報紙、小冊子、黑板報、曲藝表演等方式，并通過各級黨組織政府和各個群眾組織召開群眾大會、座談會、學習小組等會議，向廣大群眾做充分的宣傳鼓動；第五個階段便是各地方、各單位制定正式的運動工作實施方案，包括工作步驟、工作任務、工作分工、情況反饋等等。這一階段的后半程，往往會推出典型模范，并以典型示范的形式，求得各地各部門各團體對于運動進程的準確把握和有效推進。最后是對運動的總結評估，形成相關決定決議，指出今后努力改進的方向，如此等等。
中共通過“政黨下鄉”并在基層社會開展社會動員，使一般民眾獲得了實現主體價值（主人翁）的真實體驗，也因此為自身贏得了民眾廣泛認同和支持。“正是在這個時期，延安領導層贏得了農村群眾對其政權更加積極的組織化支持，也由此確保了群眾對中共政治體系從心理到行動的參與。”與同時期國民黨自上而下推進地方自治和保甲制相比，這種自下而上的基層社會改造與基層政權建設模式，更能體現“自治性”、“惠民性”和“動員性”，因而某種意義上代表了近代以來探索中國基層治理新模式的一個階段性最高成就。
（二）組織化改造：民主建政。國共內戰爆發后，解放戰爭時期的主要矛盾與抗日戰爭時期相比，已發生了根本變化。在新解放區，原來“三三制”政權中的地主階級，變成了革命對象。因此，中共的政權建設方式和土地政策都做出相應調整。或者說，中共所主導的基層政權改造，正是伴隨著新一輪大規模的土改運動完成的。在村莊中，指導土改運動的工作隊，靈活運用上述群眾性動員模式，在土地再分配的同時，改變了傳統的社會-政治關系模式：“土地改革顛覆了傳統鄉村的權力格局, 傳統精英不僅在運動中被剝奪了土地和財產, 也失去了政治權力、社會地位乃至人身自由, 開始全面退出鄉村社會生活的中心位置。”與此同時，借鑒大革命時期和抗日戰爭時期的土改經驗，中共在新區土改中注重農民的組織化。1948年2月，中共中央在《關于新區土改要點的指示》中明確指出：“先組織貧農團，幾個月后即組織農民協會，嚴禁地主富農分子混入農協及貧農團。貧農團積極分子，作為農協的領導骨干，但必須吸收一部分中農積極分子參加農民協會的委員會。”農民協會委員會在工作隊指導下，在土改中實際上充當了組織者和執行者的角色，并在時機成熟之時主持召開鄉（村）人民代表會議，基層民主建政由此得以完成。實踐中探索出來的這種政權過渡形式，得到毛澤東的高度肯定，隨后寫入《共同綱領》，并以法律文本形式成為建國初期民主建政的基本規范。當然，在劇烈的社會變革中，基層政權改造絕不可能“畢其功于一役”，建國前后接連不斷的政治運動，比如整黨、肅反、三反五反、整風，程度不等地構成了基層政權改造過程的組成部分，也可以被看成新政權的鞏固過程；同樣地，基層民眾對新政權的認同也是個循環反復的過程。不管怎樣，通過這種組織化的動員過程，不僅保甲制退出了歷史舞臺，而且抗戰時期的“三三制”政權原則也被拋棄了，國家權力在中國歷史上第一次如此深入地滲透到農村社會之中。
與農村相比，城市的狀況要復雜得多，中共的群眾基礎也要薄弱得多，進城之初尚缺乏足夠力量對城市基層進行社會動員與改造。因此，接管城市時，中共并沒有馬上另起爐灶，仍然保留了舊政權的機構和人員。比如，早在1946年哈爾濱解放時，當時的市委經過討論認為：“就像哈爾濱這樣的城市，如果我們入城后不是布告接收原有的一套，而是拋開那一套來另起爐灶，事實上是不可能的。因為城市中有一套復雜的技術問題和歷史檔案，我們如果不暫時利用某些舊人員起某種程度的引路作用，在很多的工作方面是很困難的。”先期接管城市的經驗得到中央的認可并推廣。中央于1949年1月3日發布的《關于新解放城市對舊保甲人員的處理辦法的通知》提出：“少數有重大罪惡行為，人人痛恨的保甲人員，應予逮捕法辦。但對一般保甲長在短時期內，仍須暫行利用，使之有助于社會治安之維持。”與此同時，由于缺乏城市管理的經驗，中共對城市政權管理形式一開始的意見也不統一。