——《農村土地承包法》的政治經濟學解讀
摘要：為洞察農地集體所有權的本質，本文研究選擇了功能主義而非傳統的結構主義視角。從功能主義視角看，農地集體所有權承載了三重不同維度的制度功能：維護社會主義國家所有制關系、助推國家發展戰略和保障農業基礎性地位。然而，城鄉“二元”思維和地方政府等既得利益者的機會主義行為導致了制度異化。這集中體現于《農村土地承包法》中有關農地發包方權利與義務的相關規定。本文研究表明：原本由地方政府承擔的制度功能以“權利”或“義務”的形式被轉嫁到集體；作為“回饋”，集體被賦予一定的農地處分權和隱性的收益權。制度異化導致的結果是：因缺乏資質與能力，有關集體“權利”和“義務”的諸多規定成為“寫在紙上的制度”。制度異化助長了違規征地等問題，并影響到制度功能的充分實現。本文認為，在鄉村振興戰略的背景下，農地集體所有權制度改革的重點內容是：建立城鄉統一的國土規章制度；明確地方政府需承擔的應有職責；集體需要回歸國家與農民之間的“中心締約者”角色并獲得與事權相匹配的財權。
關鍵詞：功能主義 農村土地 集體所有權 制度 農村土地承包法
一、引言
在中國這樣一個有著悠久歷史傳統和深厚農耕文明的東方國家，土地的重要性自不待言。在這一點上，觀點迥異的法家和儒家，也有著難得的共識。早在春秋時期，管仲曾言，“地者，政之本也，辨于土而民可富”。孟子亦曰：“諸侯之寶三：土地，人民，政事”。在已進入工業化后期階段的當代中國，農地依然極其重要。特別是，在全面實施鄉村振興戰略的背景下，立足于“三權分置”制度框架，如何深入推進農地集體所有權制度的改革，是一個亟待在理論上認真思考和實踐上積極探索的問題。原因很顯然：“堅持農地的集體所有權是農村基本經營制度的‘魂’”（韓長賦，2014）。長期以來，農地集體所有權制度改革主要圍繞三個問題：因農村集體經濟組織身份不清晰導致的產權主體模糊、地方官員干預導致的弱產權強度、集體經濟組織職能弱化導致的權能“虛化”。為解決上述問題，中國推進了相應的改革。比如，針對主體模糊問題，推進了農村集體經濟組織注冊登記的改革（葉興慶，2018）；針對權能“虛化”問題，推進了農村基層治理體系和治理能力現代化的改革（張浩等，2021）。
在產權主體初步明確和能力得到初步提升之后，如何提升農地集體所有權的產權強度問題便進一步凸顯出來。對此，學界并未形成共識。從產權理論出發，學者們爭論的焦點通常是：如何實現占有、使用、收益、處分等權利束在集體、農地承包方和農地轉入方之間的合理分割（孫憲忠，2016；尹成杰，2017；劉守英等，2017；陳小君，2019）。權利分割往往是一種零和博弈：一方權利空間的擴張伴隨著另一方權利空間的壓縮。這使得改革很容易陷入顧此失彼的困境，并常因利益糾葛而陷于僵局。
之所以如此，部分原因是囿于結構主義范式的習慣性思維。相關研究局限于集體經濟組織的角色定位和權能分割，忽略了對農村地區所有制關系和農村經濟發展的整體分析；對搞活單一主體的癡迷，也使一些研究將精力集中于分析相關權能在集體所有權、農戶承包經營權和土地經營權之間的組合和分配。根據這一思維，農地集體所有權不但要對應一個明確的主體，而且要賦予它具體而可言說的權能。相應地，如果責任主體不明確、權能不完整或某種權能受到抑制，那么人們便會認為出現了問題，并試圖從明晰產權主體和強化私人財產意義上的產權強度等方面開出藥方。這種思維很容易使人們將集體所有權與農戶承包經營權及土地經營權對立起來。受20世紀90年代有關國有企業改革問題的啟發，學者們也逐漸意識到結構主義思維的局限性。有學者認識到，需要按照功能主義視角去理解“三權分置”框架中農地集體所有權的核心和本質（樓建波，2016）。比如有學者認為，不能用基于個人主義的權能分離理論來理解集體與承包方之間的權能分置問題（申始占，2019），集體的功能在于農業基礎設施建設等農戶無能力做的領域（王沖，2018）。有學者甚至主張通過集體為農戶提供農業生產性服務來體現農村基本經營制度“統”的職能（高鳴、蘆千文，2019）。
關于功能主義，有必要略加說明。人們總是想尋找事物的內在本質，但肉眼直接所觀察到的往往是表象。表象附著于本質，人們很容易把觀察到的表象視為本質。人們很容易被表象所迷惑，被一些基于現象歸納而來的觀點所誤導。因為形式是變化的，現象是變幻不居的。比較之下，由本質所決定的功能，則是相對穩定的。相對結構的多變性來說，功能更為穩定和恒久，更能反映事物本質。功能，在某種程度上類似于經濟學中的功利或效用，反映了理性、理智，也反映了實踐對制度、文化的決定性作用。如果不是從表象而是從本質來看，那么人們就能夠對事物的性質作出更科學的認識、對事物發展趨勢作出更準確的判斷。隨著人類社會從神祇時代、英雄時代過渡到平民時代，觀念、意識、符號的重要性逐漸被功利原則所取代。為跳出表象而深入本質，學者們逐漸從功能主義視角（FunctionalPerspective）去觀察和認識事物。作為一種認識論，功能主義在心靈哲學中占主導地位。它反對拘泥于表象的觀察，其核心思想是把心理性質看作功能性質，認為心理性質處于較高的抽象的層次上，而物理的、化學的和生物的性質則處于較低的層次，且高層性質是由低層性質實現的（Putnam，1967）。從功能主義視角研究問題能夠避免被表象所誤導和被假象所迷惑，有利于在變化中洞察到不變，從現象中窺視到本質。雖然功能主義起源于哲學，但因其對本質和內在屬性的重視而被廣泛應用于其他學科。在社會學、法學、金融學等領域，功能主義在研究中得到大量應用。功能主義對于制度的分析，也是適用的。制度安排往往服務于制度目標，制度的特性和形式會隨著實踐要求和制度目標的變化而變化。但是，體現政治、經濟和社會關系的制度功能，是相對穩定的。鑒于制度的實際功能比制度的形式更重要，“制度功能可信度”理論已經產生了廣泛影響（譚榮，2020）。
現有研究能夠認識到農地集體所有權可能蘊含的某種內在、穩定的功能，無疑是一種值得鼓勵的新嘗試。不過，前述學者只是列舉那些以現象所呈現出來的某種具體職責（比如提供農業生產性服務）。這不但過于片面而且也不能深入到制度功能的內核。由于回避了農地集體所有權制度功能的本質規定性討論，他們也沒有能夠提出新的改革思路。要突破僵局，必須進一步跳出傳統的思維方式。否則，學者們要么陷入集體所有權與承包經營權互斥的邏輯陷阱而無法自拔；要么在抽象地討論農地集體所有權性質時陷入無謂的觀念之爭，致力于發明出一些使各方利益主體易于接受但對問題解決于事無補的概念，從而把科學討論變成哲學詭辯。
