一、從地方自治到保甲制
中國(guó)傳統(tǒng)帝制的瓦解是與基層社會(huì)的潰敗互為因果、“相輔相成”的過(guò)程。從晚清到民國(guó)，各種勢(shì)力各類(lèi)精英為重建中國(guó)大陸的基層治理新格局，進(jìn)行了多方位的探索與努力，以“興紳?rùn)?quán)”與“興民權(quán)”為主旨推行地方自治成為其中的主流。但實(shí)踐的結(jié)果，紳?rùn)?quán)墜落，民權(quán)不興，以保甲制為主要形式的組織化控制反而淹沒(méi)了地方自治的努力。
（一）清末民初紳?rùn)?quán)的蛻變
中國(guó)傳統(tǒng)帝制秩序的瓦解是多種歷史力量“合力作用”的結(jié)果。中國(guó)社會(huì)內(nèi)部矛盾的積累是危機(jī)發(fā)生的土壤，而19世紀(jì)以后西方帝國(guó)主義的入侵，觸發(fā)并深化了危機(jī)。在中國(guó)社會(huì)內(nèi)部，危機(jī)從18世紀(jì)后期即已開(kāi)始，到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之時(shí)全面爆發(fā)。當(dāng)是之時(shí)，皇權(quán)在乾隆皇帝時(shí)達(dá)到頂峰，隨后便走了下坡路；郡縣表面上維持著穩(wěn)定的框架，但其對(duì)基層社會(huì)的控制實(shí)則潛藏著危機(jī)。危機(jī)的根由，一般認(rèn)為是失業(yè)人口的劇增導(dǎo)致流民問(wèn)題日蹙，松弛的官僚體系無(wú)法解決民生問(wèn)題。何炳棣指出，到18世紀(jì)末期，中國(guó)人口劇增狀況已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響：“在人口的持續(xù)增長(zhǎng)和技術(shù)長(zhǎng)期停滯的情況下，全國(guó)有效就業(yè)的總的機(jī)會(huì)便會(huì)急劇減少。”人口激增，技術(shù)停滯，糧食產(chǎn)量趕不上人口增量，導(dǎo)致失業(yè)和貧困人口日益加劇，流民滋長(zhǎng)，會(huì)黨叢生，從而誘發(fā)社會(huì)危機(jī)。
如所周知，士紳階層與保甲制度，是勾連王朝國(guó)家與宗族社會(huì)的主要機(jī)制，也是維系基層治理的（可區(qū)別但互有關(guān)聯(lián)的）兩大支柱。在社會(huì)動(dòng)蕩局面下，維系基層治理的支柱自身亦逐漸受到腐蝕，乃至最終垮塌，根本無(wú)力維持基層秩序。首先是士紳階層發(fā)生嚴(yán)重蛻化與分化，“紳士人數(shù)和品質(zhì)的變化，不僅侵蝕了政府，也導(dǎo)致原由這個(gè)階級(jí)統(tǒng)治的社會(huì)的分崩離析。” 更為嚴(yán)重的是，在清朝末年，在士紳階層加速蛻變的同時(shí)，伴隨推“新政”和廢科舉而來(lái)的是士紳階層僑居和鄉(xiāng)村“讀書(shū)人”向城而居的風(fēng)潮。農(nóng)村士紳人才的流失，加速了宗族社會(huì)結(jié)構(gòu)的潰散，導(dǎo)致了傳統(tǒng)維系國(guó)家與社會(huì)的中間層的斷裂，作為基層社會(huì)領(lǐng)袖的士紳階層，越來(lái)越喪失其凝聚基層社會(huì)、勾連國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、引領(lǐng)基層治理的角色和功能。與此相關(guān)的是，各種社會(huì)危機(jī)以及新政的舉辦，加大了清王朝的資源汲取需求，獨(dú)力無(wú)法完成資源汲取任務(wù)的縣衙日益依賴傳統(tǒng)中屬于“職役”的保甲人員，并使之向“官之差役”演繹。朝廷的無(wú)度索取壓力、官差人員的隨意責(zé)罵侮辱，使得有體面的鄉(xiāng)人對(duì)保甲職務(wù)避之猶恐不及，鄉(xiāng)間無(wú)品之徒為個(gè)人盈利計(jì)，渾水摸魚(yú)取而代之：“乾嘉以后，鄉(xiāng)間無(wú)品下流的痞棍無(wú)賴充斥于鄉(xiāng)村控制組織系統(tǒng)，致使‘保甲組織，徒具虛文’。”由此，鄉(xiāng)村治理人員的“痞化”趨勢(shì)，愈演愈烈。鄉(xiāng)村治理精英的流失與鄉(xiāng)村治理人員的劣化，互為表里，惡性循環(huán)，基層社會(huì)一盤(pán)散沙，基層治理極度衰敗。
面對(duì)此景，清末民初朝廷當(dāng)局中的有識(shí)之士無(wú)不憂心忡忡并尋求對(duì)治之道。他們把目光投向以“興紳?rùn)?quán)”為核心的地方自治，并把地方自治延伸到區(qū)鄉(xiāng)層次，從而實(shí)現(xiàn)了“皇權(quán)下縣”的治理結(jié)構(gòu)安排。康有為、梁?jiǎn)⒊⒆T嗣同等提出“興紳?rùn)?quán)”、“地方自治”之主張，得到不少有識(shí)之士的呼應(yīng)，并在時(shí)勢(shì)驅(qū)使下變?yōu)槌⒌氖┱e措。“自新政舉行后，若者為教育，若者為警，若者為地方自治，其事類(lèi)非俗吏所能為，乃愈不得不重賴于紳，故曰有能力者事權(quán)，從而紳?rùn)?quán)遂漸益發(fā)達(dá)。”于是，有了風(fēng)行一時(shí)的地方自治。晚清朝廷及北洋時(shí)期各政府多有地方自治法令頒行，推行地方自治。一時(shí)間，不少鄉(xiāng)紳從體制外內(nèi)生的鄉(xiāng)村領(lǐng)袖演變?yōu)轶w制內(nèi)的地方自治領(lǐng)袖，一方面作為國(guó)家最低層代理人，行使官方職責(zé)，另一方面作為村社領(lǐng)袖，主持公共工程和增進(jìn)村社福利。然而，總體上，“當(dāng)時(shí)有興趣出入公門(mén)參與地方公事者，往往以劣紳居多。”“興紳?rùn)?quán)”行地方自治的實(shí)際結(jié)果，“卻是土豪劣紳社會(huì)政治權(quán)力的惡性膨脹。‘興紳?rùn)?quán)’不僅未如維新派所設(shè)想的那樣成為‘興民權(quán)’的先導(dǎo)，反而極大地?fù)p害了一般民眾的權(quán)益。”清末民初的地方自治努力，雖有不算落伍的法律文本規(guī)范之，但在整個(gè)社會(huì)動(dòng)蕩的局面下，并未能使鄉(xiāng)村社會(huì)建立起有效的治理格局。
（二）南京國(guó)民政府地方自治努力的失敗
