人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，60年的實(shí)踐、特別是改革開放以來的實(shí)踐充分證明，我國的人民代表大會(huì)制度基本上能夠?qū)崿F(xiàn)中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民的制度規(guī)劃目標(biāo)。然而在實(shí)踐中，人民代表大會(huì)制的效果和理想中的制度規(guī)劃目標(biāo)尚有差距，在人民民主的實(shí)現(xiàn)程度上仍有較大潛力可挖。本文將著重探討我國的人民代表大會(huì)制度在縣鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)踐暴露出來的問題和改革的建議。
一、人民代表大會(huì)制度在縣鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)踐暴露出來的問題
根據(jù)本人的觀察和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度在縣鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)踐中主要存在人民代表在選舉的過程中缺乏代表性、在履職過程中脫離群眾、在會(huì)議表決中缺乏專業(yè)性等三個(gè)問題。
1、人民代表在選舉的過程中缺乏代表性
縣鄉(xiāng)人大代表采取直接選舉，和間接選舉相比，一般來說能更直接地反映民意，實(shí)現(xiàn)選民的意志，更好地調(diào)動(dòng)公民參與管理國家事務(wù)的積極性，有助于加強(qiáng)選民與當(dāng)選者的聯(lián)系。縣鄉(xiāng)人大代表選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。但是在實(shí)際操作中存在缺陷，一是按工作單位劃分，這就讓各個(gè)單位的負(fù)責(zé)人可以操縱其單位的選舉，而實(shí)際情況也恰恰是各單位提名的候選人也大部分是各單位的負(fù)責(zé)人，造成了人民代表大會(huì)的“官本位”，“紅頂代表”現(xiàn)象。二是在居住地選舉和行業(yè)多單位選舉實(shí)踐中，容易出現(xiàn)選民對(duì)候選人根本就不了解，甚至根本就不認(rèn)識(shí)，候選人選舉過程中沒有和選民溝通交流的過程，甚至連基本宣傳都沒有，只是在投票前有一個(gè)不到100字個(gè)人簡介，連候選人的面都見不到。選民投票的過程中純粹憑感覺，這樣選舉出來人大代表根本就沒有代表性。
2、人大代表在履職過程中脫離群眾
一是因?yàn)檫x舉過程不嚴(yán)密，差額選舉的落選幾率低，選民選擇余地小，導(dǎo)致選舉往往成為變相指定。結(jié)果，選出的代表只會(huì)喊“感謝黨、感謝上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，難以真正為選區(qū)民眾解決切實(shí)問題，難以有身負(fù)選民期望為選民辦事的使命感。
二是人大代表履職的時(shí)間和自身知識(shí)能力水平有限，導(dǎo)致人大代表在履職的過程中根本沒有時(shí)間去傾聽人民群眾的聲音，在投票決策中根本沒有判斷鑒別方案好壞的能力。人大代表都是兼職，他們平時(shí)都要忙自己的工作根本就沒有時(shí)間和人民群眾聯(lián)系，也沒有時(shí)間去學(xué)習(xí)那些投票決策需要的專業(yè)知識(shí)。
三是人大代表都有自己特殊利益，使他們?cè)诼穆氝^程中一般只注重自己的利益，而忽視人民群眾利益。比如縣鄉(xiāng)人大主要是政府官員和村干部加上一些做生意的老板，少數(shù)普通農(nóng)民、工人。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，要履行監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等的責(zé)任，如果就是來自于行政機(jī)關(guān)、審判、檢察機(jī)關(guān)的官員，而且繼續(xù)擔(dān)任相關(guān)職務(wù)。這就造成黨政司法領(lǐng)導(dǎo)人自己監(jiān)督自己，整個(gè)人大的監(jiān)督功能也就成了水中月，鏡中花。人大代表中的做生意的老板都忙著自己生意，一方面就造成這些老板代表根本沒有時(shí)間傾聽人民群眾心聲，另一方面會(huì)受到自己生意利益的影響，導(dǎo)致自己代表民意的代表性下降。
事實(shí)表明，現(xiàn)行的人大制度亟需完善，否則將嚴(yán)重阻礙了我國的社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)。
二、完善縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度的建議
針對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐中存在的問題，我想可以通過如下措施解決
1、精簡人數(shù)優(yōu)化結(jié)構(gòu)
縣級(jí)人大代表按照地域和行業(yè)團(tuán)體兩種方式分配名額，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配兩個(gè)基本名額，再根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口數(shù)量分配名額，每一萬人分配一個(gè)名額，統(tǒng)計(jì)人數(shù)時(shí)遵循四舍五入的原則。行業(yè)可以分為公務(wù)員、教師、醫(yī)務(wù)人員和其他事業(yè)單位，公務(wù)員5名、教師4名，醫(yī)務(wù)人員3名，其他事業(yè)單位3名。沒有被提名為行業(yè)候選人的行業(yè)人員可以選擇參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉。有安鄉(xiāng)為例的話，縣級(jí)人大代表的人數(shù)就是24個(gè)基本名額，加上60個(gè)人口名額左右，15個(gè)行業(yè)名額，大約就是100名縣級(jí)人大代表，比現(xiàn)在218人精簡55%左右。