要洞察農地集體所有權的內在本質，首先要追溯制度功能。為此，需要從維護社會主義國家所有制關系、助推國家發展戰略、“大國小農”背景下保障農業基礎性地位等方面，從抽象角度去剖析農地集體所有權的制度功能、判斷農地集體所有權的產權強度。根據丹尼爾·W·布羅姆利（2012）的制度分類，農地集體所有權的制度功能類似于制度環境。制度環境需要通過制度安排才能得到具體落實。制度安排通常表現為法律條文。農地集體所有權的制度安排主要體現于《中華人民共和國農村土地承包法》（2018年修訂版）（簡稱《農村土地承包法》）。由公共選擇理論可知，在不影響政治功能和確保意識形態安全的前提下，既得利益者會通過影響《農村土地承包法》有關發包方“權利”與“義務”的內容規定和文字表述來嵌入私利訴求。中央政府與地方政府、地方政府與基層組織之間及城市與農村之間的利益博弈會使制度安排出現異化并影響到制度功能的充分實現。
基于上述考慮，本文將基于功能主義視角，從制度環境層面分析農地集體所有權的制度功能；通過《農村土地承包法》的政治經濟學解讀，分析制度環境在轉變為制度安排的過程中，因為城鄉“二元”的傳統思維和既得利益者的機會主義行為等原因而導致農地集體所有權的制度異化及其引發的制度功能難以充分實現等諸多問題。在此基礎上，根據鄉村振興戰略對農地集體所有權制度功能的訴求，以修改完善《農村土地承包法》為對象，從建立城鄉統一的國土規章制度和明確地方政府承擔的應有職責等方面，提出相應的改革建議。
二、農地集體所有權的制度功能
要洞察農地集體所有權的制度功能，可以而且也應該訴諸功能主義的研究視角。因迥異于財產權，故而不能局限于個人主義視角而從私人財產的占有、使用、收益、處分等制度安排的層面去理解農地集體所有權的制度功能，并以此判斷它的產權強度。準確地說，需要綜合馬克思主義的所有制關系理論和制度經濟學家丹尼爾·W·布羅姆利（2012）的分類方法，從制度環境層面理解農地集體所有權的制度功能。因為，體現政治、經濟、社會關系的制度環境是制度變遷的基礎；執行層面的制度安排（如實體法的條文）是根據制度環境而擬定并體現制度環境前置性規定的理念、原理、原則。制度環境與馬克思主義的所有制關系，有很大類似性?；蛘哒f，制度環境概念本身就是所有制關系理論在經濟制度領域的具體運用。制度環境并不局限于所有制關系。國家發展戰略及大政方針等，亦可歸于此。
（一）農地集體所有權制度功能的認識誤區
1.基于名目論的“政治藝術觀”。為維護社會主義國家所有制關系即公有制，國家的本意是在農村地區實施全民所有制。由于中國現代化發展的普遍規律尚未充分展示，中華人民共和國成立以來，以毛澤東為代表的國家領導人對全民所有制的認識存在一定的偏差，并認為集體所有制是最終實現全民所有制的過渡階段（徐鍵，2017）。國家領導人的認識，也代表了那個時期主流的觀念。全民所有制生產關系要求農地國家所有。于是，中華人民共和國在經歷了短暫的土地私有化之后，便快速推進合作化運動，最終通過“大躍進”運動而建立起一大二公的人民公社制度。不過，“大躍進”時期的過激政策嚴重影響了農民的利益并引發他們的廣泛不滿（劉永湘、楊明洪，2003）。為緩解社會矛盾，國家對農村土地制度進行了調整。國家需要向農民妥協，但又不可能實施土地私有化。博弈的結果是實施農地集體所有權制度（錢龍、洪名勇，2005）。這對國家和農民雙方來說，都是能夠接受的：農民因獲得了部分的農地使用權和收益權而能夠接受；國家因保留了農地公有制性質而可滿足其意識形態訴求（姚洋，2003）?？梢哉f，農地集體所有權制度實乃基于國家與農民的政治力量對比而設計出來的最優產權制度（豐雷等，2020），因而堪稱一種巧妙的“政治藝術”（王金紅，2011）。
這一觀點在某種程度上耦合了新制度經濟學的思路：產權是不同主體討價還價的結果（North，1990），它反映了博弈雙方的力量對比。然而，如果以此觀點來解釋農地集體所有權的生成邏輯，那么是與現實不符的。改革開放之后，國家綜合實力迅速增強，農民數量在總人口中的占比下降而且對農地的依賴程度也大幅度降低。既然發生了有利于國家的力量對比，那么國家便更有能力去實現它的初始目標即土地全民所有制了。但實際的情況是：國家只是要求堅持、完善和落實農地集體所有權而并沒有壓縮農戶對于土地的權利空間。不但如此，國家還不斷強調要穩定農地承包關系并通過確權頒證等政策來強化農民對于農地的財產權主張。因此，博弈均衡的政治策略與現實格局并不吻合。
2.基于手段論的“國家發展戰略觀”。按照“政治藝術觀”的邏輯，農地集體所有權的作用就像魔術道具那樣被用于回避和粉飾社會矛盾。與此不同的是，有人主張從手段論的角度去理解農地集體所有權。他們認為，在安排農地集體所有權制度時，國家對它的實際功能有著嚴肅考慮。具體來說，它要服務于特定階段的國家發展戰略（例如高帆，2018），并在不同發展階段有不同的制度目標。在計劃經濟時期，農地集體所有權制度的主要目標是通過要素和產品的價格剪刀差等途徑將農業剩余轉移到工業部門（蔡昉、林毅夫，2003）。改革開放之后，農地集體所有權制度主要服務于城鎮化等目標。為了獲得足夠的財力并促進地方經濟發展，農地集體所有權的制度安排使地方政府成為農地一級市場的壟斷者和二級市場級差地租的主要獲得者。這種觀點反映了一般現實，但也偏頗。地方政府對一級市場的壟斷和二級市場上對級差地租的占有，與其說是農地集體所有權制度的本質規定，不如說是因既得利益作祟和公共治理體系失范而出現的異化（黃祖輝、汪暉，2002）。更重要的是，這種“離堅白”的思維方式是從孤立、靜態和表象的角度去思考問題的。如果從現代化建設規律的動態視角進行全面思考的話，那么“手段論”顯然是欠妥的。比如，早在20世紀90年代初期，《中華人民共和國農業法》（簡稱《農業法》）便已規定“國家把農業放在發展國民經濟的首位”。在全面推進鄉村振興戰略的新時代，“手段論”甚至要被“目的論”所取代，因為農業農村優先發展成為基本的政策導向。