國(guó)民黨統(tǒng)一中國(guó)之后，南京國(guó)民政府再造農(nóng)村的種種努力，其結(jié)局亦難逃前朝之厄運(yùn)。1931年之后，中國(guó)曾開(kāi)展了一場(chǎng)規(guī)模較大的以“合作”為主題的農(nóng)村改造運(yùn)動(dòng)，意在扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村民生衰敗之趨勢(shì)。“合作”興起的因由有三：一是西方勢(shì)力的影響及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的衰敗，二是孫中山“三民主義”及其民生民權(quán)主張的具體化；三是包括日本侵華、中共武裝割據(jù)、世界經(jīng)濟(jì)大蕭條等事件所致的全面治理危機(jī)。此間農(nóng)村改造運(yùn)動(dòng)，既有官方的，也有民間的；不論是官方的還是民間的合作運(yùn)動(dòng)，都是由不同主體出于不同目的發(fā)起的；就合作改造運(yùn)動(dòng)本身而言，各種勢(shì)力的努力，動(dòng)機(jī)不同，目標(biāo)不一，舉措各異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，沒(méi)有把住農(nóng)村病根之脈，因此其設(shè)想和舉措得到落實(shí)的程度比較有限。更何況，主導(dǎo)運(yùn)動(dòng)的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)顯然不是農(nóng)民，……多數(shù)改造運(yùn)動(dòng)的努力來(lái)自知識(shí)界、政府官員、社會(huì)工作者、銀行家以及開(kāi)明鄉(xiāng)紳。”這種自上而下的改造運(yùn)動(dòng)，且不說(shuō)是否符合農(nóng)民之本真訴求，其執(zhí)行過(guò)程，亦難逃消解于貪腐成風(fēng)的官僚體系之中的命運(yùn)。
就鄉(xiāng)村改造的制度安排來(lái)說(shuō)，國(guó)民政府亦能繼續(xù)前政府施行地方自治之努力。總體來(lái)說(shuō)，南京國(guó)民政府的自治努力，在施行過(guò)程之中，同樣未達(dá)自治之初衷。對(duì)此，國(guó)民政府自身當(dāng)時(shí)就有深刻之檢討。1932年10月內(nèi)政部在第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議上就曾指出，地方自治能夠達(dá)到預(yù)期成績(jī)者“百不見(jiàn)一”，即使辦理較優(yōu)的省市，其“自治機(jī)關(guān)組織完成之后，自治之事業(yè)，已難進(jìn)行，人民之信仰，亦未增加。蓋所謂地方自治機(jī)關(guān)……結(jié)果乃純變?yōu)橄录?jí)行政機(jī)關(guān)……馴至人民因辦理自治而負(fù)擔(dān)日重，怨望日增。”以重民權(quán)民治為特質(zhì)的地方自治遂逐步走向以保甲制為主要形式的行政化控制機(jī)制。蔣介石在這次會(huì)議上提出了《重新制定縣區(qū)鎮(zhèn)組織法規(guī)，區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下施行保甲制度案》，推銷(xiāo)其在江西、安徽、湖北、河南四省廢自治行保甲的經(jīng)驗(yàn)。1937年7月，立法院通過(guò)《保甲條例》，作為《縣自治法》的補(bǔ)充。很顯然，保甲制雖然在形式上是作為自治制的補(bǔ)充，但從根本精神上，二者是相互齟齬的，其實(shí)質(zhì)是以強(qiáng)化控制為主的政制取代民權(quán)制度。當(dāng)時(shí)的國(guó)民政府內(nèi)政部也認(rèn)識(shí)到，“保甲制度之本身，與現(xiàn)行自治制度，不無(wú)抵觸。”即使如此，國(guó)民政府去“自治”的步伐并未稍停。1939年9月所頒布的《縣各級(jí)組織綱要》以及12月所頒布的《縣各級(jí)組織綱要實(shí)施辦法》，雖然仍有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的規(guī)定，但其將保甲納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制、擴(kuò)大自治區(qū)域施行間接民權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)議制度以及以“管教養(yǎng)衛(wèi)”代替“自治”的內(nèi)涵，則使得民權(quán)徒具虛文。總體上，保甲制對(duì)地方自治的影響是“消極的，甚至是破壞性的”。雖說(shuō)國(guó)民政府在法律文本上明確將保甲制度與地方自治制度融合發(fā)展，意在以行政集權(quán)方式推動(dòng)地方自治，但施行的結(jié)果卻是行政化的組織控制取代了民主化的地方自治，“從而使得農(nóng)村社會(huì)除宗族外的一切有序的組織活動(dòng)，包括政府集權(quán)與地方自治都成為不可能。”
因此，國(guó)民政府的基層改造努力，不僅在合作運(yùn)動(dòng)方面，而且在地方自治層面，甚至在保甲制本身，都是失敗的。地方治理的失敗，使得國(guó)民黨政權(quán)在治理中國(guó)方面缺乏有效支撐，最終敗退大陸。“由于局限于現(xiàn)代城市基礎(chǔ)，1927年之后的國(guó)民黨也就從來(lái)沒(méi)有打破始終困擾著20世紀(jì)中國(guó)所有軍閥政權(quán)的惡性怪圈：財(cái)政收入赤字與中央政治控制乏力。國(guó)民黨政府只不過(guò)是在更大范圍內(nèi)——表面上是全國(guó)范圍——重演了舊軍閥的政權(quán)模式。”國(guó)民黨從未有效地治理過(guò)中國(guó)。
（三）舊勢(shì)力的羅網(wǎng)。檢視清末民國(guó)時(shí)期各朝廷政府以地方自治求再造基層之努力，其主事者的意圖，從清末朝廷以之為官治之輔助，到南京國(guó)民政府初期以之為孫中山“民權(quán)主義”遺訓(xùn)之訓(xùn)練所，再到30年代演化為官僚體系控制地方社會(huì)之行政下級(jí)，“自治”終于沒(méi)有得到切實(shí)地推進(jìn)。“事實(shí)上，地方自治的發(fā)展并不是在參與更多一些或官僚政治更多一些這二者之間的一連串選擇。毋寧說(shuō)，它是以一種交替更迭的方式進(jìn)行的，表現(xiàn)為民眾要求參與地方政治，卻提供了官僚政治得以造成更大危害的格局。”至于社會(huì)各界精英所籌劃之改造地方的實(shí)驗(yàn)，同樣因?yàn)檎?dāng)局的種種猜忌，“……最終都遭遇不佳，日本的入侵把它們?nèi)壳宄蓛簟！蔽覀兘裉觳荒芤还髯哟蛩溃迅脑爨l(xiāng)村社會(huì)的失敗僅僅歸結(jié)為主事者的動(dòng)機(jī)不純；實(shí)際上，在推動(dòng)改造農(nóng)村方面，包括歷屆朝廷政府官員在內(nèi)的各界人士都不乏真誠(chéng)與熱情者。因此，其失敗之根由，應(yīng)當(dāng)有更深切之檢討。
早在一九三零年代中后期，就有學(xué)者檢討，當(dāng)時(shí)中國(guó)的地方政府，深深陷入了由地主階級(jí)以及與之密切關(guān)聯(lián)的紳士階層所構(gòu)成的利益集團(tuán)的“天羅地網(wǎng)”之中。誠(chéng)然，在中國(guó)，農(nóng)村中由紳士、土豪與吏胥組成的“三角聯(lián)盟”奴役農(nóng)民的狀況早已有之，“但在北洋軍閥和國(guó)民政府時(shí)期，大多數(shù)農(nóng)民卻成了劣紳、稅吏和任何持槍者——無(wú)論是兵是匪——猶如任意捕食的獵物。”兵匪之患加上新政汲取財(cái)源日亟，使得近代化過(guò)程中的農(nóng)民處境愈加艱辛。從理論上說(shuō)，地主階級(jí)在現(xiàn)代資本主義生產(chǎn)方式面前瀕臨破產(chǎn)，但百足之蛇，死而不僵，在社會(huì)轉(zhuǎn)型“亂世”中，中國(guó)地主階級(jí)所占有的先機(jī)，甚至比帝制時(shí)代更加優(yōu)越。