農地產權問題是中國“三農”的核心問題。目前學界普遍認為中國農地產權問題的癥結在于“產權虛置”。盡管學界對“產權虛置”概念尚沒有統一界定，但是學者表述的涵義本質一致：如“名義上人人都是所有者，而實際上人人都不是所有者”(薛家驥，1990)；“名義上有個產權的歸屬主體，但現實中卻找不到或者說難以找到行使主體”(王磊榮，2008)。由于農地產權虛置的形成涉及積重難返的農地產權變革的歷史痼疾、政府長期以來土地行政的政策慣性和社會精英及農民已有的土地意識形態造成的思維定勢，導致解決農地產權虛置問題糾結而又復雜。因此，本文借鑒經濟學有關“產權明晰”理論作為分析支點，并沿著學界近年來對農地“產權虛置”研究的最新進展，本著現代市場經濟對要素資源優化配置的終極要求，對我國農地產權虛置的表現及其影響進行深度剖析，對解決農地產權虛置面臨的現實障礙進行梳理與澄清，進而提出解決農地產權虛置的政策路徑選擇，以此拓展學界對農地產權問題研究維度，為政府進行農地產權制度規制提供有益參考。
一、農地產權虛置的表現及其影響深度剖析
1.城鄉地權主體二元分隔轉化導致農民地權利益宏觀面虛化
農地產權宏觀面虛置是由城鄉地權主體二元分隔轉化帶來的。《土地管理法》第二條明確我國實行“土地社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”；《憲法》第十條、《土地管理法》第八條對此進行具體區分，即城市市區的土地屬于“國家所有”，農村和城郊土地，“除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。這表明我國實行了城鄉兩種不同的土地制度。表面上看，兩種不同公有制形式的土地產權主體是平等的，但實際上由于權利內涵不同使兩者涇渭分明的區別開來。如“非農建設”，《農地承包法》規定：農地承包后“未經依法批準不得將承包地用于非農建設”，《土地管理法》則要求：必須辦理“農用地轉用審批手續”；而城市土地就不存在這種約束。說明城市土地可以直接進入市場，而農地只能農用，不能直接入市。當兩種不同公有制形式的土地在各自處于靜止狀態時，虛置問題不容易產生。而一旦農地非農轉化或城市(鎮)化動態轉移時，農村集體土地便會遭到利益虛置的后果。這一點在《憲法》第十條、《土地管理法》第二條即可管窺?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這里有兩個問題：一是代表征地主體的“國家”實際難確，既可以是不同層級的基層政府，也可以是國務院。二是農地非農轉化，農民獲取的是補償價值，而不是市場價值。其問題實質就是，國家壟斷了農地一級市場，代表“國家”的不同主體可以分割土地市場價值，農民獲取的只是征地補償價值的一部分，且補償多少取決于政府的仁慈和與農民的博弈。
2.集體地權主體多元難確，農民地權利益遭到橫向面分割
農地產權橫向面虛置源于“集體”主體多元含糊。目前法律對農村“集體”界定非常模糊?！稇椃ā坊\統界定為農地“集體所有”；其他法律界定為兩個層次的集體，即“鄉(鎮)”或“村”兩級“農民集體所有”。具體將“集體”落實到哪個主體，《民法通則》指“農業集體經濟組織”或“村委會”；《土地管理法》和《農地承包法》指“村集體經濟組織”、“村委會”和“村民小組”。過去的“農村集體經濟組織”早已名存實亡，而現有合作經濟組織或合作社的隨意性與臨時性決定它不可能成為地權主體，而對農地擁有決定審批權的縣級政府與具有執行權的鄉(鎮)政府和村委會成了事實上的主體。農地產權主體多元含糊，實質上強化了“集體”代理者政府及其干部或地方強勢力的權力，方便了他們以“集體”名義對農地產權利益進行有利于自己的層層分解，從而侵占農民的土地權益。據學者對土地糾紛案的調查統計，被告方涉及鄉鎮以上政府及領導干部占65％左右，涉及村支部及村委會干部占23％左右，涉及開發區、房地產公司的占12％左右(于建嶸，2005)。由于行政主體擁有壓迫者的力量，在公權力的強大壓迫下，求助于政府與法院進行維權的大門時常關閉，在狀告無門的情況下，農民只有采取消極對抗方式，從最初拉橫幅靜坐、堵路維權，發展到自殺自焚，最后到暴力對抗，甚至掀翻燒毀警車，刺殺拆遷官員。個體對抗與群體沖突的極端維權方式高潮迭起，每一次抗爭大多以農民權利方的失敗而告終。
