原題：現代田園城市：“人”的城鎮化之路
一、現代田園城市：城鄉發展一體化的典型示范
說到田園城市，會讓人充滿無限遐想。田園城市是19世紀末英國社會活動家霍華德提出的關于城市規劃的設想?；羧A德在他的《明日：一條通向真正改革的和平道路》一書中認為，應該建設一種兼有城市和鄉村優點的理想城市，他稱之為“田園城市”。田園城市是為健康、生活以及產業而設計的城市，它的規模能足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度；四周要有永久性農業地帶圍繞，城市的土地歸公眾所有，由專業委員會受托掌管?；羧A德通過田園城市試圖解決城市問題的方案主要包括以下內容：一是疏散過分擁擠的城市人口，使居民返回鄉村。他認為此舉是一把萬能鑰匙，可以解決城市的各種社會問題。二是建設新型城市，即建設一種把城市生活的優點同鄉村的美好環境和諧地結合起來的田園城市。三是改革土地制度，使地價的增值歸開發者集體所有?；羧A德不僅提出了田園城市的理論，而且還將其付諸實踐，在距倫敦幾十公里的地方建起了兩座田園城市，歐洲各地紛紛效法，但多數只是襲取“田園城市”的名稱，實質上是城郊的居住區。
我國的城鎮化已進入快車道。至2015年底，我國的城鎮化率已達到56%，整體上還處在從分散向集聚的集中型城鎮化階段，其特點主要表現在：人口不斷從農村向城市流動，且日益向大城市集中；中心城市的作用和地位日益突出。伴隨而來的是農村人口、土地和其它組織資源等越來越少，農村空心化日益嚴重，失去土地、就業機會、生活來源的“三無”農民越來越多，留守兒童、留守婦女、留守老人越來越多，傳統鄉村文化趨于瓦解，鄉村基本公共服務供給越來越被邊緣化，城鄉差距擴大已成為不爭的事實，等等。農業、農村、農民的出路在哪里？城鄉關系究竟應當怎樣才能協調好？新型城鎮化如何真正做到以人為本？這些問題迫切需要我們予以解答、加以解決。
我們看到，集中型城鎮化遠未完成的瓊海市，以 “不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”為原則，實施“打造田園城市、構建幸福瓊?！钡陌l展戰略，轉變發展方式，調整產業結構，走城鄉發展一體化道路，全力打造瓊海全域5A級景區，讓市民感受農村的田園氣息，讓農民享受城市的生活品質，力爭把瓊海建設成為瓊海人民的幸福家園，成為中外游客的度假天堂。瓊海結合自身實際，走出了一條分散型的城鎮化道路，用“三不一就”打造了一條農民歡天喜地回家的路，一條在家就可以就業創業富裕的路，一條農業、生態和旅游緊密結合的路，一條城鄉邊界越來越模糊、城鄉生活品質越來越接近、城鄉百姓幸福指數越來越提升的路，一條逆向思維之路，一條就地城鎮化之路，一條邁向國際化的現代田園城市之路。在這里，我們仿佛看到了百年前霍華德提出和建設田園城市的美好愿景。
分散型的城鎮化道路一般發生在一個國家或地區城鎮化發展的高級階段，城鎮化率在70%以上，它的特點是大城市市郊及其非城市地域的迅速發展，都市帶和都市圈不斷擴大，城市功能不斷向外擴散，由此出現的所謂“逆城市化”現象。在高級階段才能出現的情況，瓊海市在發展的中級階段就出現了，而且這條路走得十分成功，究其原因，除了認真落實習近平總書記關于要堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感等深入推進新型城鎮化建設的重要精神之外，還有一個非常重要的原因，就是瓊海市委以極具創新、簡潔清晰的思維探索了一條實現現代田園城市的有效途徑，其精髓就是不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化的“三不一就”原則。不砍樹就是敬畏生態的紅線，不占田就是敬畏歷史和政策的紅線，不拆房就是敬畏人文與和諧發展的紅線，最大限度地保護鄉村的自然、歷史和文化風貌。
為此，瓊海市以“農村美、農業強、農民富”為目標，以美麗鄉村建設為主題，堅持文化為先、生態為先、民生為先，高標準完善生態型規劃，堅持生態型改造，建設生態型設施。目標是要在瓊海1710平方公里的大地上給50萬老百姓蓋一間“幸福之屋”，讓市民感受農村的田園氣息，讓農民享受城市的生活品質，讓城鄉同發展共繁榮。這間“幸福之屋”由四根柱子來支撐：打造特色風情小鎮、建立現代農業公園、修建500公里旅游綠道、實現城鄉公共服務均等化，構筑起“城在園中、村在景中、人在畫中”的美麗家園。