鄉(xiāng)級(jí)人大代表按照村和社區(qū)分配名額，每個(gè)村分配一個(gè)基本名額，再根據(jù)村和社區(qū)的人口數(shù)量分配名額，每一千人分配一個(gè)名額（超大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以每2~5千人分配一個(gè)名額），統(tǒng)計(jì)人數(shù)時(shí)遵循四舍五入的原則。這樣把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代表的人數(shù)就控制在50人以內(nèi)。
2、代表專職化提升素質(zhì)
當(dāng)選縣級(jí)人大代表后，必須辭去原有工作，原單位待遇停放，統(tǒng)一到縣人大常委會(huì)按照公務(wù)員主任科員待遇領(lǐng)取，原工齡計(jì)入待遇，任職期滿，回原單位或者新找工作工齡連續(xù)計(jì)算，退離休人員擔(dān)任人大代表退休待遇照發(fā)，工資待遇也按初入職主任科員發(fā)放。對(duì)于離開選區(qū)到外地兼職的人大必須辭去人大代表職務(wù)，再由選區(qū)選出新的人大代表，在本地兼職的人大代表，如果有選民對(duì)其兼職影響工作質(zhì)疑的，選民可以聯(lián)署罷免重選人大代表。
當(dāng)選鄉(xiāng)級(jí)人大代表后，必須辭去原有工作，原單位待遇停放，統(tǒng)一到鄉(xiāng)人大按照村主任的待遇領(lǐng)取，原工齡計(jì)入待遇，任職期滿，回原單位或者新找工作工齡連續(xù)計(jì)算，退離休人員擔(dān)任人大代表退休待遇照發(fā)，工資待遇也按村主任待遇發(fā)放。對(duì)于離開選區(qū)到外地兼職的人大必須辭去人大代表職務(wù)，再由選區(qū)選出新的人大代表，在本地兼職的人大代表，如果有選民對(duì)其兼職影響工作質(zhì)疑的，選民可以聯(lián)署罷免重選人大代表。
代表專職化人大代表就有時(shí)間和人民群眾打成一片，避免脫離群眾，還可以避免人大代表為自己的單位謀私利。專業(yè)化之后還能讓人大代表有時(shí)間學(xué)習(xí)，有時(shí)間處理人民群眾的訴求。就不會(huì)再出現(xiàn)選民根本不認(rèn)識(shí)人大代表的情況，甚至就是人大代表不認(rèn)識(shí)自己選區(qū)選民的情況都會(huì)非常少。
3、完善選舉程序
人大代表選舉程序中推選候選人、候選人和選民互動(dòng)的環(huán)節(jié)必須完善。在推選候選人的過程中要注意三件事：一是增加候選人差額名額，差額選舉至少達(dá)到2:1的差額比例。二是對(duì)候選人認(rèn)定過程中必須對(duì)候選人的資格和推選過程要審查，要避免操縱候選人提名情況出現(xiàn)，操縱提名主要有地方領(lǐng)導(dǎo)操縱，黑社會(huì)操縱兩種形式。三是對(duì)于候選人公示的過程中，不能僅僅公示候選人的姓名和簡介，還必須把提名候選人的過程公示，對(duì)沒有被確定為候選人的準(zhǔn)備參選的預(yù)備候選人的原因要介紹清楚。
候選人和選民互動(dòng)環(huán)節(jié)要注意：一是確定正式候選人和正式選舉時(shí)間至少要留下50天候選人和選民互動(dòng)時(shí)間。二是候選人和選民互動(dòng)過程中，候選人只能向選民介紹自己的理念和如何履行人民代表職責(zé)，比如如何解決選民關(guān)心的問題等，不得有賄賂和脅迫選民行為。
三、完善縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度的好處分析
1、能夠提高代表的獨(dú)立性和民意代表性
一是增加候選人差額名額，差額選舉至少達(dá)到2:1的差額比例。這可以扭轉(zhuǎn)人大代表選舉往往成為變相指定的局面，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)就不能通過制定人大代表候選人控制人大代表人選，最終選民投票才是決定人大代表人選的關(guān)鍵性因素，從而提高人大代表的民意代表性。二是人大代表專職化，讓人大代表的工資待遇不再受原單位控制，人大代表在履職過程中就具有更強(qiáng)的獨(dú)立自主性，從而提高了人大代表的獨(dú)立性。
2、增加代表的聯(lián)系群眾時(shí)間和提高代表履職能力水平
代表專職化人大代表就讓人大代表不需要為了自己工資待遇和生存生活犯愁，可以一心一意為人民群眾辦事，就有時(shí)間和人民群眾打成一片，避免脫離群眾。人民代表專職化之后還能讓人大代表有時(shí)間學(xué)習(xí)各種專業(yè)知識(shí)，是他們處理人民群眾的訴求的能力水平顯著提高。
3、提高人代表大會(huì)的決策效率和科學(xué)性
縣級(jí)人大代表控制100名左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代表的人數(shù)控制在50人以內(nèi)，這就可以讓決策討論直接到會(huì)場進(jìn)行成為可能，就能提高決策效率。人民代表專職化可以讓人大代表學(xué)習(xí)更多專業(yè)知識(shí)，有更多時(shí)間和選民溝通交流，從而提高了投票決策的科學(xué)性和民主性。
作者單位：安鄉(xiāng)縣發(fā)展和改革局
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