在較早解放的華北，以劉少奇為代表的領導人，認為沒有必要用“老根據地”的工作方法來管理城市，應該著眼于集權，將各種職權集中于市，弱化區的作用，通過黨的群團組織，工會、共青團和婦聯，將社會多數人口“組織起來”，統一管理。但是，這種依“人口分類”的管理思維，表面上看誠然整齊劃一，有利于“一竿子插到底”，但且不論這些群團組織是否有能力整合動輒幾萬、十幾萬、幾十萬甚至上百萬的所屬人口，單是城市基層生活中錯綜復雜的綜合性事務，絕不是幾個群團組織所能解決的。因此，接管城市后實踐調適的結果是，區一級政府的地位首先得到恢復，并漸次以法律形式確認“市-區-街道”的三級政府體制和城市基層社會的居民委員會體制。
雖說以群團方式縱向組織管理城市的“簡政”設想沒能實現，但“組織化區隔”的治理技術和策略，在基層社會治理與基層政權改造中卻得到充分的應用。這種區隔技術便是“單位人”與“非單位人”的區別，在此基礎上實行各有針對性的管理方法。單位、群團組織和職業團體是政策施行的先行空間和主要渠道。以上海為例，“政治運動分別在單位和里弄兩大空間進行。最初的部署是單位為主，里弄為輔；單位先行，里弄后繼。”單位和群團組織在共產黨各級組織的直接掌握控制之下，單位人的利益訴求通過組織化渠道得以表達和實現，國家政策法規也以組織化方式得以傳達并動員支持。非單位人的情況則比較復雜，建政之初，城市管理者很快就考慮以居民自治組織的方式，進行動員與整合。顯然，這種自上而下推進建構的居民自治組織，除了體現“民主自治”的考量之外，其主要的意圖是要把單位之外的社會人納入組織化管理軌道，填補單位留下的組織“空白”，同時承擔黨和國家施行于社會的各項任務。1953年6月8日，彭真向毛澤東并中央報告認為，街道居民委員會的組織是需要建立的。它的性質是群眾自治組織，不是政權組織。它的任務主要是：把工廠、商店和機關、學校以外的街道居民組織起來，在居民自愿原則下辦理有關居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發動居民響應政府的號召和向基層政權反映居民意見。居民委員會應由居民小組選舉產生，在城市基層政權或其派出機關的統一指導下進行工作,但它在組織上并不是基層政權的“腿”，不應交付很多事情給它辦。來自北京的這種想法，并非孤例。1953年《上海市居民委員會組織暫行條例(草案)》就規定，居委會應“發動居民響應人民政府號召，協助人民政府政策法令之宣教”及“協助政府監督管制分子，協助戶籍警調查戶口。”
在區隔化的組織改造框架內，廢除偽政權，建立人民的政權，同樣是個發動人民群眾的過程。這個過程，首先是群眾的組織化過程。正如當時《人民日報》社論所提到的，“加強城市基層政權工作，必須依靠廣大群眾的積極支持，必須把城市居民更好地組織起來，使居民群眾在這些工作中發揮更大的作用。”在群眾組織方面，除了居民委員會，城市居民還被整合進基層政府設置的各種群眾性組織中。以北京為例，自1949年6月北平市軍管會決定取消街政府后，街道的群眾組織因事而存廢，如治安保衛委員會、衛生委員會、抗美援朝委員會、社會救濟委員會、婦女代表會、中蘇友協支會、防火隊、稅務組、婦幼保健組、優撫委員會、軍屬代表組、宣傳隊、讀報組、房屋修繕委員會、公房管理委員會、合作社業務委員會(或業務小組)、勞動就業委員會、自來水民主管理站、調解組、圖書發行站等。每一派出所都有十多種此類街道層面的群眾組織，其中少數是居民自愿參加的群眾團體或福利組織，大多數則是“上級”機關、團體乃至企業自上或自下建立起來的。此外不能忽略的是黨的群團組織（如工會、共青團和婦聯）所發揮的溢出效用。除了把會員或成員組織起來之外，還把觸角伸向他們的家屬，把他們組織起來。如全國總工會，就很重視職工家屬的組織化工作。