3.地權四至邊界模糊與被規?；煞萏撛O導致利益流失
首先，農地產權邊界確定不區分地理屬性。我國土地產權確定是籠統規定，但我國土地地理特性紛繁復雜，產權確定應該符合這個特性。如山區、丘陵等土地適宜細分給“私人”，水塘、生態林等地最好界定為“共有”。如果不進行這種區分容易產生外部性問題，如林權改革，在贛南寧都某鎮砍伐越發嚴重，而在閩西長汀某鎮則更好地保護林地資源①。其原因在于前者是將邊界本已清晰的山體均分給若干個家庭，而后者是將邊界清晰山體分配給單個農民家庭。前者負外部性大，后者負外部性小。其次，農地產權證書對四至(東西南北)邊界的設定模糊。目前《農地承包經營權證》對四至邊界的區分多以“渠”、“路”、“溝”、“村莊”和“水塘”等為標志。這些標志物會由于城鎮擴張、土地整理、公共設施、農田水利等建設發生變化，隨著時間推移和代際更替，原有定性的標志記憶日益模糊并逐漸淡忘，以至于埋下地權紛爭的隱患。如今農村中“先占先有、誰占誰有、不占沒有”的爭地行為不斷，引發的“口水戰”、“肉搏戰”和“白刃戰”使村民關系疏遠，鄰里反目成仇，甚至不惜對簿公堂。其三，被規?；笸恋乩嫣摶?。被規模化后原有的土地邊界徹底消失，代之而起的是虛擬的股份土地，除了僅有的部分收益權外，農地的決策權、經營權和分紅支配權都不能充分行使，如北京龍家務村出租土地200多畝，年底給村民分紅每人100元，扣去相關費用，到手只有55元。村民分得的紅利僅占全村實際收入的2.6％(董偉，2004)。隨著大量農民工進城，政府推動規模經營的意愿攀升，隨之而來的農民土地利益虛化也會激增。
二、農地產權虛置問題解決面臨的現實障礙
1.農地確權給誰的認識障礙
由于學者們各自的學術背景、理論主張和實踐認知不同，對確權給“誰”至今仍然停留在“國家”、“集體”、“農民”和“多極”孰為主體的爭論上。爭論方各據其理，但仔細辨析發現，其所依據的緣由存在認識偏頗。首先，將經濟上清晰確權與政治上國權混為一談。清晰農地產權重要意義在于土地經濟意義，其目的是通過明確產權主體，達到充分發揮農地資源配置效率。將農地確權給“國家”，即“普天之下莫非王土”，乃是個政治概念，沒有任何經濟意義，即便不確權也是不可改變的客觀事實。因此，將經濟上確權與政治上國權不加區分，不僅不會改變產權虛置狀況，反而會加劇產權虛置發生。其次，在確權為“集體”的前提下進行“部分產權”釋放能夠解決產權虛置問題。目前較多學者支持這種方案，如農地承包經營權“準所有權”化(王海杰，2007)、農民“永佃”或“永耕”(江惠生，2008)。雖然該制度創新成本小，也得到當前政府政策認可。但從本質上看，它只能一定程度緩解產權虛置帶來的弊端，而不能從根本上解決產權虛置問題。因為“集體”所有淹沒了農民“個體私地”與“集體共地”的區別，尤其忽略了“集體共有”土地多層次性的區分，在“集體產權”思維下確權賦地，其虛置的枷鎖不可能解除。其三，清晰地確權就是將所有農地無條件地給“農民”私有。這里混淆了農民“個體”所有與農民“集體”所有的區別。一方面，將農地“農民所有權”等同于農民“個體”所有，在實踐中必然將屬于農民共同利益范圍的農民集體“共地”劃分給農民個體所有，即所謂的“私有化”；另一方面，確權給農民“個體”所有時又將本該屬于農民個體利益范圍的農民“集體共地”的利益給排除掉。盡管“多元”或“復合”化的農地確權逐漸得到學者認同，如多元化分層式復合產權(閔桂林，2011)、二級多元(溫銳，2013)，但由于對消除確權認識障礙的共識尚未形成，因而，確權為“誰”的爭議還需更多的學者進行澄清與論證。