打造特色風情小鎮，就是挖掘各鎮的資源稟賦，將全部12個鎮打造成傳承文化、歷史記憶、地域特色的美麗小鎮。把小鎮作為連結城市和鄉村的支點與平臺，成為橋頭堡，讓人們“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。
建設農業公園，是指打造具有現代農業產業化功能、旅游功能、休閑功能和運動功能的綜合體，帶動城鄉產業融合化、農民身份多元化、農民收入多樣化，讓農民的收入由單一的生產性收入變為經營性、財產性、工資性和生產性等多項收入。瓊海市把全市規劃為“龍壽洋農業公園”“熱帶濱海農業公園”和“萬泉河農業公園”等三大公園，將它們作為統籌鄉村發展的重要手段，助推農業發展、農民增收，使農村更美、農業更強、農民更富。充滿田園風光的農業公園已經成為農民的家園、市民的公園、游客的樂園。
修建旅游聯通綠道，是要用五百公里的綠色小道把每一個美麗的田洋、湖泊、河流、村莊串聯起來，打造田園式的大景區，讓一個個小鎮就像一個個珍珠和瑪瑙以各種優美的姿態、優雅的風情鑲嵌在美麗田園之中，一片片美麗的村莊散落在小鎮四周，一間間質樸的民居掩映在綠蔭之下，一條條綠道將城市、小鎮和村莊連成一體。充滿詩情畫意的旅游漫步綠道已經成為了全域5A級景區的紐帶，成為了農民的致富之道、市民的休閑之道、游客的觀光之道。
實現公共服務均等化，就是要把公共財政向農村傾斜，加快基礎設施和公共服務向農村覆蓋，讓公共財政的陽光雨露照耀整個城鄉。目前瓊海市城鄉供水一體化已經達到90%，城市公交通覆蓋70%的行政村，由市、鎮、片區和代辦點組成的四級服務網絡讓農民不出村、不出鎮就能把事情辦好，城區優秀教師和醫生到鎮村支教、坐診，讓農民同樣享受優質教育和衛生資源。
2015年底，瓊海市已建成田園式的文明生態村1857個，占全市自然村總數的70%，打造出了嘉積禮都、塔洋“七星伴月”文明生態片區和北仍文明生態村等精品，有8個村鎮被評為全國文明村鎮。就地城鎮化的根本，就是不走“棄農進城”的路子，讓農民走得出去，也回得了村、回得了家。兩年多來，瓊海市返鄉就業4萬余人，農民人均純收入年增長13.1%。農民在家門口就能打工，住自家房子，種自己的地，還能很好的照顧家人。調研中塔洋鎮的書記告訴我們，因為進城打工的農民都回家就業創業了，該鎮沒有一個留守兒童，在家的老人也有家人陪伴照顧。百姓和游客都說，美麗鄉村建設已經使瓊海成為百姓的幸福家園，成為中外游客的度假樂園。
二、重要借鑒意義：新型城鎮化究竟“新”在何處
瓊海市的創新探索啟示我們，新型城鎮化的道路是多樣的，沒有統一固定的模式，關健要做好“新型”這篇大文章。從全國的情況看，成都比較早的提出了要建設世界現代田園城市，并實施了多年，要通過城鄉一體化實現現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態，真正體現“自然之美、社會公正、城鄉一體”，使成都成為一座新型城市。南陽用綠色打底，規劃建設現代化山水田園城市。大山、大水、大空間，是南陽的寶貴財富、獨特優勢、最具個性的競爭力，堅持以產立城、以水興城、以綠靚城、以文塑城，努力建設生產空間集聚高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的現代化山水田園城市。秦漢新城以“城市組團+綠色廊道+優美小鎮”為整體發展模式，按照區域統籌、梯度推進、彈性發展的原則，精心描繪“城在田中、園在城中、城田相融”的田園城市畫卷，無論城市居民還是當地群眾都能擁有“舉頭望星空，推窗見花?！钡奶飯@生活，讓文化與田園融會貫通，田園與產業交相輝映，產業與民生相得益彰。鄭州以建設現代田園城市為目標，圍繞都市生態農業這個主線，突出新型城鎮化建設這一中心，深化農業投融資體制、農村產權制度、農民職業化改革。太倉也提出了建設現代田園城市的目標，要打造城鄉一體、產城融合、城在園中、園在城中的生態宜居城市。通過努力，太倉的環境指數常年保持在96%，先后榮獲國家衛生城市、園林城市、中國優秀綠林城市、生態中國長壽之鄉和中國人居環境獎等稱號。