按照當(dāng)時(shí)的馬克思主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳翰笙的說(shuō)法，地主階級(jí)“一身而四任”，既是收租人，又是商人，既是高利貸者，又是行政官僚：“許多地主-高利貸者正在變成地主-工商業(yè)者；許多地主-工商業(yè)者正在把自己變成地主-工商業(yè)者-政客。與此同時(shí)，許多工商業(yè)者和政客也正在變成地主。地主也擁有釀酒廠、榨油廠和谷物雜志。另一方面，批發(fā)店和雜貨店的店主就是土地的抵押權(quán)人，最終變成土地的主人。眾所周知，地主的當(dāng)鋪和商鋪，與軍事和民政當(dāng)局的銀行多多少少都有親緣關(guān)系。”主要由這些地主以及他們的子弟組成的地主-鄉(xiāng)紳集團(tuán)，遍布全國(guó)各個(gè)角落，攜各種強(qiáng)勢(shì)之資源，占據(jù)了公權(quán)力的要津，主導(dǎo)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的話語(yǔ)權(quán)。“金錢(qián)所在之處，即法律所在之處。”從保長(zhǎng)、里長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、省長(zhǎng)、部長(zhǎng)，從鄉(xiāng)議員、縣議員、省議員到國(guó)會(huì)代表，這些崗位的占有者，或者是地主-鄉(xiāng)紳階層自身的子弟出任，或者是地主-鄉(xiāng)紳階層屬意的代理人出任；如蜘蛛網(wǎng)般的這個(gè)利益集團(tuán)，在千絲萬(wàn)縷聯(lián)系中，操持著從稅收、治安、救濟(jì)、賑災(zāi)、辦學(xué)到舉辦各種公共工程在內(nèi)的幾乎所有公共事務(wù)。以至于當(dāng)時(shí)社會(huì)上婦孺皆知的一個(gè)常識(shí)是，“南京政府的人事，與這個(gè)一身多任的階級(jí)有著最密切的直接聯(lián)系。”這些舊社會(huì)的既得利益分子，在現(xiàn)代化新政的舉辦過(guò)程中，許多人搖身一變，成為新社會(huì)的主導(dǎo)者，正是他們決定了“改革”和“現(xiàn)代化”的性質(zhì)和面貌。“是的，有許多活動(dòng)正在摧毀中國(guó)傳統(tǒng)的地方性、區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)；但是，在新的集中化的結(jié)構(gòu)中，正是支配了舊結(jié)構(gòu)的同一階級(jí)中的那些走運(yùn)的成員，繼續(xù)占據(jù)著特權(quán)的地位。”很多時(shí)候，這些占著轉(zhuǎn)型社會(huì)不斷涌現(xiàn)的種種先機(jī)的舊分子，不但鞏固了自己的舊地位，而且在控制新結(jié)構(gòu)方面，表現(xiàn)出更加強(qiáng)勢(shì)的一面。就這樣，在地主-鄉(xiāng)紳織就的縱橫交錯(cuò)的利益之網(wǎng)中，早前先進(jìn)分子“興紳?rùn)?quán)”、“行地方自治”的良好意圖的種子，在中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的土壤中，非但沒(méi)有開(kāi)出憲政民主之花，反而結(jié)出保甲式行政控制的苦果。
二、從群眾性動(dòng)員到組織化改造
與國(guó)民黨自上而下的行政滲透不同，中國(guó)共產(chǎn)黨很早就認(rèn)識(shí)到對(duì)基層農(nóng)民的組織和動(dòng)員的重要性，并且在隨后的革命與政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，充分發(fā)揮了組織動(dòng)員的能量，對(duì)基層改造和基層治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
（一）群眾性動(dòng)員：革命實(shí)踐。從1923年6月中共三大通過(guò)的《農(nóng)民問(wèn)題決議案》提出“結(jié)合小農(nóng)佃戶及雇工反抗宰制中國(guó)的帝國(guó)主義者，打倒軍閥及貪官污吏，反抗地痞劣紳，以及保護(hù)農(nóng)民之利益而促進(jìn)國(guó)民革命運(yùn)動(dòng)之必要”開(kāi)始，直到1927年大革命失敗，中共在其早期階段多次形成關(guān)于農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)等的決議案或文告，提出“必須盡可能地系統(tǒng)地鼓動(dòng)并組織各地農(nóng)民逐漸從事經(jīng)濟(jì)的和政治的爭(zhēng)斗”；提出要組建由農(nóng)民組織的農(nóng)民協(xié)會(huì)，“代替非農(nóng)民的劣紳所包辦的農(nóng)會(huì)”；提出“須以農(nóng)民群眾為首干，聯(lián)合農(nóng)村中一般被壓迫的人民，澈底的推翻豪紳的封建政權(quán)之勢(shì)力，而建立鄉(xiāng)村自治……”；同時(shí)，針對(duì)各時(shí)期各地區(qū)不同的情況，提出了組織和宣傳農(nóng)民的方針策略和具體辦法。中共中央對(duì)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐指導(dǎo)，是與早期領(lǐng)導(dǎo)人的理論認(rèn)識(shí)相互照應(yīng)的。李大釗在1926年發(fā)表的《土地與農(nóng)民》一文提出，“中國(guó)浩大的農(nóng)民群眾，如果能夠組織起來(lái)，參加中國(guó)革命，中國(guó)革命的成功就不遠(yuǎn)了。”毛澤東在同年發(fā)表的《國(guó)民革命與農(nóng)民運(yùn)動(dòng)》一文，開(kāi)宗明義地提出“農(nóng)民問(wèn)題是國(guó)民革命的中心問(wèn)題”，并直陳“在一個(gè)經(jīng)濟(jì)上落后的半殖民地，革命的最大的敵人是鄉(xiāng)村的封建宗法勢(shì)力[地主階級(jí)]。”帝國(guó)主義對(duì)中國(guó)的剝削、軍閥對(duì)中國(guó)的肢解，靠的就是這股勢(shì)力，只有動(dòng)員農(nóng)民去摧毀這個(gè)階級(jí)，才能動(dòng)搖并推翻帝國(guó)主義和軍閥統(tǒng)治的基礎(chǔ)。歷史證明，“政黨下鄉(xiāng)”，動(dòng)員和組織基層農(nóng)民，開(kāi)展以土地為中心的社會(huì)革命和以新民主政治為中心的群眾參與，沖決由地主-紳士集團(tuán)構(gòu)成的利益羅網(wǎng)，是革命最終取得勝利的根本，也為中國(guó)近代以來(lái)基層治理變遷探索出另一條新路。