3.基于習俗慣例的“社區產權觀”。上述兩種觀點隱含著農地集體所有權一定程度的外生性。與此不同，一些學者強調農地集體所有權的內生性。核心意思是：農地集體所有權是中國歷史上長期盛行的社區產權的自然回歸。他們認為，歷史上中國的農地制度表面看是私有的，實則是社區產權，村落力量及其治理能力決定了土地總規模；土地契約的執行和糾紛的調解等，也主要借助于村莊權威（鄧大才，2015）。計劃經濟時期，封建宗法關系經過合作化運動特別是人民公社的洗禮，被大幅度削弱。但在信息閉塞、人口分散、空間廣袤、交通不便的農村，國家力量依然無法完全觸及。憑借局部知識和交易成本的優勢，農村基層組織在社會管理、組織農業基礎設施建設的中介作用依然是難以替代的（汪險生、郭忠興，2017）。這是“大躍進”之后國家對一大二公的人民公社制度做出政策調整并最終形成“三級所有、隊為基礎”經營制度的基本原因。改革開放之后，中國明確了農地的集體所有權。在農地發包、調整、糾紛調解、監管等諸多領域，集體被賦予某些重要權利和被規定要履行某些重要義務。這在一定程度上符合農民的心理認知。因為，中國農民對土地權屬的認知是一種自上而下的所有權授予邏輯，而非西方排他性邏輯（趙金龍等，2015）。在這種倫理認知觀影響下，農民潛意識里認可集體對于農地的某些權利主張（黃鵬進，2018）。集體所有權是決策權威與農民認知的綜合結果（豐雷等，2020）。
“社區產權觀”揭示了部分現實。如果以此而主張私人財產意義上的農地集體所有權，那么這種觀點是值得商榷的。相關學者對農地集體產權的某些判斷與其說是基于經驗證據和產權發展的普遍規律，不如說是基于血緣情感和對部落生活的先驗偏好。根植于浪漫鄉土社會的產權理論，根基是薄弱的。村落產權近乎部落產權，而部落產權是落后社會的產物。人際信任是為彌補正式制度的不足而出現的。這個道理，法家早期代表人物管子便已經明白，并提出國家治理需要“遠者以禮，近者以體”。在可置信程度方面，基于身份的人際信任顯然要低于基于契約的制度信任。從交易效率看，制度信任所企及的范圍是碎片化的人際信任所無法比擬的。進一步考慮到部落產權在處理外部性方面的有限激勵功能，其缺陷尤其明顯。正是如此，人類社會對生產效率的追求，使得基于人際信任的部落產權不斷演變為基于制度信任的個人產權（哈羅德·德姆塞茨、徐麗麗，2005）。德國著名哲學家梅耶認為，資本主義的社會進步，集中表現為“從身份到契約”（何兆武，1992）。馬克思也發現，“契約范圍隨資本主義生產的范圍和規模一同擴大”。概言之，局部知識視角下的社區產權觀點，并不符合產權發展的一般規律和中國的現實。
（二）功能主義視角下的農地集體所有權
1.維護社會主義國家所有制關系層面的農地集體所有權。在制度環境層面上考察農地集體所有權，需要根據社會主義公有制的政治經濟學邏輯（周其仁，1995）。社會主義國家對農地集體所有的制度功能有什么訴求呢？為了維護和體現社會主義國家的所有制關系，農地集體所有權必然要被賦予某種政治功能。但是，國家堅持農地集體所有權的目的，并不完全是意識形態需要或基于政治力量的權衡，而是要在農村地區體現“公平”這一社會主義核心價值觀。馬恩經典作家對所有制關系的設想，也是想通過合作社等組織來解決社會化大生產對小農帶來的破產、失業、貧窮等經濟社會問題。馬克思鮮明地指出，“小塊土地所有制按其性質來說排斥社會勞動生產力的發展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和對科學的累進的應用”。關于小農的發展方向，恩格斯認為，“我們對于小農的任務，首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有”。對于合作社，恩格斯寄予了極高期望。他在《法德農民問題》中強調“我們要挽救和保全他們的房產和田產，只有把它們變成合作社的占有和合作社的生產才能做到”。顯然，恩格斯等經典作家對合作社的重視，只是用以表達他們的一個重要理念：為彌補市場失靈、促進社會公平，需要通過政府的有形之手提高農民的組織化程度、提升農民的經濟地位?？梢?，要理解農地集體所有權的制度功能，不能簡單基于個人主義的產權角度而是要基于社會主義國家的生產關系（所有制關系）的本質規定性。
可以認為，農地集體所有權制度是公平的社會主義價值觀在農地領域的具體表現（姚洋，2003）。國家需要通過落實農地集體所有權去提高小農戶的組織化程度，促進農業規模經營，防止自由競爭帶給小農的種種傷害（簡新華，2016）。馬克思、恩格斯等經典作家的這一理念，得到了中國共產黨的充分理解和實踐。1945年，毛澤東在中國共產黨第七次全國代表大會上的報告《論聯合政府》第四部分“我們的一般綱領”論及新民主主義的經濟時，“完全同意”孫中山提出的“耕者有其田”之土地政策。1947年中國共產黨全國土地會議通過并頒布實施的《中國土地法大綱》也充分體現和總結了土地革命的基本經驗：平分土地，以保障絕大多數人的基本生計，維護社會穩定。其中，第六條明確規定：“鄉村中一切地主的土地及公地，由鄉村農會接收，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配，在土地數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，使全鄉村人民均獲得同等的土地”。1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》（簡稱《土地改革法》）對土地分配也有明確規定，即將土地“公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有”“系鰥、寡、孤、獨、殘疾人等依靠該項土地為生者，…，亦得酌情予以照顧”。在農業合作化運動期間，國家采取循序漸進的方式并把維護農民的利益置于重要地位。劉少奇在《在中國共產黨第八次全國代表大會上的政治報告》中強調：“我們黨采取這種逐步前進的辦法是適當的。因為這使得農民在合作化運動中不斷地得到好處，逐漸地習慣于集體生產的方式，可以比較自然地、比較順利地脫離土地和其他主要生產資料的私人所有制，接受集體所有制”。由此可以判斷，農地集體所有權是追求公平的社會主義核心價值觀在農地領域的具體表現。國家之所以一再強調要堅持農地集體所有權制度，并不是希望通過集體去實現對農地的實際控制、占有，更不是要使政府獲得農地的占有、使用、處分與收益等權利。維護農民利益、彰顯維護社會公平的國家意志，才是農地集體所有權制度的首要政治功能（馬池春、馬華，2018）。
