從這段有關(guān)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的內(nèi)容我們可以看到國家對農(nóng)村資源，尤其是對農(nóng)村土地資源的再一次重視。雖然在十七屆三中全會上提出了對農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的改革方向，但是5年以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然存在諸多問題。特別是當前的城鎮(zhèn)化進程，是由低成本的土地非農(nóng)化推動的，而這種低成本是以犧牲農(nóng)民利益為代價的，根本就不能保證公平的標準。我國現(xiàn)行的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式，計劃經(jīng)濟時代的色彩非常濃，無法滿足農(nóng)村集體土地改革的需要和被征地農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益訴求，致使土地資源浪費嚴重、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配發(fā)生了扭曲、被征地農(nóng)民也無法公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益。本文擬對新型城鎮(zhèn)化進程中現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式進行研究和分析，以期對推進農(nóng)民公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益進程和節(jié)約集約利用土地資源有所裨益。
一、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式的主要特點分析
(一)分配規(guī)則不公平
我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定，但對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定并不明確。這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個級類的“農(nóng)民集體”。但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。事實上，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關(guān)系的主體。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)用地不能自由轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。這充分說明，我國事實上不承認農(nóng)民是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配的受益主體。現(xiàn)行的征地補償額度是與市場無關(guān)的政策性價格，過于偏離土地的市場價值和農(nóng)民的經(jīng)濟預期。
(二)分配權(quán)利不公平
根據(jù)我國相關(guān)的土地管理法規(guī)和政策，地方政府實際上是征用土地的審批者、使用者、管理者和受益者。在土地一級市場中，政府是唯一的土地需求方，而在土地的二級市場中，政府又是惟一的土地供給方，地方政府往往處于強勢地位。近年來，政府用行政手段獲得農(nóng)民的土地，然后再用市場交易的手段去拍賣。在政府、開發(fā)商和被征地農(nóng)民這三者的博弈中，被征地農(nóng)民成了最大的利益受損者。以2005年武漢市農(nóng)地非農(nóng)化中的土地收益分配為例(見表1)。
(三)分配機會不公平
在土地非農(nóng)化過程中，收益如何分配的原則制訂者是國家，農(nóng)地使用者沒有發(fā)言權(quán)，只能被動接受。我國現(xiàn)行的征地程序存在著不透明、不規(guī)范以及監(jiān)督機制不健全的諸多問題，是造成農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的直接原因。全國17個省農(nóng)村土地使用權(quán)調(diào)查研究顯示：8.4%的村民在征地前沒有得到通知，44.6%的征地沒有開聽證會，72.6%的村在征地的補償金額方面不會征詢村民的意見。農(nóng)地非農(nóng)化項目從立項征地開始，到征地行為實施，各相關(guān)利益主體中唯獨沒有與征地行為有著切身利益關(guān)系的農(nóng)民。事實上，村委會往往作為農(nóng)民的代表參與征地全過程，農(nóng)民個體往往被掩蓋于農(nóng)民集體組織的名下，而沒有獨立性。尤其在現(xiàn)實生活中，村委會的利益和村民的利益有時并不是完全一致的，村委會及其成員也會有“經(jīng)濟人”的偏好和行為選擇，更何況有時村委會是受基層政府的委托而參與農(nóng)地非農(nóng)化活動。因此，廣大農(nóng)民基本上沒有參與征地過程的真正機會，尤其是沒有機會作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體參與談判、規(guī)則制定、收益分配等過程。
(四)分配結(jié)果不公平
