從這段有關城鄉共同發展的內容我們可以看到國家對農村資源，尤其是對農村土地資源的再一次重視。雖然在十七屆三中全會上提出了對農地非農化流轉的改革方向，但是5年以來，農地流轉依然存在諸多問題。特別是當前的城鎮化進程，是由低成本的土地非農化推動的，而這種低成本是以犧牲農民利益為代價的，根本就不能保證公平的標準。我國現行的農地非農化收益分配模式，計劃經濟時代的色彩非常濃，無法滿足農村集體土地改革的需要和被征地農民的農地非農化收益訴求，致使土地資源浪費嚴重、現行農地非農化收益分配發生了扭曲、被征地農民也無法公平分享農地非農化收益。本文擬對新型城鎮化進程中現行農地非農化收益分配模式進行研究和分析，以期對推進農民公平分享農地非農化收益進程和節約集約利用土地資源有所裨益。
一、現行農地非農化收益分配模式的主要特點分析
(一)分配規則不公平
我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》等法規都有關于農村集體土地所有權的規定，但對農村土地所有權主體的規定并不明確。這些法律，將農村集體土地所有權規定為三級制的“農民集體所有”。這就是“村農民集體所有”、“鄉(鎮)農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”。也就是說，農村集體土地所有權的法定主體是三個級類的“農民集體”。但現行法律卻沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。事實上，“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。我國現行法律規定，農用地不能自由轉化為建設用地。這充分說明，我國事實上不承認農民是農地非農化收益分配的受益主體。現行的征地補償額度是與市場無關的政策性價格，過于偏離土地的市場價值和農民的經濟預期。
(二)分配權利不公平
根據我國相關的土地管理法規和政策，地方政府實際上是征用土地的審批者、使用者、管理者和受益者。在土地一級市場中，政府是唯一的土地需求方，而在土地的二級市場中，政府又是惟一的土地供給方，地方政府往往處于強勢地位。近年來，政府用行政手段獲得農民的土地，然后再用市場交易的手段去拍賣。在政府、開發商和被征地農民這三者的博弈中，被征地農民成了最大的利益受損者。以2005年武漢市農地非農化中的土地收益分配為例(見表1)。
(三)分配機會不公平
在土地非農化過程中，收益如何分配的原則制訂者是國家，農地使用者沒有發言權，只能被動接受。我國現行的征地程序存在著不透明、不規范以及監督機制不健全的諸多問題，是造成農民農地非農化收益分配不公平的直接原因。全國17個省農村土地使用權調查研究顯示：8.4%的村民在征地前沒有得到通知，44.6%的征地沒有開聽證會，72.6%的村在征地的補償金額方面不會征詢村民的意見。農地非農化項目從立項征地開始，到征地行為實施，各相關利益主體中唯獨沒有與征地行為有著切身利益關系的農民。事實上，村委會往往作為農民的代表參與征地全過程，農民個體往往被掩蓋于農民集體組織的名下，而沒有獨立性。尤其在現實生活中，村委會的利益和村民的利益有時并不是完全一致的，村委會及其成員也會有“經濟人”的偏好和行為選擇，更何況有時村委會是受基層政府的委托而參與農地非農化活動。因此，廣大農民基本上沒有參與征地過程的真正機會，尤其是沒有機會作為農地產權主體參與談判、規則制定、收益分配等過程。
(四)分配結果不公平
目前，土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括農民的補償在內，只有20%—30%留在村一級；而各種各樣的公司，主要是各種城市的建筑公司、土地儲備公司、開發區外商投資公司等，拿走了土地增值收益的大概40%—50%，最后就是地方政府拿走了20%—30%。在我國35個大城市的土地征收和出讓過程中，政府和農村集體的收益分配比例嚴重失調，約為17∶1，最高的華北地區平均為28.1∶1，最低的華南地區也達到10.5∶1，農村集體潛在的經濟福利受到嚴重損失。