中國(guó)共產(chǎn)黨人最初“下鄉(xiāng)”是在國(guó)共合作框架內(nèi)進(jìn)行的，其推動(dòng)方式最典型的要數(shù)由國(guó)民政府舉辦而主要由共產(chǎn)黨人操持的“廣州農(nóng)民運(yùn)動(dòng)講習(xí)所”。這個(gè)國(guó)共合作時(shí)期培養(yǎng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)干部的學(xué)校，從1924年7月至1926年9月，共舉辦了六屆，有畢業(yè)生797名，分到全國(guó)各地發(fā)動(dòng)群眾，組織農(nóng)民協(xié)會(huì)，成立農(nóng)民自衛(wèi)軍，一時(shí)在許多地方的基層社會(huì)激起了強(qiáng)大的政治反抗能量，以至于在1926年下半年與1927年上半年間，“貧農(nóng)與地主間發(fā)生空前的急劇的沖突，革命的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)突然的飛展”并激起了“皆是地主階級(jí)出身，大多數(shù)自己是小地主”的國(guó)民革命軍的軍官的強(qiáng)烈反彈。當(dāng)然，在國(guó)共合作期間，黨主要以城市為革命中心，黨發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民的規(guī)模和強(qiáng)度，還要顧慮到國(guó)共聯(lián)合戰(zhàn)線的“大局”。因此，真正把主要精力放在農(nóng)村并開(kāi)展大規(guī)模的動(dòng)員和組織農(nóng)民活動(dòng)，是1927年大革命失敗之后的土地革命時(shí)期。雖然此時(shí)黨中央仍受城市中心論的支配，但在以中央蘇區(qū)為代表的各農(nóng)村根據(jù)地，在工農(nóng)武裝割據(jù)的狀況下，把土地革命與建設(shè)蘇維埃政權(quán)結(jié)合起來(lái)，走的是一條自下而上的基層社會(huì)改造道路。土地革命革命方面，首先是由中央或蘇區(qū)局確定土地革命路線，明確領(lǐng)導(dǎo)力量、依靠力量、團(tuán)結(jié)對(duì)象、打擊對(duì)象；在革命力量所到之處的鄉(xiāng)村，除了建立健全黨的基層組織外，還建立健全了包括農(nóng)民協(xié)會(huì)在內(nèi)的廣泛的群眾組織。通過(guò)廣泛地宣傳群眾、動(dòng)員群眾、組織群眾，蘇維埃政權(quán)的建設(shè)和鞏固也有了強(qiáng)有力的組織依托，黨和工農(nóng)紅軍所到之處，成立革命委員會(huì)，幫助鄉(xiāng)村成立農(nóng)民協(xié)會(huì)或者改造舊農(nóng)會(huì)；接著開(kāi)展調(diào)查研究，掌握有關(guān)人口、土地占有與分配狀況的數(shù)據(jù)，開(kāi)會(huì)討論土地再分配方案，進(jìn)行各種形式的宣傳鼓動(dòng)工作，實(shí)施土地再分配。建立蘇維埃的運(yùn)動(dòng)方面，一般經(jīng)歷“農(nóng)會(huì)”、“革命委員會(huì)”和“蘇維埃”三個(gè)階段，在局部革命條件成熟的地方，經(jīng)過(guò)自下而上的選舉各級(jí)蘇維埃代表，建立起省、縣、區(qū)（鄉(xiāng)）、村四級(jí)政權(quán)體系，成為“真正屬于廣大工農(nóng)勞動(dòng)群眾自己管理的蘇維埃政權(quán)。”在村、鄉(xiāng)一級(jí)蘇維埃政權(quán)中，其政權(quán)的組成人員大都直接農(nóng)村當(dāng)?shù)亍＿@就使得“蘇維埃不僅本身接近勞苦群眾的，而且不斷的吸引工農(nóng)分子來(lái)學(xué)習(xí)管理政府機(jī)關(guān)，進(jìn)而把一切政府機(jī)關(guān)完全交與工農(nóng)群眾來(lái)直接管理。”
中央蘇區(qū)土地革命和基層社會(huì)改造、基層政權(quán)建設(shè)的做法，在隨后的延安時(shí)期，特別是1935年和1936年，得到繼續(xù)實(shí)施。但是，到了全民抗戰(zhàn)新階段，在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的格局下，已經(jīng)不能單純地依靠土地革命來(lái)改造基層社會(huì)并動(dòng)員和爭(zhēng)取群眾了。雖然經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的土地革命運(yùn)動(dòng)，黨已經(jīng)積累了大量的組織群眾的經(jīng)驗(yàn)，而且邊區(qū)群眾的革命基礎(chǔ)也比較好。但是，要獲得大范圍農(nóng)民群眾的支持，中共還需要做出更多的新的努力。以往中共的群眾工作經(jīng)驗(yàn)表明，“農(nóng)民出于具體的經(jīng)濟(jì)和政治訴求的利益考量，很愿意追隨他們。然而，對(duì)于黨所追求的任何與農(nóng)民的生活境遇沒(méi)有直接相關(guān)的、看不見(jiàn)摸不著的目標(biāo)，農(nóng)民的追隨意愿都顯得十分勉強(qiáng)。”顯然，隨著抗戰(zhàn)時(shí)期黨的各項(xiàng)政策的調(diào)整，對(duì)于基層社會(huì)改造和基層政權(quán)建設(shè)，需要探索新的做法。歸根到底，這種新做法就是實(shí)行“新民主政治”。按照毛澤東的說(shuō)法，“新民主主義的政治，實(shí)質(zhì)上就是授權(quán)給農(nóng)民。”當(dāng)時(shí)背景下，授權(quán)給農(nóng)民，主要表現(xiàn)為（1）“三三制”體制下的民主選舉，（2）各種運(yùn)動(dòng)中的組織化政治動(dòng)員。以法制化方式推動(dòng)形成的“三三制”政權(quán)，由普遍、直接、平等、無(wú)記名的投票選舉制選舉產(chǎn)生，其中的鄉(xiāng)選，以行政村或居民小組為單位，居民每20人至60人即可選舉鄉(xiāng)參議員一名。由于經(jīng)過(guò)廣泛的動(dòng)員，采取了靈活的投票選舉方式，大規(guī)模的選舉活動(dòng)獲得了基層民眾熱烈的響應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歷次選舉投票率，一般達(dá)到了80%到90%，有的地方高達(dá)95%以上。候選人都是本鄉(xiāng)本土的人，彼此熟悉，在討論通過(guò)候選人及選舉鄉(xiāng)參議員時(shí)，能夠直接體現(xiàn)選民意志，使根據(jù)地建設(shè)成全國(guó)“民主的模范”。除了動(dòng)員正式的政治參與，中共在此間還發(fā)動(dòng)了一系列群眾運(yùn)動(dòng)，充分激發(fā)群眾的能量，引導(dǎo)群眾進(jìn)一步密切與黨的關(guān)系以及與軍隊(duì)的關(guān)系，并以主人翁的姿態(tài)參與到邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理之中。此間發(fā)動(dòng)的群眾運(yùn)動(dòng)，比較著名的有大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、文化教育運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、婦女解放運(yùn)動(dòng)、二流子改造運(yùn)動(dòng)、勞模運(yùn)動(dòng)、擁軍優(yōu)屬和擁政愛(ài)民運(yùn)動(dòng)等等。這些運(yùn)動(dòng)是在黨和邊區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下、以組織化的方式并依托廣泛的群眾性組織而開(kāi)展的。