目前，土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括農(nóng)民的補償在內(nèi)，只有20%—30%留在村一級；而各種各樣的公司，主要是各種城市的建筑公司、土地儲備公司、開發(fā)區(qū)外商投資公司等，拿走了土地增值收益的大概40%—50%，最后就是地方政府拿走了20%—30%。在我國35個大城市的土地征收和出讓過程中，政府和農(nóng)村集體的收益分配比例嚴重失調(diào)，約為17∶1，最高的華北地區(qū)平均為28.1∶1，最低的華南地區(qū)也達到10.5∶1，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟福利受到嚴重損失。在落后地區(qū)，征收土地時農(nóng)民利益集團得到33%的收入，縣級以上政府利益集團得到15%的收入，而縣級政府利益集團得到了52%的收入。2010年，全國土地出讓金收入高達2.7萬億元，占當年地方財政收入的66.49%。據(jù)對河南省213戶農(nóng)戶的調(diào)查，目前貨幣補償是河南省被征地農(nóng)民補償?shù)闹饕绞剑⑶乙淮涡匝a償24%，土地補償金被政府截留的占60%以上。不少農(nóng)民在土地被征后收入水平明顯下降，對生存生活的擔憂日益增加。另外，我國每年新增征地大約20×104(300萬畝)，每年有200萬至300萬農(nóng)民失去賴以生存的土地，全國失去土地、淪為“三無”狀態(tài)的農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)達到4000萬—5000萬人，遠遠超過下崗工人的人數(shù)。各級政府以其管理者的身份獲得了增值收益的一部分，房地產(chǎn)開發(fā)商獲得了增值收益的一部分以及土地的未來增值部分，而被征地農(nóng)民得到的僅僅是現(xiàn)有耕作方式和技術(shù)條件下若干年的農(nóng)地收益，基本上未獲得任何增值收益。
二、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式的主要危害
(一)征地行為扭曲—農(nóng)地非農(nóng)化沖動有增無減
2001-2005年全國土地出讓情況表明：“獲益于土地”的地方政府，有了足夠的“土地沖動”。據(jù)國務院五部委查驗：截至2004年6月17日，全國30個省市區(qū)(除內(nèi)蒙古外)共清理出各類開發(fā)區(qū)6741個，規(guī)劃用地375萬hm[2]，這一數(shù)字比現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地面積總和還要大。另據(jù)山西省第二次全國農(nóng)業(yè)普查領(lǐng)導小組辦公室提供的統(tǒng)計資料顯示：2006年，山西省國家征用耕地面積為8500，占年末擁有耕地面積的0.3%。2008年10月，國務院發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》顯示：1991-2005年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地330萬，其中70%以上是征地。這是依法審批的占用數(shù)，還不包括突破指標、違法征地和一些鄉(xiāng)村擅自賣地。2005年國土資源部開展執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，2003年10月到2004年9月，全國15個城市70多個區(qū)縣違法用地宗數(shù)和面積數(shù)分別占新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積數(shù)的63.8%和52.8%，有些地方高達80%和70%，有的甚至在90%以上。另外，一些地方的土地儲備違背了原意。“土地儲備”是地方政府征占土地的基本手段，是我國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，但目前的土地儲備已成為一些地方政府將土地“低進高出”、實現(xiàn)利益最大化的工具。因此，仍然沿用計劃經(jīng)濟時代的強制征地辦法，已不符合我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，杜絕地方政府“以地生財”的土地財政模式已成為當務之急。
(二)征地程序缺乏公正—被征地農(nóng)民參與渠道不暢
依據(jù)我國現(xiàn)行的土地征收法規(guī)，政府和需用地人并沒有將征地信息告知被征地人的義務，被征地人對征地決定沒有發(fā)言權(quán)，也無法提出異議；只有在審批通過后，才有對補償、安置方案提出聽證的權(quán)利。國務院和相關(guān)部委先后出臺了《國土資源聽證制度》等規(guī)范，但一些省市很少啟動過征地聽證程序。我國現(xiàn)行法律所采取的是一種“征地先行、爭議后決”的做法，其結(jié)果必然產(chǎn)生“遲來的正義”，從而使農(nóng)民在征地程序中處于權(quán)利救濟的“真空”。另外，我國關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化收益的分配還缺乏專門的裁決機構(gòu)。國外普遍建立專門的土地征收裁決機構(gòu)，并且是獨立于公共利益認定機關(guān)的專門機構(gòu)。而在我國，被征收人對征收有爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的政府裁決。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法實施條例》的規(guī)定，針對補償標準的爭議由征收部門裁定(即享有批準權(quán)的人民政府)，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。因此，這種征地程序的制度安排，被征地農(nóng)民參與渠道不暢，不符合公平正義的原則，嚴重影響征收行為的公正性和公信力，極易對被征地農(nóng)民的權(quán)益造成損害。