在落后地區，征收土地時農民利益集團得到33%的收入，縣級以上政府利益集團得到15%的收入，而縣級政府利益集團得到了52%的收入。2010年，全國土地出讓金收入高達2.7萬億元，占當年地方財政收入的66.49%。據對河南省213戶農戶的調查，目前貨幣補償是河南省被征地農民補償的主要方式，并且一次性補償24%，土地補償金被政府截留的占60%以上。不少農民在土地被征后收入水平明顯下降，對生存生活的擔憂日益增加。另外，我國每年新增征地大約20×104(300萬畝)，每年有200萬至300萬農民失去賴以生存的土地，全國失去土地、淪為“三無”狀態的農民總數已經達到4000萬—5000萬人，遠遠超過下崗工人的人數。各級政府以其管理者的身份獲得了增值收益的一部分，房地產開發商獲得了增值收益的一部分以及土地的未來增值部分，而被征地農民得到的僅僅是現有耕作方式和技術條件下若干年的農地收益，基本上未獲得任何增值收益。
二、現行農地非農化收益分配模式的主要危害
(一)征地行為扭曲—農地非農化沖動有增無減
2001-2005年全國土地出讓情況表明：“獲益于土地”的地方政府，有了足夠的“土地沖動”。據國務院五部委查驗：截至2004年6月17日，全國30個省市區(除內蒙古外)共清理出各類開發區6741個，規劃用地375萬hm[2]，這一數字比現有城鎮用地面積總和還要大。另據山西省第二次全國農業普查領導小組辦公室提供的統計資料顯示：2006年，山西省國家征用耕地面積為8500，占年末擁有耕地面積的0.3%。2008年10月，國務院發布的《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》顯示：1991-2005年，全國非農建設占用耕地330萬，其中70%以上是征地。這是依法審批的占用數，還不包括突破指標、違法征地和一些鄉村擅自賣地。2005年國土資源部開展執法檢查發現，2003年10月到2004年9月，全國15個城市70多個區縣違法用地宗數和面積數分別占新增建設用地宗數和面積數的63.8%和52.8%，有些地方高達80%和70%，有的甚至在90%以上。另外，一些地方的土地儲備違背了原意。“土地儲備”是地方政府征占土地的基本手段，是我國國有企業制度改革和城鎮土地使用權制度改革的產物，但目前的土地儲備已成為一些地方政府將土地“低進高出”、實現利益最大化的工具。因此，仍然沿用計劃經濟時代的強制征地辦法，已不符合我國經濟社會可持續發展的要求，杜絕地方政府“以地生財”的土地財政模式已成為當務之急。
(二)征地程序缺乏公正—被征地農民參與渠道不暢
依據我國現行的土地征收法規，政府和需用地人并沒有將征地信息告知被征地人的義務，被征地人對征地決定沒有發言權，也無法提出異議；只有在審批通過后，才有對補償、安置方案提出聽證的權利。國務院和相關部委先后出臺了《國土資源聽證制度》等規范，但一些省市很少啟動過征地聽證程序。我國現行法律所采取的是一種“征地先行、爭議后決”的做法，其結果必然產生“遲來的正義”，從而使農民在征地程序中處于權利救濟的“真空”。另外，我國關于農地非農化收益的分配還缺乏專門的裁決機構。國外普遍建立專門的土地征收裁決機構，并且是獨立于公共利益認定機關的專門機構。而在我國，被征收人對征收有爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批準征收土地的政府裁決。根據現行《土地管理法實施條例》的規定，針對補償標準的爭議由征收部門裁定(即享有批準權的人民政府)，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。因此，這種征地程序的制度安排，被征地農民參與渠道不暢，不符合公平正義的原則，嚴重影響征收行為的公正性和公信力，極易對被征地農民的權益造成損害。
(三)征地“尋租”現象衍生——農轉“非”領域已成為腐敗的重災區