在邊區(qū)，鄉(xiāng)村社會(huì)的群眾性組織大體可以分為三類(lèi)，一是經(jīng)濟(jì)組織，如農(nóng)會(huì)、減租會(huì)、變工隊(duì)或扎工隊(duì)、婦紡小組、合作社、運(yùn)輸隊(duì)等；二是文化教育組織，如小學(xué)、冬學(xué)、村學(xué)、識(shí)字組、夜校、民教館、讀報(bào)組、黑板報(bào)、秧歌隊(duì)、衛(wèi)生小組等；三是軍事組織，如自衛(wèi)軍、民兵、少先隊(duì)及兒童團(tuán)等。群眾性動(dòng)員模式，是一個(gè)從問(wèn)題確認(rèn)到成效評(píng)估的完整過(guò)程。問(wèn)題通常是通過(guò)干部的調(diào)查訪問(wèn)——“從群眾中來(lái)”——發(fā)現(xiàn)的，得到上級(jí)黨組織的確認(rèn)，加工凝聚成議題，確定政策目標(biāo)、階段和任務(wù)，組建領(lǐng)導(dǎo)小組；接著以黨組織的名義，對(duì)外通過(guò)黨報(bào)黨刊做輿論先導(dǎo)性宣傳，黨內(nèi)則組織黨員干部先學(xué)習(xí)文件進(jìn)行思想醞釀；動(dòng)員的第三個(gè)階段是吸納和培訓(xùn)積極分子；第四階段便是“到群眾中去”，借助報(bào)紙、小冊(cè)子、黑板報(bào)、曲藝表演等方式，并通過(guò)各級(jí)黨組織政府和各個(gè)群眾組織召開(kāi)群眾大會(huì)、座談會(huì)、學(xué)習(xí)小組等會(huì)議，向廣大群眾做充分的宣傳鼓動(dòng)；第五個(gè)階段便是各地方、各單位制定正式的運(yùn)動(dòng)工作實(shí)施方案，包括工作步驟、工作任務(wù)、工作分工、情況反饋等等。這一階段的后半程，往往會(huì)推出典型模范，并以典型示范的形式，求得各地各部門(mén)各團(tuán)體對(duì)于運(yùn)動(dòng)進(jìn)程的準(zhǔn)確把握和有效推進(jìn)。最后是對(duì)運(yùn)動(dòng)的總結(jié)評(píng)估，形成相關(guān)決定決議，指出今后努力改進(jìn)的方向，如此等等。
中共通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”并在基層社會(huì)開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員，使一般民眾獲得了實(shí)現(xiàn)主體價(jià)值（主人翁）的真實(shí)體驗(yàn)，也因此為自身贏得了民眾廣泛認(rèn)同和支持。“正是在這個(gè)時(shí)期，延安領(lǐng)導(dǎo)層贏得了農(nóng)村群眾對(duì)其政權(quán)更加積極的組織化支持，也由此確保了群眾對(duì)中共政治體系從心理到行動(dòng)的參與。”與同時(shí)期國(guó)民黨自上而下推進(jìn)地方自治和保甲制相比，這種自下而上的基層社會(huì)改造與基層政權(quán)建設(shè)模式，更能體現(xiàn)“自治性”、“惠民性”和“動(dòng)員性”，因而某種意義上代表了近代以來(lái)探索中國(guó)基層治理新模式的一個(gè)階段性最高成就。
（二）組織化改造：民主建政。國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的主要矛盾與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期相比，已發(fā)生了根本變化。在新解放區(qū)，原來(lái)“三三制”政權(quán)中的地主階級(jí)，變成了革命對(duì)象。因此，中共的政權(quán)建設(shè)方式和土地政策都做出相應(yīng)調(diào)整。或者說(shuō)，中共所主導(dǎo)的基層政權(quán)改造，正是伴隨著新一輪大規(guī)模的土改運(yùn)動(dòng)完成的。在村莊中，指導(dǎo)土改運(yùn)動(dòng)的工作隊(duì)，靈活運(yùn)用上述群眾性動(dòng)員模式，在土地再分配的同時(shí)，改變了傳統(tǒng)的社會(huì)-政治關(guān)系模式：“土地改革顛覆了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的權(quán)力格局, 傳統(tǒng)精英不僅在運(yùn)動(dòng)中被剝奪了土地和財(cái)產(chǎn), 也失去了政治權(quán)力、社會(huì)地位乃至人身自由, 開(kāi)始全面退出鄉(xiāng)村社會(huì)生活的中心位置。”與此同時(shí)，借鑒大革命時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的土改經(jīng)驗(yàn)，中共在新區(qū)土改中注重農(nóng)民的組織化。1948年2月，中共中央在《關(guān)于新區(qū)土改要點(diǎn)的指示》中明確指出：“先組織貧農(nóng)團(tuán)，幾個(gè)月后即組織農(nóng)民協(xié)會(huì)，嚴(yán)禁地主富農(nóng)分子混入農(nóng)協(xié)及貧農(nóng)團(tuán)。貧農(nóng)團(tuán)積極分子，作為農(nóng)協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)骨干，但必須吸收一部分中農(nóng)積極分子參加農(nóng)民協(xié)會(huì)的委員會(huì)。”農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)在工作隊(duì)指導(dǎo)下，在土改中實(shí)際上充當(dāng)了組織者和執(zhí)行者的角色，并在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)主持召開(kāi)鄉(xiāng)（村）人民代表會(huì)議，基層民主建政由此得以完成。實(shí)踐中探索出來(lái)的這種政權(quán)過(guò)渡形式，得到毛澤東的高度肯定，隨后寫(xiě)入《共同綱領(lǐng)》，并以法律文本形式成為建國(guó)初期民主建政的基本規(guī)范。當(dāng)然，在劇烈的社會(huì)變革中，基層政權(quán)改造絕不可能“畢其功于一役”，建國(guó)前后接連不斷的政治運(yùn)動(dòng)，比如整黨、肅反、三反五反、整風(fēng)，程度不等地構(gòu)成了基層政權(quán)改造過(guò)程的組成部分，也可以被看成新政權(quán)的鞏固過(guò)程；同樣地，基層民眾對(duì)新政權(quán)的認(rèn)同也是個(gè)循環(huán)反復(fù)的過(guò)程。不管怎樣，通過(guò)這種組織化的動(dòng)員過(guò)程，不僅保甲制退出了歷史舞臺(tái)，而且抗戰(zhàn)時(shí)期的“三三制”政權(quán)原則也被拋棄了，國(guó)家權(quán)力在中國(guó)歷史上第一次如此深入地滲透到農(nóng)村社會(huì)之中。