2.確地所依據標準的認定障礙
農地確權內含著確地的難度。首先，統一標準確地難以應對復雜的地理狀況。我國農地的地理狀況呈現地區性、多樣性和復雜性，隨之確地的標準應該具有靈活適應性，但我國土地政策出臺多以統一規格進行?，F實中這種統一的標準似乎好找，但是實踐中找到多樣化、可應對的確地標準則不容易。其二，確地技術難以應對多變的四至邊界。一方面，已有的確地技術含量低，如前述《農地承包經營權證》對四至邊界的設定，只有大致的定性描述而無技術性的定量說明；另一方面，非農建設和農田改造加大了農地四至邊界的可變性，這對農民土地又提出了不斷確權確地的要求。而現實中具有時期限制與時間維度的土地不可能適應農地四至邊界多變的要求，所以，減少農民因地權邊界模糊產生的紛爭，找到具有靈活應對性的現代技術手段進行確地非常必要，但客觀又存在相當難度。其三，以現有地權主體確地難以應對復雜糾結的地權關系。新中國成立至今，幾經行政干預，農地產權多次易主：一是經常性的土地調整導致地權主體頻繁變動，如改革開放以來歷經兩次土地承包，其間又因婚喪嫁娶、生老病死、求學升遷而貫徹“三年小調，五年大調”土地政策；二是隨時有可能發生的地權主體變動，如政府征地、政策移民和沉重賦稅遺留的錯亂地權關系變動②。面對“厘不清，厘還亂”的地權關系，是依據當前的農民訴求，還是依據最初的土地承包，抑或打亂重分，確地政策面臨多難抉擇。
3.不敢充分賦權的思想障礙
農地產權泛指各種權利總和。目前農民擁有農地占有權、一定期限使用權、有限支配權或處置權和部分或全部收益權；除此之外，農民還缺乏土地所有權、買賣權、抵押權和發展權等幾樣重要權利。法律規定：農村“承包地不得買賣”；除了“招標、拍賣、公開協商等方式承包”，并取得“經營權證或者林權證”可以抵押外，“農民承包地不允許抵押”；除了政府將農地轉為國有之后進行開發或發展外，法律尚未提及農民可以對土地進行開發或發展，而僅有的農民集體開發與發展也冠之以小產權而被社會排斥。不敢充分賦權源于以下顧慮：其一，充分賦權就是私有化。學者認為，一旦農民擁有買賣權、抵押權和發展權，就等于農地私有化。這里有兩種錯誤認識。一是將土地“買賣”、“私有”與“土地兼并”、“社會動亂”劃等號。只要土地私有，“很多干部會在一夜之間成為大地主”(李昌平，2004)，農民可能因“無償還能力”或“天災人禍”而喪失土地，甚至會遭到“國際資本與新興資本對土地的占有和瓜分”(姜柏林，2006)，從而造成嚴重的社會問題。二是將土地“買賣”、“私有”與“社會轉型”對立起來。土地“買賣”、“私有”是經濟社會轉型的重要條件。只允許農地流轉，而不允許土地買賣，農民永遠是農民，農民及其子女不可能分化，他們只能徘徊于城鄉之間處于兼業狀態，即便有穩定非農職業或穩定收入，哪怕是考入大學有體面非農工作的農民子女，也不愿放棄自己的土地，整個農村將會長期處于滯脹凝固化狀態。其二，充分賦權將會導致無政府狀態。許多人擔憂，賦予農民充分地權，農民就擁有無限制的權利，農民將會肆意妄為，要不因為政府與農民進行土地交易談判時漫天要價導致無法交易成為“釘子戶”，要不因為窮困潦倒而將土地變賣、抵押導致農民流離失所、社會動蕩和王朝覆滅。這里有兩個認識誤區：一是將農民充分享有土地權利與履行應盡的土地義務對立起來，認為農民只要有了充分權利，農民就無需承擔任何義務，一切以農民自己的私利為中心；二是將農民享有充分地權與政府履行土地管理職能割裂開來，認為農民充分享有地權，政府就不應該管，也沒有必要管理，政府則無所作為，甚至把政府應該履行的對農民土地權益的保護職能也統統拋棄。
4.政府土地行政的政策轉型障礙