從以上情況看，很多地方都提出了建設現代田園城市的目標，基本做法都突出了綠色、自然、環保、城鄉一體等特點，同時又結合了各自的優勢。表明新型城鎮化有共通的東西，也有個性化的一面，新型城鎮化之路是多種多樣的。有一個問題要特別強調，新型城鎮化的核心是人，聯合國人居組織1996年發布的《伊斯坦布爾宣言》強調指出：我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。這意味著城市化不但要看城市發展的速度，還要看城市發展的質量，要以這些人的生活水平、生活質量來衡量城市化。因此要堅定不移地堅持以人為本的城鎮化理念，以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展等為基本要求，使大中小城市、小城鎮和廣闊的農村協調發展、互促共進。在此基礎上，走出一條順應發展大勢，尊重城鄉發展規律，體現各自特點，發揮各自優勢的新型城鎮化道路，讓新型城鎮化成為中國經濟社會發展轉型升級、行穩致遠的強大新動力?！按蛟飕F代田園城市，構建美麗幸福瓊?！保褪沁@種理念和思路的充分體現。
瓊海市不走讓農民“棄農進城”的路子，實施就地城鎮化、現代化，在由分散走向集中的城鎮化時期，是一種逆向思維。在這種創造性的科學逆向思維里，有對城鎮化規律的把握，有對老百姓需求的充分了解，有對城鄉差距的深切體悟，有對“科學發展、綠色崛起”的透徹理解，有對“以人為本”的新型城鎮化的切實踐行。因此，以城鄉融合為理念，以“三不一就”為原則，以四根立柱為支撐的就地城鎮化、就地現代化之路，是一條具有國際視野的現代田園城市的新型城鎮化之路，很好的處理了一系列重要關系，如城市與小城鎮、鄉村的關系，政府、市場與社會的關系，變與不變的關系，經濟發展與生態保護的關系，中國與世界的關系。
新型城鎮化建設究竟“新”在何處？瓊海建設現代田園城市中創造的就地城鎮化模式，顛覆了我們對城鎮化的許多固有理解，例如，怎樣統計城鎮化率？這里相當部分的農民吃、住在農村，既從事農業，但更多的時間也在兼職旅游、電商等，居住地沒變，但住在田園式的景區里；戶籍沒變，但身份多樣化了，職業和收入多樣化了，他們算是農民，還是應當歸結為城鎮人口？還有，從分散走向集中的城鎮化，到從集中走向分散的效區化、逆城鎮化，是城市化的基本規律，需要經過較長的時間才能完成，而城鄉一體、均衡發展的城鎮化，極速的壓縮了這一過程，跨越了城鎮化的幾個階段，而且這種就地城鎮化遠不是效區化，而是全域式的現代田園城市，對此，我們如何理解城市化的一般規律，如何在尊重規律的同時，創造自己獨特的城鎮化道路？當然，瓊海的做法還有很大的探索空間，需要進一步借鑒和完善，海南是一座國際旅游島，還有得天獨厚的青山綠水和碧海藍天優勢，瓊海大手筆、寬視域、結合自身特點打造國際性現代田園城市的探索，為我國的新型城鎮化建設提供了許多寶貴的經驗和啟示。
三、進一步的思考：未來中國的新型城鎮化之路
過去一個時期，我國的城市化具有速度快、規模大和政府主導等特點。2011年，中國城鎮常住人口占總人口比重達到51.27%，首次超過50%，實現歷史性突破，中國開始進入到以城市型社會為主體的城市時代。城市化對社會的影響是巨大的，尤其是中國大規模的城市化，這條路如果走不好，將會留下巨大隱患。2001年諾貝爾經濟學獎獲獎者斯蒂格利茨指出：有兩個關鍵因素影響21世紀人類社會發展進程：一是中國的城市化，二是美國的高科技發展；斯蒂格利茨還認為城市化是新世紀對中國的第一大挑戰。為此有必要對城市化、城鎮化、新型城鎮化概念的演進作一個簡單的梳理，以便知曉其來龍去脈，更加準確地把握中國城鎮化未來的發展方向。
城市化是指人口和產業活動在空間上集聚、鄉村地區轉變為城市地區的過程。城市化有三大標志：勞動力從第一產業向第二、三產業轉移，城市人口在總人口中比重上升，城市用地規模擴大。社會學意義上的城市化還包括居民生活方式由農村向城市的轉變。城市化有集中型的城市化和分散型的城市化；有都市化、郊區城市化、逆城市化、再城市化；有來自城市經濟帶動的自上而下的城市化和鄉村經濟推動的自下而上的城市化。由于各地經濟社會發展水平的差異和治理方式的不同，上述城市化情況在我國均有表現，有的地區甚至幾種情況兼而有之。中國城市化在彰顯、推動中國發展的同時，也出現了若干值得注意和需要解決的問題。例如，城市人口數量迅速擴張造成的住房緊張、交通擁堵、就業困難與社會治安壓力；城市攤大餅式膨脹帶來的用水、交通、管理問題；一些城市發展特別是許多小城鎮發展缺乏規劃、隨意性、低要求等造成的聚集能力低、聚集效益差、擴散能力弱、資源利用率低等問題；城市沒有個性，千篇一律，千城一貌，千樓一面；城市發展遠離人本思想，見物不見人、貪大求洋、唯GDP的問題；東中西部地區城市化進程失衡；城鄉之間的互補性差，不少城市越來越失去輻射鄉村、帶動鄉村的功能，城鄉差距拉大，農村的“三留人員”和鄉村的衰落凋蔽問題；等等，所有這些與城市化的初衷正在漸行漸遠。