2.助推國家發展戰略層面的農地集體所有權。所有制關系的本質是恒定的，政治功能也需要體現于經濟領域。所有制關系層面的政治功能之實現形式，與國家發展戰略密切相關。不同于西方無政府主義的經濟發展模式，社會主義中國強調經濟發展的規劃性。為了在生產力落后的經濟基礎上快速推進工業化特別是重工業的發展，國家有意識地通過行政力量使農業經濟剩余流向工業部門。早在1945年，毛澤東在《論聯合政府》中提出了土地制度的路線圖：在耕者有其田的基礎上，通過合作等方式，促進工業化?！锻恋馗母锓ā返谝粭l就明確規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路”。1952年之后的合作化運動，開始了從土地農民私人所有到集體所有的變革。1954年《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第五條將合作社的所有制性質界定為“勞動群眾集體所有制”。人民公社的成立，實現了農地的集體所有。1962年《農村人民公社工作條例（修正草案）》標志著農地集體所有權制度的最終確立。
人民公社確實被賦予從農業向工業輸送經濟剩余的制度功能。如果因此而認為農地集體所有權的制度功能就是犧牲“三農”以支持工業化和向工業轉移農業資源或農業剩余的話，那么這種觀點是偏頗的。即便在工業化優先發展時期，國家也重視保護農民的合理利益。比如《農村人民公社工作條例（修正草案）》（1962）第三十三條規定：“國家應該根據等價交換的原則，逐步地規定工農業產品的合理比價”?！肮ぞ哒摗被颉笆侄握摗笔菍ι鐣髁x本質認識不到位的表現，是靜態分析下的認識偏差。社會主義的最終目標是實現共同富裕。從動態角度看，在計劃經濟時期，“三農”政策在一定程度上服務于工業化優先發展的國家戰略。改革開放初期，國家“三農”政策在一定程度上也傾向于城市利益。不過，在中國特色社會主義進入新時代之后，特別是隨著中國共產黨十九大報告即《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》中“實施鄉村振興戰略”的提出，“三農”問題已被提到了前所未有的高度。十九大報告對“三農”的地位作了總體判斷：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。
3.保障農業基礎性地位層面的農地集體所有權。社會主義國家的所有制關系、國家發展戰略能否以及在多大程度上被有效實踐，很大程度上取決于農業的基礎性地位能否得到有效保障。中華人民共和國成立之后，盡管不同階段的發展戰略有所差異，但國家一以貫之地堅持農業基礎性地位。如，1956年毛澤東在《論十大關系》中明確提出，即使為了更好地發展重工業也要“多發展一些農業、輕工業”。同年，劉少奇在《在中國共產黨第八次全國代表大會上的政治報告》中指出，“為了適應整個國民經濟的需要，…把農業提到更高的水平”。為了促進農業的發展，《農村人民公社工作條例（修正草案）》（1962）賦予了人民公社發展農業、建設和維護農田水利基礎設施建設、保護農業資源（特別是耕地）等多種職責。
集體之所以能夠承擔上述功能，是有內在原因的。在幅員遼闊、人口眾多的中國，政府在信息收集、監督、管理及執法等方面所承擔的交易成本是巨大的。在封建社會（包括民國時期），國家對鄉村的有效治理是通過鄉紳的代理而間接實現的。中國的農地制度也因此而與治理功能緊密結合（鄧大才，2017）。中華人民共和國成立后，國家行政力量已經能夠從縣延伸到鄉（人民公社），但依然難以企及村落?？梢哉f，“大國小農”的國情農情使得為保障農業基礎性地位而制訂的相關支持保護政策，依然需要擁有局部知識和交易成本優勢的集體作為代理人而得以有效實施（孫秀林，2011）。集體的治理功能，必然會嵌入農地集體所有權的制度安排。
三、農地集體所有權的產權強度、權能模糊與制度異化
不同所有制關系內含的理念和相關的產權思想是不同的。資本主義私有制主要關注的是效率，它所保護的是私人（資本）利益，追求片面的經濟增長。西方產權理論將外部性視為假設前提，去研究產權的產生；從權能結構的完整性，去判斷產權的強度。社會主義公有制的基本理念是效率優先兼顧公平，注重財產的社會屬性，追求的是包容式增長。相應地，社會主義產權理論，需要從經濟機會的參與性、發展成果的包容性（普惠性）和經濟增長的前景等方面，去分析外部性的源泉；從制度整體優越性的角度去判斷產權強度（吳宣恭，2017）。如本文所強調的那樣，不同于個人主義的產權，農地集體所有權的主要制度功能在農村地區維護和體現社會主義國家的所有制關系。為此，要從政治、經濟、社會的宏觀角度和所有制關系所蘊含的經濟發展前景去判斷農地集體所有權的產權強度。具體來說是，需要從如何讓廣大農民以公民身份擁有土地、如何使農業農村獲得廣闊發展前景、如何使土地能夠獲得最廣闊的使用（交易）范圍和增值潛力等方面，去判斷農地集體所有權的產權強度。
（一）農地集體所有權的產權強度：所有制關系層面
“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度”框架中的“農村集體經濟組織”是一個沒有明確主體的模糊存在。改革開放以來，隨著“三提五統”退出歷史舞臺，特別是隨著農業稅的取消和農民成為獨立的市場主體，“雙層經營”只剩下一半即“家庭經營”；“保證國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的分配方式，也已經三去其二。由于缺乏相關的資源，“農村集體經濟組織”服務農民的經濟能力和治理農村的行政能力也明顯不足。在農地領域，隨著承包地財產化程度的不斷提高和土地經營權的獨立設置，集體對農地的占有、收益等權能似乎在減少?；谏鲜鍪聦?，有不少學者認為，農地集體所有權存在功能虛化和產權殘缺等問題，并誤以為這是一種歷史倒退。還有部分學者認為，農地集體所有權的主體模糊，從另一個層面說明了因身份歧視而導致的農地弱產權強度：其法律地位弱于國有土地（例如皮特，2008）。從功能主義視角出發可知，上述觀點是偏頗的。因為，農地集體所有權不同于個人主義的產權：前者的核心是產權的社會屬性和權能結構的包容性；后者的核心是個人私利和權能結構的互斥性。要判斷農地集體所有權的產權強度，需要從所有制關系等制度環境層面去理解。從基本理念來看，農地集體所有權制度要優于私有制。與封建包括民國時期“私有制”比較，人民公社時期農地集體所有權制度的產權強度得到了史無前例的提升。
1.農民從村民變為國民。在數千年歷史長河中，農民生活于狹隘村落、足跡局限于宗法關系網絡，他們乃“不知國家為何物”（梁啟超，1996）。中華人民共和國成立后，這種狀況得到根本性改變。借助于人民公社，偏居一隅的農民與外部世界建立起廣泛聯系。盡管這種聯系主要是單向（從農村到城市）、縱向（從上到下）和非等價的，但它畢竟使農民沖出封閉村落而面向廣闊的外部世界，實現了從村民到國民的歷史性變遷。這也為億萬農民實現經濟、社會和文化等方面的全面發展，奠定了堅實的制度基礎。