在1951年10月召開的全國工人、職員家屬工作會議上，全總副主席李立三列舉了“一年來職工家屬工作”所取得的顯著成績：“全國集中居住的產業職工家屬，已有160多萬人組織起來。”其方式是建立家屬委員會、家屬小組以及在基層組織中訓練家屬積極分子、任用家屬干部。依托上述臨時的或長久的組織，中共在接管城市之后，以各地方各層次的人民代表會議為制度框架，駕輕就熟地展開了群眾動員工作和基層改造運動。謝覺哉在1952年9月在人民日報撰文，總結了這個過程。他說，人民政權三年來對于各項重要工作的領導，如土地改革、抗美援朝、鎮壓反革命、“三反”、“五反”、愛國增產等運動，大都通過人民代表會議，經過人民代表會議的討論，發動廣大人民參加；并在運動中提高了人民的政治覺悟、愛國熱情、革命警惕性和生產積極性，從而鞏固了人民民主專政，貫徹了人民政府的政策法令。組織起來，動員起來，在各種組織化的群眾運動中完成基層改造，不僅在短時間內完成了“民主建政”的任務，而且解決了“反動統治遺留下來的社會問題”。至此，困擾近代中國社會的國家的一體化整合任務，在第一屆全國人民代表大會召開之前，已經基本完成。
三、結論與討論
中國近代化轉型的一大特征是傳統社會結構的解體，其原因是所有的階級都虛弱，其結果是政權落入軍事集團手中。隨著資本主義生產方式步步深入內地農村，地主階級“破產”了，而新生的資產階級“天生具有軟弱性”，無力承擔起秩序重構的重任。與之相關的工人階級，同樣由于現代產業數量少、實力弱，因此其人數和組織化程度，甚至不如馬克思恩格斯當年寫作《共產黨宣言》時西歐的產業工人；而農民階級雖然人數眾多，但整體上生活困頓，而且小農生產方式決定了其分散化且視野狹隘，更無法充當新秩序重建的主導力量。在秩序失范之后，一時間“城頭變幻大王旗”，社會陷入“叢林法則”，遂使“槍桿子里出政權”成為中國秩序重建的“真諦”。問題是，（北洋）軍閥之間的爭斗，本質上屬于私人武裝之爭，缺乏公義，難以構建統一的秩序。而以馬克思主義革命學說武裝起來的中國共產黨，由于高舉民族解放大旗和人民解放大旗，代表了中國最大多數人的利益，因而在較短時間內領導人民取得了革命的勝利。共產黨取得政權的原因當然是多方面的，但其中最大的奧秘就在于“組織起來”。正如鄒讜先生所言，“中國政黨以它的嚴密的組織和逐漸強大的組織能力，去發動群眾，組織群眾，引導群眾參與政治，所以在革命的過程，中國人民參與政治的格式起了數千年以來第一次的根本變化，農民及貧苦大眾下層階級都變成政治生活中的重要角色，不少上升為干部，最高層的政治領袖也以他們為‘參考群體’，這是共產黨戰勝國民黨的最根本的原因。”
雖然說，國民黨在1924年改造之后也已經成為列寧主義式的政黨，但中國國民黨作為中國社會上層即地主和資產階級利益的代表，決定了它不可能真正組織和動員下層群眾，因此它無法完成國家整合與社會秩序再造的歷史任務。單就國民黨對基層社會的滲透力來說，與共產黨相比，更有天壤之別。正如王奇生先生所言，“國民黨只在中央一級‘以黨統政’，在地方則黨政分離；中央實行黨政一體化，地方則實行黨政二元化。”國民黨是一個弱勢獨裁的政黨，其雖“以黨治國”，但在黨的建設上，重中央，輕地方；重上層、輕下層，縣以下的基層組織渙散，“縣黨部實際上成了一個空架子”，以至于無論在戰時抗日，還是戰后“剿共”，在戰地最先瓦解的往往是各級黨部，其次是各級政府，最后才是軍隊；收復某一個地方，最先到達的首先是軍隊，其次是各級政府，最后才是黨部。