(三)征地“尋租”現(xiàn)象衍生——農(nóng)轉(zhuǎn)“非”領(lǐng)域已成為腐敗的重災區(qū)
政治活動和經(jīng)濟活動總是相互聯(lián)系的，政治過程中權(quán)利因素總是有可能直接介入經(jīng)濟活動中去，干預經(jīng)濟當事人之間的交易。在此前提下，很多人會力求借助于權(quán)利因素謀取個人最大利益，即獲得租金，這就產(chǎn)生了“尋租”行為。我國自事項分稅制改革以來，大頭財政交中央政府的做法致使地方政府經(jīng)常出現(xiàn)財政困難，當土地在非農(nóng)化之后其價值得到大幅度提升，地方政府就利用土地征用權(quán)“以地生財”，低價從農(nóng)民手中取得土地而高價出讓給用地單位，從而獲得大量收益，使得地方政府有能力進行城市規(guī)劃和建設(shè)，突出其政績。同時，用地單位為了取得稀缺的土地資源也有可能對土地供應的壟斷者——政府進行尋租，以取得土地使用權(quán)。目前，農(nóng)轉(zhuǎn)“非”領(lǐng)域即農(nóng)地非農(nóng)化領(lǐng)域已成為腐敗的重災區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1998-2003年，全國累計查處各類土地違法案件有74萬多件。2003年，12名被處分的省部級“貪官”中，幾乎所有都與土地的轉(zhuǎn)讓和使用相關(guān)聯(lián)。以原“上海首富”周正毅為代表幾乎所有的落馬“富豪”也都與土地批租密不可分。據(jù)對10個省(市)的統(tǒng)計調(diào)查：在50.54萬公頃園區(qū)實際用地中，違法用地面積就達到20.97萬公頃，占到68.7%。一些地方為了顯示政績，盲目搞所謂“形象工程”、“政績工程”，如一個5萬人的城市居然建設(shè)了一個可容納6萬人的廣場；還有一些地方的政府官員利用土地批租權(quán)大肆獲取權(quán)力租金，滋生了土地批租領(lǐng)域中的腐敗。
(四)耕地面積大幅度減少——糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)嚴重削弱
我國以不到世界10%的耕地，承載著世界22%的人口是我國的基本國情。近年來，我國的耕地面積以驚人的幅度減少。1999年，全國耕地面積減少650多萬畝，2000年減少近1500萬畝；到了2002年，這個數(shù)字已經(jīng)變成2500多萬畝。2003年，全國凈減耕地3800萬畝。1996-2004年間，我國耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝，凈減了1.14億畝；人均耕地面積從1.59畝減少到1.41畝，下降了11.35%。2005年，國土資源部公布的全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示：中國人均耕地面積由2004年的1.41畝進一步減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40%。
耕地面積大幅度減少，致使糧食安全難以為繼。FAO于1974年在世界糧食大會上對糧食安全提出的定義是：“保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。全國耕地面積已從1996年的19.51億畝(折1.3億)減少到2006年的18.27億畝(折1.218億)，已逼近18億畝(折1.2億)的紅線。我國人均耕地僅有1.39畝(折0.09)，不及世界人均水平的40%。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織所確定的人均耕地0.795畝(折0.053hm[2])的警戒線，我國有23.7%的縣級行政區(qū)劃單位(含直轄市和縣級市)低于這條警戒線，嚴重地影響到國家的糧食安全，制約著經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)我國學者的預測，2020年中國預期人口為14.36億，以人均糧食420—435kg計，全面小康社會的糧食需求總量為6.03億—6.25億噸；到2033年中國人口實現(xiàn)零增長，人口規(guī)模將達到14.73億，以人均糧食450—470kg計，人口高峰時期的糧食需求總量在6.63億—6.92億噸。中國近年來的糧食綜合生產(chǎn)能力保持在5.0億噸左右，即使能通過外貿(mào)進口解決5%—10%的糧食需求，到2020年的時候，中國至少還要通過自己的國土資源解決5.5億—6.0億噸的糧食生產(chǎn)和供給，這比中國現(xiàn)階段5億噸的糧食綜合生產(chǎn)能力要高出10%—20%。中國人口發(fā)展的糧食安全問題與耕地保證程度研究表明，2020年在人均糧食420—435kg的消費水平上，基于18億畝耕地資源保證的糧食生產(chǎn)能力可以基本滿足14.36億人口的糧食需求；在人均450kg的消費水平上，中國未來耕地資源的糧食生產(chǎn)能力足以支持人口高峰時期14.73億人的糧食需求，但受18億畝耕地資源約束，人均糧食占有水平很難有進一步提高。國內(nèi)的政策研究專家警告，耕地的連年減少已經(jīng)威脅中國的糧食安全，如果不遏止耕地快速減少的趨勢，我國糧食安全的基礎(chǔ)就會嚴重削弱。