與農(nóng)村相比，城市的狀況要復(fù)雜得多，中共的群眾基礎(chǔ)也要薄弱得多，進(jìn)城之初尚缺乏足夠力量對(duì)城市基層進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與改造。因此，接管城市時(shí)，中共并沒(méi)有馬上另起爐灶，仍然保留了舊政權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員。比如，早在1946年哈爾濱解放時(shí)，當(dāng)時(shí)的市委經(jīng)過(guò)討論認(rèn)為：“就像哈爾濱這樣的城市，如果我們?nèi)氤呛蟛皇遣几娼邮赵械囊惶祝菕侀_(kāi)那一套來(lái)另起爐灶，事實(shí)上是不可能的。因?yàn)槌鞘兄杏幸惶讖?fù)雜的技術(shù)問(wèn)題和歷史檔案，我們?nèi)绻粫簳r(shí)利用某些舊人員起某種程度的引路作用，在很多的工作方面是很困難的。”先期接管城市的經(jīng)驗(yàn)得到中央的認(rèn)可并推廣。中央于1949年1月3日發(fā)布的《關(guān)于新解放城市對(duì)舊保甲人員的處理辦法的通知》提出：“少數(shù)有重大罪惡行為，人人痛恨的保甲人員，應(yīng)予逮捕法辦。但對(duì)一般保甲長(zhǎng)在短時(shí)期內(nèi)，仍須暫行利用，使之有助于社會(huì)治安之維持。”與此同時(shí)，由于缺乏城市管理的經(jīng)驗(yàn)，中共對(duì)城市政權(quán)管理形式一開(kāi)始的意見(jiàn)也不統(tǒng)一。在較早解放的華北，以劉少奇為代表的領(lǐng)導(dǎo)人，認(rèn)為沒(méi)有必要用“老根據(jù)地”的工作方法來(lái)管理城市，應(yīng)該著眼于集權(quán)，將各種職權(quán)集中于市，弱化區(qū)的作用，通過(guò)黨的群團(tuán)組織，工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)，將社會(huì)多數(shù)人口“組織起來(lái)”，統(tǒng)一管理。但是，這種依“人口分類(lèi)”的管理思維，表面上看誠(chéng)然整齊劃一，有利于“一竿子插到底”，但且不論這些群團(tuán)組織是否有能力整合動(dòng)輒幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)的所屬人口，單是城市基層生活中錯(cuò)綜復(fù)雜的綜合性事務(wù)，絕不是幾個(gè)群團(tuán)組織所能解決的。因此，接管城市后實(shí)踐調(diào)適的結(jié)果是，區(qū)一級(jí)政府的地位首先得到恢復(fù)，并漸次以法律形式確認(rèn)“市-區(qū)-街道”的三級(jí)政府體制和城市基層社會(huì)的居民委員會(huì)體制。
雖說(shuō)以群團(tuán)方式縱向組織管理城市的“簡(jiǎn)政”設(shè)想沒(méi)能實(shí)現(xiàn)，但“組織化區(qū)隔”的治理技術(shù)和策略，在基層社會(huì)治理與基層政權(quán)改造中卻得到充分的應(yīng)用。這種區(qū)隔技術(shù)便是“單位人”與“非單位人”的區(qū)別，在此基礎(chǔ)上實(shí)行各有針對(duì)性的管理方法。單位、群團(tuán)組織和職業(yè)團(tuán)體是政策施行的先行空間和主要渠道。以上海為例，“政治運(yùn)動(dòng)分別在單位和里弄兩大空間進(jìn)行。最初的部署是單位為主，里弄為輔；單位先行，里弄后繼。”單位和群團(tuán)組織在共產(chǎn)黨各級(jí)組織的直接掌握控制之下，單位人的利益訴求通過(guò)組織化渠道得以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，國(guó)家政策法規(guī)也以組織化方式得以傳達(dá)并動(dòng)員支持。非單位人的情況則比較復(fù)雜，建政之初，城市管理者很快就考慮以居民自治組織的方式，進(jìn)行動(dòng)員與整合。顯然，這種自上而下推進(jìn)建構(gòu)的居民自治組織，除了體現(xiàn)“民主自治”的考量之外，其主要的意圖是要把單位之外的社會(huì)人納入組織化管理軌道，填補(bǔ)單位留下的組織“空白”，同時(shí)承擔(dān)黨和國(guó)家施行于社會(huì)的各項(xiàng)任務(wù)。1953年6月8日，彭真向毛澤東并中央報(bào)告認(rèn)為，街道居民委員會(huì)的組織是需要建立的。它的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。它的任務(wù)主要是：把工廠、商店和機(jī)關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來(lái)，在居民自愿原則下辦理有關(guān)居民的共同福利事項(xiàng)，宣傳政府的政策法令，發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)政府的號(hào)召和向基層政權(quán)反映居民意見(jiàn)。居民委員會(huì)應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行工作,但它在組織上并不是基層政權(quán)的“腿”，不應(yīng)交付很多事情給它辦。來(lái)自北京的這種想法，并非孤例。1953年《上海市居民委員會(huì)組織暫行條例(草案)》就規(guī)定，居委會(huì)應(yīng)“發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)人民政府號(hào)召，協(xié)助人民政府政策法令之宣教”及“協(xié)助政府監(jiān)督管制分子，協(xié)助戶籍警調(diào)查戶口。”
在區(qū)隔化的組織改造框架內(nèi)，廢除偽政權(quán)，建立人民的政權(quán)，同樣是個(gè)發(fā)動(dòng)人民群眾的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程，首先是群眾的組織化過(guò)程。正如當(dāng)時(shí)《人民日?qǐng)?bào)》社論所提到的，“加強(qiáng)城市基層政權(quán)工作，必須依靠廣大群眾的積極支持，必須把城市居民更好地組織起來(lái)，使居民群眾在這些工作中發(fā)揮更大的作用。”在群眾組織方面，除了居民委員會(huì)，城市居民還被整合進(jìn)基層政府設(shè)置的各種群眾性組織中。以北京為例，自1949年6月北平市軍管會(huì)決定取消街政府后，街道的群眾組織因事而存廢，如治安保衛(wèi)委員會(huì)、衛(wèi)生委員會(huì)、抗美援朝委員會(huì)、社會(huì)救濟(jì)委員會(huì)、婦女代表會(huì)、中蘇友協(xié)支會(huì)、防火隊(duì)、稅務(wù)組、婦幼保健組、優(yōu)撫委員會(huì)、軍屬代表組、宣傳隊(duì)、讀報(bào)組、房屋修繕委員會(huì)、公房管理委員會(huì)、合作社業(yè)務(wù)委員會(huì)(或業(yè)務(wù)小組)、勞動(dòng)就業(yè)委員會(huì)、自來(lái)水民主管理站、調(diào)解組、圖書(shū)發(fā)行站等。每一派出所都有十多種此類(lèi)街道層面的群眾組織，其中少數(shù)是居民自愿參加的群眾團(tuán)體或福利組織，大多數(shù)則是“上級(jí)”機(jī)關(guān)、團(tuán)體乃至企業(yè)自上或自下建立起來(lái)的。此外不能忽略的是黨的群團(tuán)組織（如工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)）所發(fā)揮的溢出效用。