土地行政是以“國家強制力”為后盾，它既可能是“個人權利的保護神”，又可能是“個人權利最大最危險的侵害者”(劉軍寧，1995)。由于我國農地產權虛置造成管理虛位，過度管理與放任不管的“弊”大于“利”的結果時常發生，其程度如何取決于政府土地行政的政策定位。當前我國土地行政具有突出的“土地財政”偏好。然而，要改變這種“取利型”的政策定位，現實面臨著開辟其他稅源的政策困境。自分稅制改革以來，中央集中了縣鄉兩級一半左右的收入，但地方支出總量不但沒有減少，反而還有顯著的增加。地方政府為了解決財政缺口，采取了其中最為有效的“以地養城、滾動發展”手段，它不是“低價征地、高價賣地”的簡單邏輯，而是一個“步步銜接、環環相扣”的GDP創收過程。在這種模式下，地方政府借助“基礎建設”、“工業開發”、“新農村建設”和“現代農業”等“公共”名義，堂而皇之地進行“土地整理”、“平墳復耕”、“逼民上樓”、“株連式或突擊拆遷”等強征農民土地現象，并且經常是“先用后批”、“邊用邊批”、“批少用多”，甚至出現近期像河南中牟縣、湖北巴東、四川西昌的地方強勢力不惜“以錢買命”，而弱勢無助的農民“以命維權”的慘烈后果。這些現象背后的核心問題就是“土地財政”。所以，只要中央與地方財政攫取分配比例不變，只要地方政府找不到新的財政補充渠道，政府“土地財政”政策絕不可能改變，過度“與民爭利”的現象絕不可能禁止。至少到目前為止，政府尚未有從土地財政走出的任何跡象。
三、農地產權虛置解決的政策路徑選擇
1.清晰確權與科學確地實現地權主體及其權利實置
首先，區分不同主體，明確農民為農地實際主體。一是區分農地名義主體與農民實際主體。“國家”作為土地名義主體，這是任何實體國家不可改變的政治事實；在此基礎上，把農地產權落實到農民，即農民為農地實際主體。二是區分“集體”管理主體與“集體”所有主體。國家履行農地產權名義主體實際就是管轄權問題，這種權力是通過層級代理逐級執行，其中落到最基層“集體”管理主體是鄉(鎮)、村委會和村民小組。由于過去農地產權“所有主體”與“管理主體”于“集體”一身，讓產權實置就必須將兩個主體及其權能剝離：一方面，將農地“集體”產權劃分為“農民集體共地”與“農民個體私地”，“農民集體共地”歸對應的“集體”所有，而農民個體私地歸農民個人所有；另一方面，不論“共地”還是“私地”都由“集體”代理者履行產權管理行為。三是區分農民共有利益主體與農民個體利益主體。農民私地利益歸農民所有，農民集體共地利益部分歸農民集體擁有，部分歸農民個人享有。其次，明確將農地什么權利賦予農民。一方面，以《物權法》精神修改土地相關法律，讓農民土地承包經營權長期化、物權化落到實處；另一方面，在農地承包經營權基礎上，將土地所有權、繼承權、抵押權、買賣權和發展權等權利有序地賦予農民，使農民成為名副其實的地權主體。再次，科學確地于農。一是根據農地的地理屬性，明確農地產權地理邊界，將農民“共地”界定給農民“具體”的集體組織，將包括承包地、宅基地和自留地在內的“私地”界定給農民；二是通過地籍調查確定農地產權四至邊界，并運用如GPS或地圖遙感等高科技手段對其進行精確定位；三是以現有的土地承包關系為邏輯起點，對過去糾結的地權關系進行歷史切割，否則政府多年的土地改革努力會付之東流，土地均分的平均主義又將重現。
2.以市場價值合理確利實現農民地權利益實置