(五)土地利用方式粗放難轉(zhuǎn)——持續(xù)發(fā)展空間受限
當前，推進新型城鎮(zhèn)化進程不可避免地要占用土地，但亂占濫用耕地、浪費土地的問題，已經(jīng)到了觸目驚心的地步。美國學者唐納德·丁·博格對美國1929-1954年城市人口增長的數(shù)量與農(nóng)地非農(nóng)化做了相關(guān)研究，在這一期間每增加1個城市人口，農(nóng)地非農(nóng)化面積為0.105。目前，中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬平方公里，城市人均建設(shè)用地已達133平方米，遠遠高于發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。2004年，全國村莊建設(shè)用地2.48億畝，按當年農(nóng)業(yè)人口計算，人均村莊用地218平方米，高出國家定額最高值(150平方米/人)的45.3%。理論上，從我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地從總量上來看，已足夠16億人口達到世界發(fā)達水平的用地需要。但我國一方面是土地資源稀缺，另一方面是土地粗放利用。如大量的大廣場、大馬路、大花園、大校園、大辦公樓等。土地粗放利用方式如果這樣下去，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程將受到較大影響。
三、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式的深遠影響
(一)政府公信力受到影響
2000多年前，管仲說：“地者，政之本也，是故地可正政也。”農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損問題，是今后相當一個時期我國所面臨的一個具有高度綜合性的復雜問題，它既是一個經(jīng)濟問題、法律問題，也是一個社會問題，甚至是一個政治問題。近年來，農(nóng)村干群涉地矛盾、農(nóng)民與地方政府涉地矛盾不斷激化，被征地農(nóng)民涉地告狀、上訪、沖突事件有增無減。據(jù)山西農(nóng)業(yè)大學農(nóng)普課題對全國290個村莊的調(diào)查：被征地農(nóng)民對于自己目前的生活現(xiàn)狀，感到滿意的占22.1%，不滿意的占35.8%，感到一般的占42.1%。而對生活現(xiàn)狀的滿意程度如何直接反映出現(xiàn)行農(nóng)地制度安排對農(nóng)民生活現(xiàn)狀的影響程度，有三分之一的農(nóng)民對生活現(xiàn)狀不滿。73%的被調(diào)查者認為現(xiàn)行的土地征用制度不合理，63.7%的受訪者對補償標準很不滿意；對于補償款的發(fā)放方式，表示很不滿意的占49.2%，不太滿意的占30%；88.1%的被調(diào)查者希望得到承包土地的自主處分權(quán)。目前，被征地農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損的現(xiàn)實，在一定程度上影響到被征地農(nóng)民對政府的信任，降低了政府公信力。因此，要從戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的高度去考慮農(nóng)地征收制度及農(nóng)地非農(nóng)化合法收益的保護問題，因為它事關(guān)我國的政治經(jīng)濟制度安排和經(jīng)濟社會的發(fā)展。
(二)貧困群體數(shù)量增加
目前，我國的“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”失調(diào)。“農(nóng)地非農(nóng)化”過快、過多，“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度遠遠低于農(nóng)地非農(nóng)化的速度，使得相當部分的農(nóng)民沒有非農(nóng)化，更沒有市民化，致使越來越多的失地農(nóng)民流入城市，成為新的貧困人群。以浙江為例，征用一畝地的補償大約是3萬—10萬元左右。實際農(nóng)民人均分到的現(xiàn)金是1萬多元。而2003年浙江城鎮(zhèn)居民年人均消費支出9713元，農(nóng)村居民人均消費支出也達到了4387元，即使按照農(nóng)村支出水平標準，補償費最多為3—5年的生活費。另據(jù)浙江省統(tǒng)計局2003年10月的調(diào)查：被調(diào)查失地農(nóng)戶，土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18.4%。其中土地被全部征用的農(nóng)戶人均純收入下降幅度更大，降幅達21.9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農(nóng)戶比例，由土地征用前的23%上升到土地征用后的41%；人均純收入3000—5000元的農(nóng)戶，由52%下降到37%；5000元以上的農(nóng)戶，由25%下降到22是%。中國社會科學院一份研究報告顯示：在東部某省歷年累計200余萬失地鄉(xiāng)村人口中約有30萬人是失地貧困人口。中西部地區(qū)問題更為突出，西南某省20%的失地農(nóng)戶僅靠土地征收補償金生活，25.6%的失地農(nóng)戶最急需解決的是吃飯問題，24.8%的失地農(nóng)戶的人均年收入低于625元，處于絕對貧困狀態(tài)。這一點拉美國家已經(jīng)有過非常慘痛的教訓。近年來，各級政府為承擔失地農(nóng)民的養(yǎng)老、衛(wèi)生、社會保障等費用精疲力竭，因城市化而獲得的農(nóng)地非農(nóng)化收益成果也基本上被消耗殆盡。因此，要使目前的工業(yè)化和城市化進程與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平相聯(lián)系，避免因征地而引發(fā)的矛盾糾紛日益激化。