除了把會(huì)員或成員組織起來(lái)之外，還把觸角伸向他們的家屬，把他們組織起來(lái)。如全國(guó)總工會(huì)，就很重視職工家屬的組織化工作。在1951年10月召開(kāi)的全國(guó)工人、職員家屬工作會(huì)議上，全總副主席李立三列舉了“一年來(lái)職工家屬工作”所取得的顯著成績(jī)：“全國(guó)集中居住的產(chǎn)業(yè)職工家屬，已有160多萬(wàn)人組織起來(lái)。”其方式是建立家屬委員會(huì)、家屬小組以及在基層組織中訓(xùn)練家屬積極分子、任用家屬干部。依托上述臨時(shí)的或長(zhǎng)久的組織，中共在接管城市之后，以各地方各層次的人民代表會(huì)議為制度框架，駕輕就熟地展開(kāi)了群眾動(dòng)員工作和基層改造運(yùn)動(dòng)。謝覺(jué)哉在1952年9月在人民日?qǐng)?bào)撰文，總結(jié)了這個(gè)過(guò)程。他說(shuō)，人民政權(quán)三年來(lái)對(duì)于各項(xiàng)重要工作的領(lǐng)導(dǎo)，如土地改革、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”、愛(ài)國(guó)增產(chǎn)等運(yùn)動(dòng)，大都通過(guò)人民代表會(huì)議，經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議的討論，發(fā)動(dòng)廣大人民參加；并在運(yùn)動(dòng)中提高了人民的政治覺(jué)悟、愛(ài)國(guó)熱情、革命警惕性和生產(chǎn)積極性，從而鞏固了人民民主專(zhuān)政，貫徹了人民政府的政策法令。組織起來(lái)，動(dòng)員起來(lái)，在各種組織化的群眾運(yùn)動(dòng)中完成基層改造，不僅在短時(shí)間內(nèi)完成了“民主建政”的任務(wù)，而且解決了“反動(dòng)統(tǒng)治遺留下來(lái)的社會(huì)問(wèn)題”。至此，困擾近代中國(guó)社會(huì)的國(guó)家的一體化整合任務(wù)，在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)之前，已經(jīng)基本完成。
三、結(jié)論與討論
中國(guó)近代化轉(zhuǎn)型的一大特征是傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體，其原因是所有的階級(jí)都虛弱，其結(jié)果是政權(quán)落入軍事集團(tuán)手中。隨著資本主義生產(chǎn)方式步步深入內(nèi)地農(nóng)村，地主階級(jí)“破產(chǎn)”了，而新生的資產(chǎn)階級(jí)“天生具有軟弱性”，無(wú)力承擔(dān)起秩序重構(gòu)的重任。與之相關(guān)的工人階級(jí)，同樣由于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)數(shù)量少、實(shí)力弱，因此其人數(shù)和組織化程度，甚至不如馬克思恩格斯當(dāng)年寫(xiě)作《共產(chǎn)黨宣言》時(shí)西歐的產(chǎn)業(yè)工人；而農(nóng)民階級(jí)雖然人數(shù)眾多，但整體上生活困頓，而且小農(nóng)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了其分散化且視野狹隘，更無(wú)法充當(dāng)新秩序重建的主導(dǎo)力量。在秩序失范之后，一時(shí)間“城頭變幻大王旗”，社會(huì)陷入“叢林法則”，遂使“槍桿子里出政權(quán)”成為中國(guó)秩序重建的“真諦”。問(wèn)題是，（北洋）軍閥之間的爭(zhēng)斗，本質(zhì)上屬于私人武裝之爭(zhēng)，缺乏公義，難以構(gòu)建統(tǒng)一的秩序。而以馬克思主義革命學(xué)說(shuō)武裝起來(lái)的中國(guó)共產(chǎn)黨，由于高舉民族解放大旗和人民解放大旗，代表了中國(guó)最大多數(shù)人的利益，因而在較短時(shí)間內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人民取得了革命的勝利。共產(chǎn)黨取得政權(quán)的原因當(dāng)然是多方面的，但其中最大的奧秘就在于“組織起來(lái)”。正如鄒讜先生所言，“中國(guó)政黨以它的嚴(yán)密的組織和逐漸強(qiáng)大的組織能力，去發(fā)動(dòng)群眾，組織群眾，引導(dǎo)群眾參與政治，所以在革命的過(guò)程，中國(guó)人民參與政治的格式起了數(shù)千年以來(lái)第一次的根本變化，農(nóng)民及貧苦大眾下層階級(jí)都變成政治生活中的重要角色，不少上升為干部，最高層的政治領(lǐng)袖也以他們?yōu)椤畢⒖既后w’，這是共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國(guó)民黨的最根本的原因。”
雖然說(shuō)，國(guó)民黨在1924年改造之后也已經(jīng)成為列寧主義式的政黨，但中國(guó)國(guó)民黨作為中國(guó)社會(huì)上層即地主和資產(chǎn)階級(jí)利益的代表，決定了它不可能真正組織和動(dòng)員下層群眾，因此它無(wú)法完成國(guó)家整合與社會(huì)秩序再造的歷史任務(wù)。單就國(guó)民黨對(duì)基層社會(huì)的滲透力來(lái)說(shuō)，與共產(chǎn)黨相比，更有天壤之別。正如王奇生先生所言，“國(guó)民黨只在中央一級(jí)‘以黨統(tǒng)政’，在地方則黨政分離；中央實(shí)行黨政一體化，地方則實(shí)行黨政二元化。”國(guó)民黨是一個(gè)弱勢(shì)獨(dú)裁的政黨，其雖“以黨治國(guó)”，但在黨的建設(shè)上，重中央，輕地方；重上層、輕下層，縣以下的基層組織渙散，“縣黨部實(shí)際上成了一個(gè)空架子”，以至于無(wú)論在戰(zhàn)時(shí)抗日，還是戰(zhàn)后“剿共”，在戰(zhàn)地最先瓦解的往往是各級(jí)黨部，其次是各級(jí)政府，最后才是軍隊(duì)；收復(fù)某一個(gè)地方，最先到達(dá)的首先是軍隊(duì)，其次是各級(jí)政府，最后才是黨部。
