人民代表大會制度是我國的根本政治制度，60年的實踐、特別是改革開放以來的實踐充分證明，我國的人民代表大會制度基本上能夠實現中華人民共和國的一切權力屬于人民的制度規劃目標。然而在實踐中，人民代表大會制的效果和理想中的制度規劃目標尚有差距，在人民民主的實現程度上仍有較大潛力可挖。本文將著重探討我國的人民代表大會制度在縣鄉兩級實踐暴露出來的問題和改革的建議。
一、人民代表大會制度在縣鄉兩級實踐暴露出來的問題
根據本人的觀察和調查，發現人民代表大會制度在縣鄉兩級實踐中主要存在人民代表在選舉的過程中缺乏代表性、在履職過程中脫離群眾、在會議表決中缺乏專業性等三個問題。
1、人民代表在選舉的過程中缺乏代表性
縣鄉人大代表采取直接選舉，和間接選舉相比，一般來說能更直接地反映民意，實現選民的意志，更好地調動公民參與管理國家事務的積極性，有助于加強選民與當選者的聯系?？h鄉人大代表選區可以按居住狀況劃分，也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分。但是在實際操作中存在缺陷，一是按工作單位劃分，這就讓各個單位的負責人可以操縱其單位的選舉，而實際情況也恰恰是各單位提名的候選人也大部分是各單位的負責人，造成了人民代表大會的“官本位”，“紅頂代表”現象。二是在居住地選舉和行業多單位選舉實踐中，容易出現選民對候選人根本就不了解，甚至根本就不認識，候選人選舉過程中沒有和選民溝通交流的過程，甚至連基本宣傳都沒有，只是在投票前有一個不到100字個人簡介，連候選人的面都見不到。選民投票的過程中純粹憑感覺，這樣選舉出來人大代表根本就沒有代表性。
2、人大代表在履職過程中脫離群眾
一是因為選舉過程不嚴密，差額選舉的落選幾率低，選民選擇余地小，導致選舉往往成為變相指定。結果，選出的代表只會喊“感謝黨、感謝上級領導”，難以真正為選區民眾解決切實問題，難以有身負選民期望為選民辦事的使命感。
二是人大代表履職的時間和自身知識能力水平有限，導致人大代表在履職的過程中根本沒有時間去傾聽人民群眾的聲音，在投票決策中根本沒有判斷鑒別方案好壞的能力。人大代表都是兼職，他們平時都要忙自己的工作根本就沒有時間和人民群眾聯系，也沒有時間去學習那些投票決策需要的專業知識。
三是人大代表都有自己特殊利益，使他們在履職過程中一般只注重自己的利益，而忽視人民群眾利益。比如縣鄉人大主要是政府官員和村干部加上一些做生意的老板，少數普通農民、工人。人大代表由人民選舉產生，要履行監督行政機關、審判機關、檢查機關等的責任，如果就是來自于行政機關、審判、檢察機關的官員，而且繼續擔任相關職務。這就造成黨政司法領導人自己監督自己，整個人大的監督功能也就成了水中月，鏡中花。人大代表中的做生意的老板都忙著自己生意，一方面就造成這些老板代表根本沒有時間傾聽人民群眾心聲，另一方面會受到自己生意利益的影響，導致自己代表民意的代表性下降。
事實表明，現行的人大制度亟需完善，否則將嚴重阻礙了我國的社會主義民主的實現。
二、完善縣鄉兩級人民代表大會制度的建議
針對縣鄉兩級人民代表大會制度在實踐中存在的問題，我想可以通過如下措施解決
1、精簡人數優化結構
縣級人大代表按照地域和行業團體兩種方式分配名額，每個鄉鎮分配兩個基本名額，再根據鄉鎮的人口數量分配名額，每一萬人分配一個名額，統計人數時遵循四舍五入的原則。行業可以分為公務員、教師、醫務人員和其他事業單位，公務員5名、教師4名，醫務人員3名，其他事業單位3名。沒有被提名為行業候選人的行業人員可以選擇參加鄉鎮的選舉。有安鄉為例的話，縣級人大代表的人數就是24個基本名額，加上60個人口名額左右，15個行業名額，大約就是100名縣級人大代表，比現在218人精簡55%左右。