2.農業從家庭生計變為國家基礎性產業。歷史上，農民經濟行為圍繞家庭生計開展，并與外部經濟近乎隔絕。工業化優先發展時期，農業在國家政策體系中的地位盡管相對較低，但農業的性質已經發生了根本性變化：從家庭生計變為國家基礎性產業，并與其他產業建立起廣泛而密切的聯系。更何況，即使在這個時期，國家也是非常重視農業的。比如，大江大河的治理、水庫山塘等大規模的農業基礎設施建設，化肥農藥、良種良法、農業機械的大力推廣等，都奠定了農業發展的雄厚物質基礎。
3.農村從村落變為社區。在漫長歷史中，農村一直是國家行政力量所未能觸及的真空地帶、是與世隔絕的碎片化孤島。農地集體所有權的制度安排使孤立的農村成為社區，與國家、民族的命運緊密聯系起來。計劃經濟時期的“集體”即人民公社通過縱向渠道與外部世界產生廣泛聯系。盡管這種聯系對農村的影響在那個特殊時期存在消極的一面，但如果將不同時期連貫起來思考的話，則其影響無疑是積極的。如果不是因為社會主義制度的優越性和統籌規劃的現代化部署，那么鄉村振興便難以成為新時代的國家戰略。如果沒有農業農村為工業化、城鎮化所做的歷史貢獻，那么也可能就沒有鄉村振興時期工業對農業、城市對農村的反哺。
4.農地從鄉土變為國土。有一種普遍性觀點，認為私有制的產權強度高于公有制。此實乃一種思維誤區。中國歷史上（包括民國時期）的“私有制”不是法律意義上的。因為，土地產權容易受到封建皇權（或地方軍閥）的嚴重干預。正是如此，侯外廬等（2011）認為，“所謂‘土地自由買賣’，是前人過分的記載，中國封建時期的土地更像是國有而非私有制”。盡管“國有制”論有點夸張，但它確實表明了封建時期土地產權不穩定的客觀事實。中華人民共和國成立之后，農民土地權利缺乏法律保障的狀況得到根本改變。由《農村人民公社工作條例（修正草案）》（1962）第一章第一條可知，農村土地這種生產資料的所有制顯然屬于“勞動群眾集體所有制”。這就使得屬于私法治理的農地成為公法調整的對象（高飛，2016），使受宗法關系調節的鄉土變成了受國家法律監管的國土，從根本上提高了產權的保障性。農地集體所有權制度也打破了鄉土的封閉性，提高了產權開放性程度和擴大了產權的交易半徑，為提高土地的使用效率和配置效率打下了堅實的制度基礎。
總體來看，計劃經濟時期的農地集體所有權制度強化而不是弱化了產權強度。它為提高土地的價值和發展農業提供了無限的可能性。改革開放以來，隨著農戶承包經營權重要性的提升，集體對于農地的占有、使用、收益等相關權利似乎減弱了。但是，無論從所有制關系層面還是從產權的基本功能即外部性內部化這一點來看，農地集體所有權的產權強度都得到了極大程度的提高。改革開放以來，中國宏觀經濟快速增長，生產效率快速提升，國民財富和居民收入快速增長，國家綜合實力快速提升。農業農村也實現了有史以來的最快增長與發展。由此，工業化和城鎮化帶來的巨大外部性，極大程度增加了農地的價值。國有土地配置效率的提高、資本和技術等現代要素向農業農村的輸入等，通過溢出效應大幅度地提高了農地的生產率及農業的潛在增長率。從農地增值、“三農”的廣闊發展前景等本質性功能而不是從簡單的個人主義利益計算看，與計劃經濟時期比較，改革開放以來農地集體所有權的產權強度得到了巨大的提升，而不是相反。
（二）農地集體所有權的權能模糊
維護社會主義國家的所有制關系、助推國家發展戰略和保障農業基礎性地位是農地集體所有權的制度功能。抽象的制度功能需要通過具體且不同層次的制度安排即法律條文方能得到落實。關于農地產權，《憲法》關注意識形態和政治功能層面上的所有制關系；《中華人民共和國民法典》關注財產權的一般關系；《中華人民共和國土地管理法》體現了國家發展戰略對農地集體所有權制度的訴求并嵌入了城鄉之間的利益關系。城鄉之間的土地關系，進一步體現于《中華人民共和國城市房地產管理法》和《農村土地承包法》。前者體現城市和農村之間的土地關系，后者關注產權明晰和市場效率問題并需要權衡集體與農民、農民（包括承包戶和轉入土地的經營者）之間的土地關系。這些法律在地位和功能等方面有較大差異性，但有一共同點，即均需通過集體方能得到合法化表達和具體落實。
抽象的制度功能要被有效付諸實踐，還需要借助于具體的行使主體。不同行使主體在性質、層次和類型上有諸多差異。維護所有制關系層面的制度功能的實現主要通過中央政府及其職能部門；助推國家發展戰略的制度功能主要關乎城鄉與工農關系，涉及中央政府諸多部門及地方政府之間的橫向分工和縱向分權；保障農業基礎性地位層面的制度功能的實現涉及農業、自然資源等國家職能部門及其對地方政府的授權。在制度功能的實現過程中，形成了多重（縱向和橫向）的委托代理關系。無論何種委托代理關系，都需要通過作為行使主體的集體，方能使得農地集體所有權的制度功能得到實現。
要充分實現農地集體所有權的三重制度功能，就要對不同主體之間的責權利進行清晰界定。在多重委托代理的情況下，那些具有博弈優勢的主體，往往會通過影響制度安排而將財權截留并將事權轉嫁。為獲得另一方的合作，優勢主體在某些方面也會給對方一定回報。如此一來，農地集體所有權的制度安排，便會深刻體現和充分反映土地關系的利益格局。由《憲法》所規定的農地集體所有權制度功能，在轉變為實體法（制度安排）的過程中，往往以“權利”和“義務”形式被轉嫁到行使主體即農地發包方的集體?！掇r村土地承包法》有關集體“權利”與“義務”的相關規定，便內嵌了部門利益與城鄉關系等多重利益關系。由于農地集體所有權的制度功能與集體“權利”“義務”的雜糅，人們便很容易誤將集體的“權利”與“義務”視為農地集體所有權的本質。于是，農地集體所有權的制度功能由此變得模糊起來。這就帶來了一種不同于主體模糊性的另一種模糊性即產權功能的模糊性。權能模糊的農地集體所有權制度在一定程度上被異化為既得利益的合法化表達工具。
（三）農地集體所有權的制度異化
1.地方政府保障農業基礎性地位等維度的事權轉嫁。借助于農地集體所有權的制度安排，國家可以表達對保障農業基礎性地位的重視。但是，由于城鄉“二元”思維的影響等原因，地方政府等既得利益者借助于對抽象概念的教條主義解釋，將支持農業保護農業及其衍生的監管農地、保護農業資源等職責，通過農地集體所有權的法律表達而轉嫁給作為農地發包方的“集體”?！掇r村土地承包法》有關發包方“權利”與“義務”的規定，在法理和實踐方面，因此而存在一定的問題。