面對城市化過程中出現的一系列問題，中國應走什么樣的城市化道路，理論界提出了一系列的思路和主張，如大城市發展重點論、中等城市發展重點論、小城鎮發展重點論、大中小城市發展并舉論、大中小城市與小城鎮發展功能互補論、大中小城市由緊而松的梯度發展論、大小城市兩頭重點發展論、因地制宜論、就地轉移論、逆向發展論（即經濟發展水平越高，越要發展小城市，反之則要發展大城市，認為我國西部應發展特大城市）等等。不管什么樣的主張，“城市應該讓生活更美好”，同時城鄉關系的發展應該逐步從城鄉分離、 城鄉對立、城鄉差別走向城鄉融合，實現城鄉協調發展。為此，必須解決好城市、小城鎮、鄉村共同發展的問題，即實現城鄉一體化發展。1978年全國第三次城市工作會議把“控制大城市規模，多搞小城鎮”確立為國家的城市建設方針。1980年全國城市規劃會議提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的方針，并經國務院批準實施，1989年這一方針被寫入《城市規劃法》，提出要“嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市”。直到2008年《城鄉規劃法》代替《城市規劃法》而廢止。2001年國家頒布的“十五”計劃綱要提出要走“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”，第一次把城鎮化上升為國家戰略，從而在概念的使用上也實現了從城市化到城鎮化的重大轉變。筆者認為，提出并確認城鎮化概念，最大貢獻在于將全國六百多個城市和近兩萬個小城鎮緊密聯系在一起，使我們對城和鎮有了一個全新的整體性、全局性思維，同時把這種思維進一步延伸到了農村。2002年黨的十六大報告進一步強調指出，要“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”?！耙鸩教岣叱擎偦?，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路?！薄跋焕诔擎偦l展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。”從此，城鎮化的概念在中國廣泛流行開來。
城鎮化和工業化關系十分密切，工業化為城鎮化提供支撐，城鎮化為工業化提供平臺，城鎮化應與工業化、經濟發展同步。中國的情況是城鎮化嚴重落后于工業化。黨的“十六大”提出要以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。走新型工業化道路，是中國進入21世紀后發展工業經濟的新要求，是創新發展模式的新設計。與此相對應，創新城市發展理念，尋找新的城鎮化道路就變得十分迫切。2014年3月16日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，指出該《規劃》是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。要努力走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。2016年2月2日，國務院印發《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，指出發展新型城鎮化是現代化的必由之路，提出了需要積極推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋、組織實施農民工職業技能提升計劃等一系列重大舉措。至此，新型城鎮化已經完全成為了國家的一項必不可少的重大戰略，成為了中國實現現代化的必由之路。
從城市化到城鎮化，再到新型城鎮化概念的提出，走過了一段不平常的路，它是中國的發展進步催生出來的，是中國發展過程中產生的問題倒逼出來的，是城市發展的規律使然，它是一條希望之路、光明之路。瓊海走的這條以現代田園城市為最鮮明特征的新型城鎮化道路，是立足于瓊海自身實際這一基礎上走出來的，是在實踐的發展變化中走出來的，是在解決人民群眾的迫切需要和過去城市化建設中產生的種種問題的過程中走出來的。我們能夠感覺到，未來中國的新型城鎮化之路，也一定是因地制宜的創新之路，以人為本的幸福之路。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇網-《國家治理》周刊 2016年05月30日
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