首先，從“與民爭利”轉向“與民讓利”以回歸政府職能本性。讓政府從過去“逐利型”轉向現代“服務型”、從利益“索取者”轉向市場正義“維護者”，必須將政策定位落實到改變“土地財政”的偏好上來。一方面，剝離政府壟斷土地市場與經營土地獲利的行為，讓政府從土地一級市場全身而退，取而代之的則是農民土地直接進入市場，從而阻斷政府的土地財政運行機制。另一方面，創立土地財產稅，讓政府能夠從土地交易和級差地租收益上漲中獲取稅收，使政府擁有長期而有保障的提供公共服務的能力。其次，以市場價值法代替行政補償法來確立農民土地利益。破除城市土地產權市場化與農村土地產權行政化的長期二元分置運作格局，賦予城鄉地權主體以同等法律人格，實行同地、同權、同價的原則。具體通過搭建土地交易平臺，采取形式各異的市場價值補償方式，如讓農民與用地單位直接協商、對話和談判，讓農民獲取農地出讓、轉讓、出租和非農用地上各種項目建設開發價值，還可以讓農民自由選擇土地換就業、土地換保障、土地換住房等做法，以及運用承包地和宅基地向金融機構抵押貸款等方式。其三，明確農民及其子女享有兩類土地市場價值。依據農民“共地”和“私地”兩類市場運行狀況，農民及其子女既可以獲取“私地”流轉的市場價值或非農發展的市場補償價值，也可以分享農民“共地”流轉的部分市場價值或非農發展的部分市場補償價值，還可以讓農民及其子女獲取放棄土地應有的最大化價值。
3.以有效權證與必要程序保障地權形式實置
首先，以農地權證形式保障農民地權。在全面地籍調查和高科技精確定位基礎上，對農民土地進行確權登記，其內容不僅包括土地承包人員、承包土地面積、地塊數量等方面，還應該包括過去沒有的宗地位置、精確四至及宗地圖，減少由于權證內容含糊不清引發的產權糾紛。同時要求建立農地動態監控電子信息庫，當農地產權關系發生變動時，不僅農地產權合同證書形式要有約定，而且相應的土地動態監控數據庫也進行更新，以減少因合同證書及對應信息的缺乏而產生地權紛爭和宏觀管控失效。其次，優化程序形式以保證農地產權運行公平正義。一方面，嚴格按照有關法律對農地產權關系變動的要求來履行產權運行程序，特別在涉及土地整理、規?；洜I以及非農化使用這些事關農民重大利益時，必須遵循嚴格審查、報批和使用等程序，不能簡單化、走過場；另一方面，政府主導土地產權運行過程，必須強化當事人的意志表達形式，如讓農民切實享有知情權、聽證權、談判權、定價權、監督權和申述權等權利，沒有履行農民意志表達的程序形式，任何農地產權關系的變動絕不予以認可。
4.政府實施有效干預實現地權市場管理實置
產權清晰不可能一勞永逸，政府有效干預必須到位。首先，解決政府長期以來的過度干預問題。一方面，清理與廢除地方許多不合理的土地政策法規，拔除土地侵權的根子，如土地征收征用、土地整理和土地置換中的強制條款，特別注意對“公共利益”范圍的準確界定，防止行政主體濫用“公共名義”侵權。另一方面，加快土地相關法規的制定與完善，如優化確權登記制度、完善征地補償法、加快制訂“農地流轉法”、設立土地開發或發展準入門檻等，以有效約束政府、農民和其他主體的利益關系。其次，解決政府干預地權市場失靈的政策缺位問題。針對普遍存在“農地拋荒”和“變相拋荒”，日益增多的“空心村”，“一戶多宅”、建新房不見“新人”的“空心化”問題，非農開發中的“閑而不用”、“廢而不棄”和造“鬼城”等市場失靈現象，政府可以采取土地閑置付費辦法，即根據各地經濟發展水平，確定不同的稅率標準征收土地“閑置稅”，使農地資源得到優化利用。其三，農地侵權發生有可救濟的途徑獲取。針對侵權后狀告無門現象，政府設立組織保障機制：一是依據土地糾紛的不同層次與不同性質，暢通政府協商—專業仲裁—法院審判的獨立運行機制與合理銜接機制；二是設立專門土地侵權行政救濟機構，對農民反映的土地侵權問題，無論問題大小與否、合理與否，都應真誠熱情地接待，并給予及時有效地回應，切忌置若罔聞和拖沓推諉；三是允許農民成立自治組織，使其合法承擔解決土地糾紛的仲裁人與代理人，當涉及村民問題的土地糾紛，它可以成為土地糾紛的仲裁人，當村民集體土地權益遭到侵害，它可以擔當村民權益代理人，代理農民通過政府協調、機構仲裁和法院審判同土地侵權者進行博弈。
中國鄉村發現網轉自：《現代經濟探討》2013年第11期
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