政治活動和經濟活動總是相互聯系的，政治過程中權利因素總是有可能直接介入經濟活動中去，干預經濟當事人之間的交易。在此前提下，很多人會力求借助于權利因素謀取個人最大利益，即獲得租金，這就產生了“尋租”行為。我國自事項分稅制改革以來，大頭財政交中央政府的做法致使地方政府經常出現財政困難，當土地在非農化之后其價值得到大幅度提升，地方政府就利用土地征用權“以地生財”，低價從農民手中取得土地而高價出讓給用地單位，從而獲得大量收益，使得地方政府有能力進行城市規劃和建設，突出其政績。同時，用地單位為了取得稀缺的土地資源也有可能對土地供應的壟斷者——政府進行尋租，以取得土地使用權。目前，農轉“非”領域即農地非農化領域已成為腐敗的重災區。據國土資源部統計，1998-2003年，全國累計查處各類土地違法案件有74萬多件。2003年，12名被處分的省部級“貪官”中，幾乎所有都與土地的轉讓和使用相關聯。以原“上海首富”周正毅為代表幾乎所有的落馬“富豪”也都與土地批租密不可分。據對10個省(市)的統計調查：在50.54萬公頃園區實際用地中，違法用地面積就達到20.97萬公頃，占到68.7%。一些地方為了顯示政績，盲目搞所謂“形象工程”、“政績工程”，如一個5萬人的城市居然建設了一個可容納6萬人的廣場；還有一些地方的政府官員利用土地批租權大肆獲取權力租金，滋生了土地批租領域中的腐敗。
(四)耕地面積大幅度減少——糧食生產基礎嚴重削弱
我國以不到世界10%的耕地，承載著世界22%的人口是我國的基本國情。近年來，我國的耕地面積以驚人的幅度減少。1999年，全國耕地面積減少650多萬畝，2000年減少近1500萬畝；到了2002年，這個數字已經變成2500多萬畝。2003年，全國凈減耕地3800萬畝。1996-2004年間，我國耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝，凈減了1.14億畝；人均耕地面積從1.59畝減少到1.41畝，下降了11.35%。2005年，國土資源部公布的全國土地利用變更調查結果顯示：中國人均耕地面積由2004年的1.41畝進一步減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40%。
耕地面積大幅度減少，致使糧食安全難以為繼。FAO于1974年在世界糧食大會上對糧食安全提出的定義是：“保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。全國耕地面積已從1996年的19.51億畝(折1.3億)減少到2006年的18.27億畝(折1.218億)，已逼近18億畝(折1.2億)的紅線。我國人均耕地僅有1.39畝(折0.09)，不及世界人均水平的40%。按照聯合國糧農組織所確定的人均耕地0.795畝(折0.053hm[2])的警戒線，我國有23.7%的縣級行政區劃單位(含直轄市和縣級市)低于這條警戒線，嚴重地影響到國家的糧食安全，制約著經濟社會的可持續發展。根據我國學者的預測，2020年中國預期人口為14.36億，以人均糧食420—435kg計，全面小康社會的糧食需求總量為6.03億—6.25億噸；到2033年中國人口實現零增長，人口規模將達到14.73億，以人均糧食450—470kg計，人口高峰時期的糧食需求總量在6.63億—6.92億噸。中國近年來的糧食綜合生產能力保持在5.0億噸左右，即使能通過外貿進口解決5%—10%的糧食需求，到2020年的時候，中國至少還要通過自己的國土資源解決5.5億—6.0億噸的糧食生產和供給，這比中國現階段5億噸的糧食綜合生產能力要高出10%—20%。中國人口發展的糧食安全問題與耕地保證程度研究表明，2020年在人均糧食420—435kg的消費水平上，基于18億畝耕地資源保證的糧食生產能力可以基本滿足14.36億人口的糧食需求；在人均450kg的消費水平上，中國未來耕地資源的糧食生產能力足以支持人口高峰時期14.73億人的糧食需求，但受18億畝耕地資源約束，人均糧食占有水平很難有進一步提高。國內的政策研究專家警告，耕地的連年減少已經威脅中國的糧食安全，如果不遏止耕地快速減少的趨勢，我國糧食安全的基礎就會嚴重削弱。
(五)土地利用方式粗放難轉——持續發展空間受限