這一點首先體現在《農村土地承包法》第十四條有關發包方“權利”的如下規定：“（一）發包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農村土地；（二）監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；（三）制止承包方損害承包地和農業資源的行為；（四）法律、行政法規規定的其他權利?！逼渲?，第二款和第三款的主要目的是通過支持保護農業以保障農業的基礎性地位，同時也部分體現了社會主義國家的所有制關系即保護農民、促進農村社會穩定。不過，相關條款在法理上不是很妥當。比如，第二款的內容在兩方面是值得斟酌的。其一，承包方之所以要“合理利用”特別是“保護土地”，原本應該是基于農地的稀缺性、外部性和公共性，根據強制性法律規定而需履行或承擔的法定義務，而不是契約自由原則下的“承包合同約定”。即使承包合同納入此內容（集體的權利或義務），那么其依據是法定義務而非雙方的合意。其二，既然“合理利用”農地是一種法定義務，那么是地方政府而不是農地的發包方有責任或義務對承包方進行監督。同理，“制止承包方損害承包地和農業資源的行為”應該是地方政府的義務。農地行政執法的程序應該是：由自然資源、農業等部門提出申請，由司法機構負責執行。原因很簡單，作為自治組織的集體不擁有農地執法權。第二款和第三款還隱藏了一個共同問題：它們所規定的事項，作為地方政府的義務，如果要轉嫁出去，那么就應當列入發包方的“義務”。但為何被規定為發包方的“權利”呢？權利的行使是能夠為當事人帶來某種收益或效用的，但義務的履行則相反即需要付出某種費用。從法理看，“監督”和“制止”也應該被視為義務而不是權利。從實踐看，這也是不合適的。因為，只有在計劃經濟時期，作為生產者（或農業工人）的農民需要接受作為科層組織的人民公社憑借“自治規則”的監管。市場經濟體制下的農民有獨立的決策權，他們與集體之間的治理機制已經由科層組織變為市場?？梢哉f，第二款與第三款的規定，在一定程度上偏離了現實。
其次，《農村土地承包法》第十五條有關發包方“義務”的相關規定，也存在某種程度的制度異化。有關農地發包方“義務”具體的規定是：“（一）維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同；（二）尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動；（三）依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務；（四）執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設；（五）法律、行政法規規定的其他義務”。顯然，這些條款的主要目的是保障農業的基礎性地位和提高農業生產效率，但相關條款的合理性和可行性是值得斟酌的。比如，第一款的內容是不合適的。作為發包方的集體固然不能非法解除承包合同，但承包合同是經由地方政府（縣、市、區）登記而生效的，維護合同也自然是地方政府（而不是作為發包方的集體）的義務。這一款的內容之所以如此規定，可能出于如下考慮：對沖第十四條第一款的潛在隱患。也就是說，為了限制集體可能濫用調整農地變更承包合同的權利而做出的規定。第二款的規定，則有為地方政府特別是鄉鎮政府卸責之嫌疑。因為，干涉承包方正常生產經營活動的主體，通常是鄉鎮等地方政府而非集體。針對農業的外部性和小農戶的弱質性，第三款和第四款對如何幫助小農戶和建設農業基礎設施等作出了規定。不過，類似于第十四條，這也存在合理性和可行性的雙重困難。比如，第三款的主要目的是通過政策支持來保障農業的基礎性地位和提高農業生產效率。這一條款難以得到有效實施。在農村基本經營制度中，作為發包方的集體（不同于人民公社時期的集體）與農戶之間是契約關系而非科層關系，因而集體沒有義務為農戶提供技術、生產和信息等方面的社會化服務。何況，絕大部分集體也缺乏提供社會化服務的資源與能力?，F實中常見的情況是：新型農業經營主體或服務主體，通過與農戶簽訂契約而發揮了越來越重要的作用（羅必良，2017）。很顯然，《農村土地承包法》的這一規定固然表明了國家對提高農業生產效率的重視，但在實踐中難以產生預期的效果。第四款也存在類似的問題。比如，組織農業基礎設施建設在《農業法》中被明確為國家的職責，《土地管理法》具體規定為地方政府的職責。通過《農村土地承包法》，它被轉嫁到了農地發包方。這也一樣存在合理性和可行性的雙重困難。
上述分析也揭示了保障農業基礎地位的事權自上而下的轉嫁機制：《農業法》所規定的國家需要承擔的保護農業生態環境、合理利用土地、組織農業基礎設施建設等各項職責，在《土地管理法》中被具體化為縣、鄉（鎮）地方政府的職責，在《農村土地承包法》中進一步以“義務”或“權利”的形式被轉嫁到了作為農地發包方的集體。
2.地方政府保障農業基礎性地位層面的財權機會主義。事權的轉嫁，也伴隨著財權的機會主義：集體原本可以獲得的收益沒有得到制度認可，而需要政府承擔費用的某些職責或行政執法被以“權利”“義務”形式轉嫁到了集體。后者主要表現在兩個方面。其一，那些需要付出某些費用、經濟資源的職責，例如“執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設”等，被轉嫁為集體的“義務”。當集體以“義務”方式履行上述職責時，地方政府便自然節省了相關費用。由于上述職責的實施伴隨著一定的財政預算（包括應當支付給集體的工作經費），所以這也為地方政府截留預算資金提供了制度空間。其二，那些需要由地方政府來承擔成本的行政執法等職責以“權利”形式賦予“集體”。這使得“制止”“監督”等行政執法活動所需的相關費用也被轉嫁到了集體。