鄉級人大代表按照村和社區分配名額，每個村分配一個基本名額，再根據村和社區的人口數量分配名額，每一千人分配一個名額（超大鄉鎮可以每2~5千人分配一個名額），統計人數時遵循四舍五入的原則。這樣把鄉鎮人代表的人數就控制在50人以內。
2、代表專職化提升素質
當選縣級人大代表后，必須辭去原有工作，原單位待遇停放，統一到縣人大常委會按照公務員主任科員待遇領取，原工齡計入待遇，任職期滿，回原單位或者新找工作工齡連續計算，退離休人員擔任人大代表退休待遇照發，工資待遇也按初入職主任科員發放。對于離開選區到外地兼職的人大必須辭去人大代表職務，再由選區選出新的人大代表，在本地兼職的人大代表，如果有選民對其兼職影響工作質疑的，選民可以聯署罷免重選人大代表。
當選鄉級人大代表后，必須辭去原有工作，原單位待遇停放，統一到鄉人大按照村主任的待遇領取，原工齡計入待遇，任職期滿，回原單位或者新找工作工齡連續計算，退離休人員擔任人大代表退休待遇照發，工資待遇也按村主任待遇發放。對于離開選區到外地兼職的人大必須辭去人大代表職務，再由選區選出新的人大代表，在本地兼職的人大代表，如果有選民對其兼職影響工作質疑的，選民可以聯署罷免重選人大代表。
代表專職化人大代表就有時間和人民群眾打成一片，避免脫離群眾，還可以避免人大代表為自己的單位謀私利。專業化之后還能讓人大代表有時間學習，有時間處理人民群眾的訴求。就不會再出現選民根本不認識人大代表的情況，甚至就是人大代表不認識自己選區選民的情況都會非常少。
3、完善選舉程序
人大代表選舉程序中推選候選人、候選人和選民互動的環節必須完善。在推選候選人的過程中要注意三件事：一是增加候選人差額名額，差額選舉至少達到2:1的差額比例。二是對候選人認定過程中必須對候選人的資格和推選過程要審查，要避免操縱候選人提名情況出現，操縱提名主要有地方領導操縱，黑社會操縱兩種形式。三是對于候選人公示的過程中，不能僅僅公示候選人的姓名和簡介，還必須把提名候選人的過程公示，對沒有被確定為候選人的準備參選的預備候選人的原因要介紹清楚。
候選人和選民互動環節要注意：一是確定正式候選人和正式選舉時間至少要留下50天候選人和選民互動時間。二是候選人和選民互動過程中，候選人只能向選民介紹自己的理念和如何履行人民代表職責，比如如何解決選民關心的問題等，不得有賄賂和脅迫選民行為。
三、完善縣鄉人民代表大會制度的好處分析
1、能夠提高代表的獨立性和民意代表性
一是增加候選人差額名額，差額選舉至少達到2:1的差額比例。這可以扭轉人大代表選舉往往成為變相指定的局面，個別領導就不能通過制定人大代表候選人控制人大代表人選，最終選民投票才是決定人大代表人選的關鍵性因素，從而提高人大代表的民意代表性。二是人大代表專職化，讓人大代表的工資待遇不再受原單位控制，人大代表在履職過程中就具有更強的獨立自主性，從而提高了人大代表的獨立性。
2、增加代表的聯系群眾時間和提高代表履職能力水平
代表專職化人大代表就讓人大代表不需要為了自己工資待遇和生存生活犯愁，可以一心一意為人民群眾辦事，就有時間和人民群眾打成一片，避免脫離群眾。人民代表專職化之后還能讓人大代表有時間學習各種專業知識，是他們處理人民群眾的訴求的能力水平顯著提高。
3、提高人代表大會的決策效率和科學性
縣級人大代表控制100名左右，鄉鎮人代表的人數控制在50人以內，這就可以讓決策討論直接到會場進行成為可能，就能提高決策效率。人民代表專職化可以讓人大代表學習更多專業知識，有更多時間和選民溝通交流，從而提高了投票決策的科學性和民主性。
作者單位：安鄉縣發展和改革局
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