相反地，在國民黨叛變革命后被迫轉入農村的中共，黨的建設與發展，不僅與軍隊的生存和發展息息相關，而且與基層群眾的支持息息相關。革命實踐磨合的結果，是確立了黨對軍隊的絕對領導，使軍隊的思想建設、政治建設、組織建設和作風建設，得到黨的有力指導和保障；“支部建在連上面”，黨和軍隊融為一體，軍隊所到之處，即黨所到之處。與此同時，在游擊戰爭背景下，軍隊的生存和發展，必須得到當地群眾的支持，因此軍隊除了打戰，多數精力用在做群眾工作上面。因此，做群眾工作就成為黨和軍隊的基本功。“中國的共產主義運動參與了與人民的三重關系：革命軍隊的關系，設法從群眾‘海洋’獲取軍隊作戰所必須的支持；‘先鋒隊的黨’的關系，設法指導無產階級完成它的歷史使命；政府，即國中之國的關系，在政府的職能中與其控制下的全體居民在許多層次上建立一個復雜的、相互作用的網絡。”因此，中共領導的農村包圍城市的革命道路，通過以黨為核心動能的組織化方式，形成黨的組織、軍隊組織和群眾組織“三位一體”的格局。這種組織化格局，早在建立全國政權之前，就已經在相當大的地區和人口中，實現了對基層群眾的深度動員及對基層社會的深層改造。
革命勝利之后，新生人民政權百廢待興。建立什么樣的基層政權體系和基層治理格局，俾使之能夠解決層出不窮的社會問題進而維護基層基本的社會秩序，同時又能夠一體遵行中央的指令，完成國家的整合與現代化建設的原始積累，這是擺在當時共產黨人面前的一項緊迫課題。而共產黨人對這一問題的解答，同樣是“組織起來”。正如毛澤東在1949年9月30日為中國人民政治協商會議第一次全體會議起草的宣言《中國人民大團結萬歲》中所號召的那樣，“全國同胞們，我們應當進一步組織起來。我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護人民政府和人民解放軍，建設獨立民主和平統一富強的新中國。”建國初期的民主建政，奠定了“組織起來”的治理基礎。而隨后單位制的普及、社會主義三大改造運動對社會關系的再度重構、農村人民公社制度以及城市基層社會的街居制，則從制度層面把上述組織化的基層治理框架確立起來。即使此后像“文化大革命”這樣的大規模群眾運動不斷上演，并且也不斷重新塑造著政治社會秩序，但“組織起來”的治理框架始終沒有被根本動搖。
如果說，在1949年之前，中國共產黨所發動的社會革命，通過“組織起來”的方式改變基層社會渙散虛弱局面有其歷史合理性的話，那么，在新生人民政權建立構建過程中，通過“組織起來”方式再造社會新秩序就有其歷史必然性。因為，在改造基層社會的過程中，傳統的維系社會的種種宗族的、倫理的、制度的紐帶，都被打破，而新的社會關系的紐帶，只能依靠外在的力量來建立；這種力量，除了組織，其他內生性的因素在短時間內是無法“自生自發”形成新秩序的。正如FranzSchurmann教授所言，“緊隨革命的，是組織網絡的創建。社會系統與組織必須被視為兩種不同的事物；革命在摧毀了一個社會系統時，也消滅了它的精英。新生革命政權只有通過組織才能把社會粘合在一起。”
不過，粗略地審視中華人民共和國史便不難發現，“組織起來”之后所形成的強國家-弱社會、強上層-弱基層的治理格局，并沒有完全解決轉型社會的現代國家建構問題，計劃經濟時期“一統就死、一放就亂”的治理怪圈，正是“組織起來”的國家治理結構所具有的內在短板，其要害是社會經濟發展的動能，過度依賴于組織自身的狀況而不是被組織者的能動性和積極性。改革開放以來以“放權”為核心的“去組織化”施政取向，誠然帶來經濟社會飛速發展新局面，但也付出了“社會潰敗”、“農村真危險”、“基層組織渙散”等代價，國家整合面臨著“再組織化”的時代任務。近年來，黨和政府大力推進的“服務型基層黨組織建設”、“社區網格化”、“非公黨建”、“社會組織領導機關中設立黨組”等措施，可視為“再組織化”的種種努力；但是，在組織者、組織環境、被組織者都發生深刻變化的情勢下，基層社會治理的“再組織化”何以可能？這是值得我們進一步思考和研究的一個重大課題。
作者單位：中共福建省委黨校、福建行政學院
中國鄉村發現網轉自:《黨史研究與教學》2015年第6期
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