當前，推進新型城鎮化進程不可避免地要占用土地，但亂占濫用耕地、浪費土地的問題，已經到了觸目驚心的地步。美國學者唐納德·丁·博格對美國1929-1954年城市人口增長的數量與農地非農化做了相關研究，在這一期間每增加1個城市人口，農地非農化面積為0.105。目前，中國城鄉建設用地約24萬平方公里，城市人均建設用地已達133平方米，遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。2004年，全國村莊建設用地2.48億畝，按當年農業人口計算，人均村莊用地218平方米，高出國家定額最高值(150平方米/人)的45.3%。理論上，從我國現有城鄉建設用地從總量上來看，已足夠16億人口達到世界發達水平的用地需要。但我國一方面是土地資源稀缺，另一方面是土地粗放利用。如大量的大廣場、大馬路、大花園、大校園、大辦公樓等。土地粗放利用方式如果這樣下去，工業化、城鎮化進程將受到較大影響。
三、現行農地非農化收益分配模式的深遠影響
(一)政府公信力受到影響
2000多年前，管仲說：“地者，政之本也，是故地可正政也。”農民農地非農化收益受損問題，是今后相當一個時期我國所面臨的一個具有高度綜合性的復雜問題，它既是一個經濟問題、法律問題，也是一個社會問題，甚至是一個政治問題。近年來，農村干群涉地矛盾、農民與地方政府涉地矛盾不斷激化，被征地農民涉地告狀、上訪、沖突事件有增無減。據山西農業大學農普課題對全國290個村莊的調查：被征地農民對于自己目前的生活現狀，感到滿意的占22.1%，不滿意的占35.8%，感到一般的占42.1%。而對生活現狀的滿意程度如何直接反映出現行農地制度安排對農民生活現狀的影響程度，有三分之一的農民對生活現狀不滿。73%的被調查者認為現行的土地征用制度不合理，63.7%的受訪者對補償標準很不滿意；對于補償款的發放方式，表示很不滿意的占49.2%，不太滿意的占30%；88.1%的被調查者希望得到承包土地的自主處分權。目前，被征地農民農地非農化收益受損的現實，在一定程度上影響到被征地農民對政府的信任，降低了政府公信力。因此，要從戰略性、全局性和前瞻性的高度去考慮農地征收制度及農地非農化合法收益的保護問題，因為它事關我國的政治經濟制度安排和經濟社會的發展。
(二)貧困群體數量增加
目前，我國的“農民非農化”和“農地非農化”失調。“農地非農化”過快、過多，“農民非農化”的速度遠遠低于農地非農化的速度，使得相當部分的農民沒有非農化，更沒有市民化，致使越來越多的失地農民流入城市，成為新的貧困人群。以浙江為例，征用一畝地的補償大約是3萬—10萬元左右。實際農民人均分到的現金是1萬多元。而2003年浙江城鎮居民年人均消費支出9713元，農村居民人均消費支出也達到了4387元，即使按照農村支出水平標準，補償費最多為3—5年的生活費。另據浙江省統計局2003年10月的調查：被調查失地農戶，土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18.4%。其中土地被全部征用的農戶人均純收入下降幅度更大，降幅達21.9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農戶比例，由土地征用前的23%上升到土地征用后的41%；人均純收入3000—5000元的農戶，由52%下降到37%；5000元以上的農戶，由25%下降到22是%。中國社會科學院一份研究報告顯示：在東部某省歷年累計200余萬失地鄉村人口中約有30萬人是失地貧困人口。中西部地區問題更為突出，西南某省20%的失地農戶僅靠土地征收補償金生活，25.6%的失地農戶最急需解決的是吃飯問題，24.8%的失地農戶的人均年收入低于625元，處于絕對貧困狀態。這一點拉美國家已經有過非常慘痛的教訓。近年來，各級政府為承擔失地農民的養老、衛生、社會保障等費用精疲力竭，因城市化而獲得的農地非農化收益成果也基本上被消耗殆盡。因此，要使目前的工業化和城市化進程與當地的社會經濟發展水平相聯系，避免因征地而引發的矛盾糾紛日益激化。
(三)土地資源綜合利用效益降低
