加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，為全國(guó)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式，是江蘇作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省份的重要職責(zé)。推動(dòng)農(nóng)民工市民化，成本問(wèn)題首當(dāng)其沖，直接關(guān)系到我省城鎮(zhèn)化率能否在“十三五”末達(dá)到試點(diǎn)目標(biāo)。建立健全市民化成本分擔(dān)機(jī)制已成為共識(shí)，但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好五大關(guān)系。
短期一次性公共成本支出與長(zhǎng)期連續(xù)性成本支出。在政府承擔(dān)的公共成本支出中，既包括短期一次性投入，也包括長(zhǎng)期連續(xù)支出。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的研究”課題組的分析，短期內(nèi)政府需要提供的主要是與隨遷子女的教育和保障性住房有關(guān)的支出，且主要集中在農(nóng)民工進(jìn)城的前五年；相對(duì)而言，低保、婦幼保健、各種優(yōu)撫和救助以及社會(huì)管理費(fèi)用等支出則將從農(nóng)民工成為市民開(kāi)始，支出的連續(xù)性很長(zhǎng)甚至農(nóng)民工一生的時(shí)間。
處理好短期一次性成本支出與長(zhǎng)期連續(xù)性成本支出的關(guān)系，關(guān)鍵是政府在發(fā)揮公共投入引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本的開(kāi)放領(lǐng)域，打開(kāi)企業(yè)、民間資本的進(jìn)入通道，重點(diǎn)解決市政、醫(yī)院、學(xué)校和保障性住房等短期支出，通過(guò)構(gòu)建多元化的投入機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府短期一次性公共投入的平滑分?jǐn)偂?
即期賬面公共成本支出與遠(yuǎn)期實(shí)際公共支出。在農(nóng)民工市民化公共支出成本中，存在即期僅為賬面支出而遠(yuǎn)期為實(shí)際支出的成本，最典型的是養(yǎng)老金。這一公共支出特點(diǎn)不但當(dāng)前政府不需要增加成本，反而可以增加社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金，有助于減輕當(dāng)前政府的養(yǎng)老壓力。
處理好即期賬面公共成本支出與遠(yuǎn)期實(shí)際公共支出的關(guān)系，關(guān)鍵是：一要將針對(duì)養(yǎng)老金等遠(yuǎn)期支付的項(xiàng)目納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算框架，建立可持續(xù)的財(cái)政保障機(jī)制。二要監(jiān)督企業(yè)按時(shí)足額繳納農(nóng)民工社保費(fèi)用，加快建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并完善各項(xiàng)社保制度之間的轉(zhuǎn)移續(xù)接。
中央與地方以及省內(nèi)各級(jí)政府公共成本分擔(dān)。據(jù)第六次人口普查顯示，我省外來(lái)農(nóng)民工居住在城鎮(zhèn)的有918.6萬(wàn)。其中，省外農(nóng)民工規(guī)模達(dá)到445.6萬(wàn)。龐大的省外農(nóng)民工規(guī)模決定了必須要構(gòu)建中央和地方共同分?jǐn)偟霓r(nóng)民工市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)省內(nèi)的農(nóng)民工規(guī)模也決定了必須要構(gòu)建省級(jí)政府與省內(nèi)各級(jí)政府之間的成本分擔(dān)機(jī)制。
處理好中央與地方以及省內(nèi)各級(jí)政府公共成本分擔(dān)的關(guān)系，關(guān)鍵是：一要厘清中央、省政府與省內(nèi)各級(jí)政府之間的成本分擔(dān)界限。二是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的原則，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的制度，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)助。三是建立以流入地為主承擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)和隨遷子女義務(wù)教育成本的制度，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)補(bǔ)貼及其子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)按照常住地進(jìn)行撥付。
流入地和流出地政府公共成本分擔(dān)。從農(nóng)民工流向結(jié)構(gòu)來(lái)看，外來(lái)農(nóng)民工主要集中在蘇南地區(qū)，蘇南地區(qū)外來(lái)農(nóng)民工中40%來(lái)自于省內(nèi)。對(duì)于蘇中和蘇北而言，本省戶籍農(nóng)民工分別占到外來(lái)農(nóng)民工總數(shù)的72%和88%。整體而言，省內(nèi)外農(nóng)民工主要分布在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的蘇南和蘇中地區(qū)。上述農(nóng)民工流向結(jié)構(gòu)特征，決定了必須要建立流入地與流出地政府公共成本分擔(dān)機(jī)制。
處理好流入地和流出地政府公共成本分擔(dān)的關(guān)系，關(guān)鍵是要充分利用好“人地掛鉤”政策，構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的機(jī)制。其中，省內(nèi)各區(qū)縣城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，省內(nèi)地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口定居的規(guī)模相掛鉤，同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)探索流入省和流出省之間建立土地指標(biāo)的增減掛鉤機(jī)制。
成本分擔(dān)責(zé)任和成本分擔(dān)能力。住房成本是農(nóng)民工市民化個(gè)人成本中占比最大且阻礙作用最為顯著的部分。破題之策，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，要充分利用政府的有形調(diào)控之手提高農(nóng)民工市民化成本的承擔(dān)能力。
處理好成本分擔(dān)責(zé)任和成本分擔(dān)能力的關(guān)系，一要推進(jìn)土地制度改革，變“權(quán)”為“利”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“帶資入城”。核心是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”。二要優(yōu)化農(nóng)民工落戶的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制，將三四線城鎮(zhèn)去庫(kù)存與農(nóng)民工市民化有機(jī)統(tǒng)一。三要逐步將滿足條件的農(nóng)民工中的低收入群體納入到城鎮(zhèn)住房保障政策享受范圍，將住房公積金制度實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)民工。要積極探索形成以公共租賃住房為主要保障方式的租售并舉的新型住房保障制度，積極開(kāi)展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)并逐步推進(jìn)。
（作者系省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新華日?qǐng)?bào)》2016-07-26
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