相反地，在國(guó)民黨叛變革命后被迫轉(zhuǎn)入農(nóng)村的中共，黨的建設(shè)與發(fā)展，不僅與軍隊(duì)的生存和發(fā)展息息相關(guān)，而且與基層群眾的支持息息相關(guān)。革命實(shí)踐磨合的結(jié)果，是確立了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，使軍隊(duì)的思想建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，得到黨的有力指導(dǎo)和保障；“支部建在連上面”，黨和軍隊(duì)融為一體，軍隊(duì)所到之處，即黨所到之處。與此同時(shí)，在游擊戰(zhàn)爭(zhēng)背景下，軍隊(duì)的生存和發(fā)展，必須得到當(dāng)?shù)厝罕姷闹С郑虼塑婈?duì)除了打戰(zhàn)，多數(shù)精力用在做群眾工作上面。因此，做群眾工作就成為黨和軍隊(duì)的基本功。“中國(guó)的共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)參與了與人民的三重關(guān)系：革命軍隊(duì)的關(guān)系，設(shè)法從群眾‘海洋’獲取軍隊(duì)作戰(zhàn)所必須的支持；‘先鋒隊(duì)的黨’的關(guān)系，設(shè)法指導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)完成它的歷史使命；政府，即國(guó)中之國(guó)的關(guān)系，在政府的職能中與其控制下的全體居民在許多層次上建立一個(gè)復(fù)雜的、相互作用的網(wǎng)絡(luò)。”因此，中共領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村包圍城市的革命道路，通過(guò)以黨為核心動(dòng)能的組織化方式，形成黨的組織、軍隊(duì)組織和群眾組織“三位一體”的格局。這種組織化格局，早在建立全國(guó)政權(quán)之前，就已經(jīng)在相當(dāng)大的地區(qū)和人口中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層群眾的深度動(dòng)員及對(duì)基層社會(huì)的深層改造。
革命勝利之后，新生人民政權(quán)百?gòu)U待興。建立什么樣的基層政權(quán)體系和基層治理格局，俾使之能夠解決層出不窮的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)而維護(hù)基層基本的社會(huì)秩序，同時(shí)又能夠一體遵行中央的指令，完成國(guó)家的整合與現(xiàn)代化建設(shè)的原始積累，這是擺在當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨人面前的一項(xiàng)緊迫課題。而共產(chǎn)黨人對(duì)這一問(wèn)題的解答，同樣是“組織起來(lái)”。正如毛澤東在1949年9月30日為中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議起草的宣言《中國(guó)人民大團(tuán)結(jié)萬(wàn)歲》中所號(hào)召的那樣，“全國(guó)同胞們，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來(lái)。我們應(yīng)當(dāng)將全中國(guó)絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國(guó)散漫無(wú)組織的狀態(tài)，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護(hù)人民政府和人民解放軍，建設(shè)獨(dú)立民主和平統(tǒng)一富強(qiáng)的新中國(guó)。”建國(guó)初期的民主建政，奠定了“組織起來(lái)”的治理基礎(chǔ)。而隨后單位制的普及、社會(huì)主義三大改造運(yùn)動(dòng)對(duì)社會(huì)關(guān)系的再度重構(gòu)、農(nóng)村人民公社制度以及城市基層社會(huì)的街居制，則從制度層面把上述組織化的基層治理框架確立起來(lái)。即使此后像“文化大革命”這樣的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)不斷上演，并且也不斷重新塑造著政治社會(huì)秩序，但“組織起來(lái)”的治理框架始終沒(méi)有被根本動(dòng)搖。
如果說(shuō)，在1949年之前，中國(guó)共產(chǎn)黨所發(fā)動(dòng)的社會(huì)革命，通過(guò)“組織起來(lái)”的方式改變基層社會(huì)渙散虛弱局面有其歷史合理性的話，那么，在新生人民政權(quán)建立構(gòu)建過(guò)程中，通過(guò)“組織起來(lái)”方式再造社會(huì)新秩序就有其歷史必然性。因?yàn)椋诟脑旎鶎由鐣?huì)的過(guò)程中，傳統(tǒng)的維系社會(huì)的種種宗族的、倫理的、制度的紐帶，都被打破，而新的社會(huì)關(guān)系的紐帶，只能依靠外在的力量來(lái)建立；這種力量，除了組織，其他內(nèi)生性的因素在短時(shí)間內(nèi)是無(wú)法“自生自發(fā)”形成新秩序的。正如FranzSchurmann教授所言，“緊隨革命的，是組織網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建。社會(huì)系統(tǒng)與組織必須被視為兩種不同的事物；革命在摧毀了一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)時(shí)，也消滅了它的精英。新生革命政權(quán)只有通過(guò)組織才能把社會(huì)粘合在一起。”
不過(guò)，粗略地審視中華人民共和國(guó)史便不難發(fā)現(xiàn)，“組織起來(lái)”之后所形成的強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)、強(qiáng)上層-弱基層的治理格局，并沒(méi)有完全解決轉(zhuǎn)型社會(huì)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“一統(tǒng)就死、一放就亂”的治理怪圈，正是“組織起來(lái)”的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)所具有的內(nèi)在短板，其要害是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能，過(guò)度依賴于組織自身的狀況而不是被組織者的能動(dòng)性和積極性。改革開(kāi)放以來(lái)以“放權(quán)”為核心的“去組織化”施政取向，誠(chéng)然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展新局面，但也付出了“社會(huì)潰敗”、“農(nóng)村真危險(xiǎn)”、“基層組織渙散”等代價(jià)，國(guó)家整合面臨著“再組織化”的時(shí)代任務(wù)。近年來(lái)，黨和政府大力推進(jìn)的“服務(wù)型基層黨組織建設(shè)”、“社區(qū)網(wǎng)格化”、“非公黨建”、“社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組”等措施，可視為“再組織化”的種種努力；但是，在組織者、組織環(huán)境、被組織者都發(fā)生深刻變化的情勢(shì)下，基層社會(huì)治理的“再組織化”何以可能？這是值得我們進(jìn)一步思考和研究的一個(gè)重大課題。
作者單位：中共福建省委黨校、福建行政學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《黨史研究與教學(xué)》2015年第6期
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