(三)土地資源綜合利用效益降低
近年來，隨著農(nóng)地非農(nóng)化，大量的森林、草地、濕地和耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，半截子工程、爛尾工程和撂荒現(xiàn)象大大存在，農(nóng)地出現(xiàn)了過度非農(nóng)化。同時，為了補充耕地，又有大量的森林、草地和濕地被開墾為耕地，土地資源遭到了巨大的破壞，使自然災害更加頻繁，生活環(huán)境更加惡劣，嚴重危及土地資源安全。目前，全國有367萬平方公里的水土流失面積，占土地總面積的38.6%，流失地表土50億噸，其中流入長江22.4億噸，流入黃河16億噸，而且平均每年要新增1萬平方公里的水土流失面積。全國草地退化、沙化和堿化面積已達20.25億畝，每年還3000萬畝的速度在增加。內(nèi)蒙古在60年代曾有草原12.3億畝，但如今只剩下5.8億畝。由于自然氣候變化和人工圍墾，全國湖泊水面比新中國成立初期減少約2.1億畝，僅都陽和洞庭兩湖的水面比50年前就縮小1.45億畝。黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新強四省區(qū)開墾的2900多萬畝土地中，有一半撂荒。我國荒漠化土地面積已達262萬平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴展；揚塵、浮塵和沙塵暴頻繁發(fā)生。全國森林面積1.59億公頃，人均不足世界平均水平的1/4，亂砍濫伐現(xiàn)象仍屢禁不止；農(nóng)業(yè)自然災害加劇，受災面積由50年代每年1000萬—2000萬公頃發(fā)展到90年代3000萬—5000萬公頃。
(四)經(jīng)濟風險蓄積
目前，一些地方的土地有償使用費已相當于財政收入的25～50%，少數(shù)城市高達80%，個別城市甚至達到了2倍以上。同時，土地財政拉動了與房價上漲預期相聯(lián)系的房地產(chǎn)開發(fā)貸款和住房貸款的快速增長，推動了與城市擴張相聯(lián)系的土地抵押貸款，致使金融面臨著巨大風險和隱患，其癥結(jié)在于中國對未來累積的地租采取一次性征收土地出讓金的土地批租制度，并沒有充分反映土地財產(chǎn)的增值收益，盡管其實施的初衷在于遏制過度擴張的土地需求，但在缺少成本約束和地方政府競爭的驅(qū)動下，反而演變成地方政府預算外最重要的財政收入，成為資本積累和地方經(jīng)濟發(fā)展的原動力，不僅導致“寅吃卯糧”的土地過度擴張行為，而且累積了嚴重的財政風險。事實上，我國銀行業(yè)對房地產(chǎn)貸款承擔了過大的風險。盡管房地產(chǎn)銀行貸款大多都以土地作抵押，但如果土地價格存在“泡沫”，銀行業(yè)就會面臨抵押品價值不足的風險。因此，要借鑒美國、日本、中國臺灣和香港等國家和地區(qū)慘痛的教訓，盡快減少有可能因房地產(chǎn)的過渡膨脹而帶來的經(jīng)濟泡沫。
(五)社會和諧穩(wěn)定受到挑戰(zhàn)
據(jù)統(tǒng)計，在全國各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這類上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組對中央某媒體的兩萬封觀眾來信、720名進京上訪農(nóng)民問卷調(diào)查、國土資源部等國家各大部委的專項調(diào)研數(shù)據(jù)調(diào)查表明：農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心統(tǒng)計，從1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用了159.67萬公頃耕地，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展進度，2000年至2030年30年間占用耕地將達到363.33萬公頃以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。如果得不到較好的安置，其中有幾千萬人可能成為失業(yè)人員。據(jù)國土資源部的一份材料顯示：2003年國土資源部共接到群眾信訪3394件，接待群眾來京上訪1015批，共3681人次，來京上訪中集體上訪147批，共1863人次。其中，涉及征地補償安置有關(guān)問題的占來京信訪的12.2%，占來京上訪批數(shù)和人數(shù)的29.9%和36.6%。一般而言，農(nóng)民失去土地后，往往經(jīng)濟上受損失、生活上沒著落、保障上不完善，所謂的“市民化”后又享受不到與市民一樣的待遇，其思想觀念、生活方式、行為方式受到較大影響，結(jié)果是失地農(nóng)民對生活前景產(chǎn)生彷徨、焦慮乃至于失去信心，致使對社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅，進而可能誘發(fā)較大的社會沖突。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《區(qū)域經(jīng)濟評論》2014年第1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