近年來，隨著農地非農化，大量的森林、草地、濕地和耕地變為建設用地，半截子工程、爛尾工程和撂荒現象大大存在，農地出現了過度非農化。同時，為了補充耕地，又有大量的森林、草地和濕地被開墾為耕地，土地資源遭到了巨大的破壞，使自然災害更加頻繁，生活環境更加惡劣，嚴重危及土地資源安全。目前，全國有367萬平方公里的水土流失面積，占土地總面積的38.6%，流失地表土50億噸，其中流入長江22.4億噸，流入黃河16億噸，而且平均每年要新增1萬平方公里的水土流失面積。全國草地退化、沙化和堿化面積已達20.25億畝，每年還3000萬畝的速度在增加。內蒙古在60年代曾有草原12.3億畝，但如今只剩下5.8億畝。由于自然氣候變化和人工圍墾，全國湖泊水面比新中國成立初期減少約2.1億畝，僅都陽和洞庭兩湖的水面比50年前就縮小1.45億畝。黑龍江、內蒙古、甘肅、新強四省區開墾的2900多萬畝土地中，有一半撂荒。我國荒漠化土地面積已達262萬平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴展；揚塵、浮塵和沙塵暴頻繁發生。全國森林面積1.59億公頃，人均不足世界平均水平的1/4，亂砍濫伐現象仍屢禁不止；農業自然災害加劇，受災面積由50年代每年1000萬—2000萬公頃發展到90年代3000萬—5000萬公頃。
(四)經濟風險蓄積
目前，一些地方的土地有償使用費已相當于財政收入的25～50%，少數城市高達80%，個別城市甚至達到了2倍以上。同時，土地財政拉動了與房價上漲預期相聯系的房地產開發貸款和住房貸款的快速增長，推動了與城市擴張相聯系的土地抵押貸款，致使金融面臨著巨大風險和隱患，其癥結在于中國對未來累積的地租采取一次性征收土地出讓金的土地批租制度，并沒有充分反映土地財產的增值收益，盡管其實施的初衷在于遏制過度擴張的土地需求，但在缺少成本約束和地方政府競爭的驅動下，反而演變成地方政府預算外最重要的財政收入，成為資本積累和地方經濟發展的原動力，不僅導致“寅吃卯糧”的土地過度擴張行為，而且累積了嚴重的財政風險。事實上，我國銀行業對房地產貸款承擔了過大的風險。盡管房地產銀行貸款大多都以土地作抵押，但如果土地價格存在“泡沫”，銀行業就會面臨抵押品價值不足的風險。因此，要借鑒美國、日本、中國臺灣和香港等國家和地區慘痛的教訓，盡快減少有可能因房地產的過渡膨脹而帶來的經濟泡沫。
(五)社會和諧穩定受到挑戰
據統計，在全國各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發的，而且這類上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。中國社科院農村發展研究所課題組對中央某媒體的兩萬封觀眾來信、720名進京上訪農民問卷調查、國土資源部等國家各大部委的專項調研數據調查表明：農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。根據國務院發展研究中心統計，從1987年至2001年，全國非農建設占用了159.67萬公頃耕地，至少有3400萬農民因征地失去或減少了土地。按現在的經濟發展進度，2000年至2030年30年間占用耕地將達到363.33萬公頃以上，失地和部分失地農民將超過7800萬人。如果得不到較好的安置，其中有幾千萬人可能成為失業人員。據國土資源部的一份材料顯示：2003年國土資源部共接到群眾信訪3394件，接待群眾來京上訪1015批，共3681人次，來京上訪中集體上訪147批，共1863人次。其中，涉及征地補償安置有關問題的占來京信訪的12.2%，占來京上訪批數和人數的29.9%和36.6%。一般而言，農民失去土地后，往往經濟上受損失、生活上沒著落、保障上不完善，所謂的“市民化”后又享受不到與市民一樣的待遇，其思想觀念、生活方式、行為方式受到較大影響，結果是失地農民對生活前景產生彷徨、焦慮乃至于失去信心，致使對社會和諧穩定構成威脅，進而可能誘發較大的社會沖突。
中國鄉村發現網轉自：《區域經濟評論》2014年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