3.地方政府對“發包方”事權與財權的“回饋”。地方政府將農地、農業的行政執法和組織農業基礎設施建設等方面的事權轉嫁給了發包方，卻為自己保留了財權。一種奇特現象便出現了：集體擁有一些“權利”并需要履行一些“義務”；行使權利時沒有收益，履行義務時缺乏必需的財力資源。由此，集體被賦予的“權利”可能會落空，所承擔的“義務”可能也難以履行。農地集體所有權的制度功能比如保障農業基礎性地位等，便難以實現。當然，地方政府不能完全任由制度功能的落空。為了使集體有動力去實施其“權利”、有能力去履行其“義務”，地方政府也需考慮給集體一定的事權與財權激勵。事權激勵主要表現為政府間接賦予集體某種可以帶來潛在收益的“權利”。具體來說，就是集體對農地的發包權。集體發包農地的依據，原本是經農民集體委托以契約方式授權，而不是法律的強制。然而，當契約行為變成法定權利時，發包方便獲得了一定程度的農地處分權。這就是《農村土地承包法》第二章第四節頻繁出現發包方“收回”農地和承包戶“交回”農地等字眼的主要原因。這在很大程度上弱化了《民法典》對農地調整和收回的嚴格規定，也使《民法典》規定的農地調整主體即“本集體成員”在很大程度上被轉換為《農村土地承包法》中的“農村集體經濟組織”進而在實踐中轉嫁到集體。某種程度上可以說，《農村土地承包法》的上述內容有悖于物權法的常識：通常情況下只有所有者才能收回土地。而且，集體“收回”承包地的程序、“收回”后的土地如何處理等相關問題，《農村土地承包法》均未提及。顯然，發包方在“收回”農地方面獲得了較大自由裁量權。這就使得《農村土地承包法》將原本屬于所有者即“農民集體”的（發包和調整農地等形式的）處分權在很大程度上被賦予了作為代理者的發包方（集體）。賦予事權可以視為一種工作激勵。這亦是隱形的經濟回報。因為集體可以通過行使處分權如調整和收回土地而受益。這也可以部分彌補發包方實施“監督”“制止”等權利而發生的成本與費用。而且，盡管缺乏明確的法律依據，但集體因為擁有部分處分權而被賦予某種形式的所有者身份也使得它在土地征收過程中，可以通過獲取“工作經費”等方式而參與級差地租的分配。
四、農地集體所有權制度的改革思路和重點內容
（一）鄉村振興戰略對農地集體所有權制度功能的訴求
農地集體所有權的制度異化導致了貌似超級“集體”的產生，因為集體被承載了大量的政治、經濟和社會職能?！凹w”既擁有大量“權利”，也要履行許多“義務”。從事權來看，作為“發包方”的集體，擁有了農地的發包、調整、監督、管理和執法等一系列完整的行政權力，且需履行組織農業基礎設施建設、提供農業社會化服務等大量義務。集體儼然被視為獨立的一級政府即縣（區）級政府或類似于復活了大部分功能（除組織農業生產之外）的人民公社。當然，這只是一種假象。因為集體既不擁有執行相關權利的資格也缺乏實施相關權利的動力，而且也沒有履行相關義務所需要的資質與經濟資源。“權利”難以實施，“義務”也難以履行?！掇r村土地承包法》有關發包方的“權利”和“義務”的諸多規定，是寫在紙上而非事實的。
農地集體所有權的制度異化，既導致了地方政府與集體之間公共治理體系的功能紊亂（譚榮、曲福田，2010），也削弱了法律的權威性和嚴肅性，還帶來了政府公權力對農民土地財產權的擠壓，制約了農村土地治理的法治進程。不僅如此，它也影響了全面實施鄉村振興戰略背景下農地集體所有權制度功能的實現：功能超載使集體難以有效發揮提高農戶組織化和農業規?；淖饔?；集體擁有的部分農地處分權不但助長了農地頻繁調整問題，也不利于農業投資和農業增長；地方政府在一級土地市場上的壟斷、集體對級差地租的分享，誘發了集體與地方政府在征地領域的合謀等現象，助長了過度征地和違規征地等問題（仇童偉、羅必良，2019）。上述問題的存在，影響了農地集體所有權有關保障農業基礎性地位、維護社會主義國家所有制關系和助推國家發展戰略等制度功能的順利實現。
要緩解或消除制度異化帶來的諸多問題，使農地集體所有權的制度功能得到充分實現，就需要轉變改革思路。根據前文分析可知：農地集體所有權制度的主要問題既不是私人財產意義的弱產權強度也不是產權主體的模糊性，而是由于地方政府和職能部門的職責轉嫁所帶來的農地集體所有權權能模糊、制度異化及其誘發的農地頻繁調整等問題。如何解決上述問題？這首先要了解鄉村振興戰略對農地集體所有權制度功能的訴求。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，解決城鄉發展不充分不平衡的問題是最重要的任務。相應地，“三農”在國家戰略和政策體系中的重要性已經得到大幅度提升，農業農村優先發展已成為政策導向?！叭r”領域的政策重點也已經發生重大轉換。所有制關系層面上，保護農戶特別是小農戶，在鄉村建設中促進農村地區的社會公平。助推國家發展戰略層面上，通過“以工促農、以城帶鄉”，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，實現城鄉之間的均衡發展。保障農業基礎性地位層面上，在保障糧食安全的基礎上，“提高農業質量效益和競爭力”。鄉村振興戰略對農地集體所有權制度功能的訴求，決定了農地集體所有權制度改革的重點內容。
（二）農地集體所有權制度改革的重點內容
1.建立城鄉統一的國土規章制度和市場體系。為了破除城鄉“二元”思維和杜絕既得利益者的機會主義行為，最為重要的改革是：破除對集體土地（農村土地）的身份歧視，而以功能差異對不同類型土地加以區分。在國土規劃、土地征收、土地用途管制等相關領域，無論是國有土地還是集體土地，均應遵循相同的規章制度。為實現國有土地和集體土地的相同法律地位，首先需要對《土地管理法》《城市房地產管理法》《農村土地承包法》等作出修改?！掇r村土地承包法》和《城市房地產管理法》的大部分內容，需要分別合并到《土地管理法》和《農業法》。從長期看，有濃厚部門利益色彩的《土地管理法》要更名為《土地法》；有著鮮明城鄉“二元”色彩和保護地方政府、房地產行業等既得利益導向的《城市房地產管理法》要更名為《房地產管理法》。在完善和修改上述法律之后，便需要創造條件，使它們能夠在農村地區得到完整的實施。其次，要逐漸建立全國統一的一級和二級土地市場，將國有土地的使用、收益、處分和占有等權能，對等地賦予集體土地。在土地使用權的轉讓、交易、抵押、定價（補償）、稅費等各方面，國有土地與集體土地要適用一致的標準、程序與規則。由于擁有平等法律地位和對相關主體責權利的清晰界定，集體所有權便能夠達到與私人產權同等的市場效率；集體土地也能夠實現與國有土地的同等效能?？梢云诖?，城鄉統一的國土規章制度和市場體系能夠使農地集體所有權的制度功能得到更充分和更完全的實現。
2.明確地方政府需承擔的應有職責。地方政府不但要轉變經濟職能，而且也需要勇于承擔責任。由農地集體所有權的制度功能所衍生的相關職責應該回歸到各級政府特別是地方政府。在立法方面，要盡可能消除城鄉“二元”傳統思維的影響，阻斷既得利益者的機會主義行為，防止地方政府將其應承擔的相關職責轉嫁到農地發包方。根據這些原則，中國需要在時機成熟時對《農村土地承包法》做出如下方面的修改。其一，《農業法》所規定的“組織農業基礎設施建設”等義務，應回歸到地方政府或農業行政主管部門?！掇r業法》所規定的提供生產、技術和信息服務等“義務”，可以回歸到“農村集體經濟組織”乃至于進一步明確到集體。不過，考慮到集體的能力與稟賦狀況，建議將其明確為農業行政主管部門的義務。其二，應鼓勵和支持新型農業經營或服務主體通過契約化交易為農戶特別是小農提供農業社會化服務，鼓勵農戶通過與上述主體的合作而融入現代農業、實現與現代農業的有機銜接。其三，發包方擁有的所謂“制止”“監督”等“權利”，需要交回到職能部門。其四，財權方面亦要明確規定：如果發包方或集體參與農地農業領域的行政執法等公共事務，那么地方政府有義務以財政撥款等形式支付成本與費用。
3.實現集體的“政經分離”、財權與事權的統一。憑借局部知識與交易成本等優勢，集體能夠在農地集體所有權的制度安排中發揮重要作用。根據存在的問題，集體層面的改革內容主要有如下幾點。其一，要區分作為農地所有者“農民集體”代表者的集體與作為社區自治組織的集體，使其在村級層面實現“政經分離”。其二，法律上需要明確：集體發包農地的權利，應該來自它與“農民集體”之間的契約協定而非法律強制；作為社區自治組織或社區管理者的集體，可以通過契約授權（而非法律強制）參與農地農業領域的行政執法和組織農業基礎設施建設。其三，對集體調整農地的條件、程序和責任等，要做出明確規定；被集體收回的農地如何處理等，也應作出明確規定；集體違規調整和收回土地的行為，也要明確應承受的處罰。當監管農地、保護農業資源（耕地等）等方面的“義務”回歸到地方政府之后，亦可支持集體以中心締約者身份而繼續發揮中介作用。第四，當集體為農民提供社會化服務、參與組織農業基礎設施建設和農地農業領域的行政執法活動時，有“權利”收取相關費用或獲得政府的經費支持。
4.重點處理好集體土地增值收益的問題。為提高農地集體所有權的產權強度，按照“同地同權，同地同價”的原則，需要有序推進和繼續完善農村集體經營性建設用地試點改革，并優化增值收益的分配模式。農村集體土地要保值增值，不能局限于狹小的村莊，而需要在最大可能的范圍內進行交易、轉讓。集體土地（農用地轉為建設用地時）的增值收益分配問題，是一個需要單獨論述的領域。根據“工業反哺農業”“城市反哺農村”的政策思路，增值收益要更多歸于農民。因為，增值收益歸農地所有者，既是土地價值的自然回歸，也有助于實現城鄉之間的平等交易。地方政府在征地、規劃等方面向集體支付費用，既是工業和城市對“三農”的真實反哺，也是對歷史欠賬的彌補。理論上說，地方政府需要為征地工作等事務提供無償的服務。不過，考慮到地方政府財力有限等因素（也是為了提高積極性），可以經與“農民集體”協商之后而從增值收益中拿出一部分，用于彌補地方政府的費用支出。此外，增值收益中還需要拿出一部分交由地方政府（并由其監管）?？顚Ｓ茫杂糜谏a土地被征收村莊的公共產品。經過“農民集體”的同意，集體也可獲得部分增值收益，以支付集體因配合政府參與征收土地而發生的相關費用或用于發展集體經濟、提供村莊公共產品等。
五、結束語
毋庸置疑，深入推進農地集體所有權制度的改革是非常重要的。但已有文獻常常誤將農地集體所有權的性質理解為個人主義的財產權，對其功能的認識也受到先驗價值觀、城鄉“二元”思維的影響和利益集團的誤導，對產權強度的判斷常常失之偏頗，且難以提出新的改革思路。本文基于功能主義視角從制度環境分析農地集體所有權的性質，從制度功能層面判斷產權強度，提出相應的改革思路。
本文認為，關于農村土地集體所有權，要從制度環境層面去理解其制度功能。具體來說，農地集體所有權的制度功能，可以歸納為如下三個方面的內容。其一，維護社會主義國家的所有制關系，將社會公平的理念貫穿于農業農村。農地集體所有權制度最重要的政治功能是，維護農民的經濟利益和保障農民的經濟地位，促進社會公平、維護社會穩定。其二，基于發展中國家的國情，助推國家發展戰略。作為后發國家的中國，需要充分發揮政府有形之手的作用，按照工業化、城鎮化和鄉村振興的優先序，漸次有序推進現代化建設。不同階段發展戰略對農地的制度訴求需要通過“集體所有權”去表達和達至。其三，在“大國小農”背景下保障農業基礎性地位。集體具有產權單位和治理單位的雙重功能。鑒于局部知識和交易成本等優勢，集體是實施農業支持保護政策、保障農業基礎性地位的高效代理人。
根據本文研究可知，如果基于功能主義視角去理解，那么農地集體所有權的產權強度既具有縱向比較的進步性，也擁有橫向比較的優越性。但是，在抽象的制度環境具體化為制度安排和付諸實踐的過程中，往往因代理問題而導致制度異化。農地集體所有權制度嵌入了城鄉關系的糾葛以及中央政府與地方政府之間、政府與職能部門之間的多重委托代理關系。由于博弈力量差異，地方政府一方面將農地、農業領域的事權通過法律制定的渠道而轉嫁給“集體”，另一方面把財權留給自己。事權轉嫁和財權自留主要體現在《農村土地承包法》對發包方“權利”與“義務”的相關規定中。事權方面，地方政府（職能部門）將其農地和農業行政執法的職責轉嫁給“集體”并使之成為后者的“權利”；將其服務“三農”、組織農業基礎設施建設等方面的職責，轉嫁給“集體”并使之成為后者的“義務”。財權方面，地方政府保留了組織農業基礎設施建設等方面的財權，使集體自行承擔作為代理者而付出各種費用。作為“回饋”，地方政府通過賦予發包權、調整權和收回權等而使集體獲得一定的農地處分權；通過分享級差地租而使集體獲得一定的收益權。
集體的功能超載，意味著地方政府（職能部門）的卸責。由于缺乏能力與資源，“集體”所擁有的“權利”難以實施、所承擔的“義務”難以履行；利益分肥的誘惑導致地方政府與“集體”合謀，助長了違規征地和農地非正常調整等一系列問題。其結果是，集體（發包方）權利與義務的相關法律條款成為“寫在紙上的空制度”，從而影響了農地集體所有權制度功能的充分實現。在新時代，根據鄉村振興戰略對制度功能的訴求，農地集體所有權制度要回歸本質。為此，中國需要重點推進如下方面的改革：建立城鄉統一的國土制度規章和市場體系；明確地方政府（職能部門）承擔的應有職責；實現集體的“政經分離”、財權與事權的統一；重點處理好集體土地增值收益的問題。
（作者米運生系華南農業大學經濟管理學院教授、博士生導師，兼任國家重大科技專項評審專家、全國專業學位水平評估專家；羅必良系華南農業大學經濟管理學院院長，博士生導師，廣東省特聘教授，中山大學管理學院博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2021年第9期）
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