加快推進農(nóng)民工市民化進程，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式，是江蘇作為國家新型城鎮(zhèn)化試點省份的重要職責。推動農(nóng)民工市民化，成本問題首當其沖，直接關(guān)系到我省城鎮(zhèn)化率能否在“十三五”末達到試點目標。建立健全市民化成本分擔機制已成為共識，但在實際推進過程中需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好五大關(guān)系。
短期一次性公共成本支出與長期連續(xù)性成本支出。在政府承擔的公共成本支出中，既包括短期一次性投入，也包括長期連續(xù)支出。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進程的研究”課題組的分析，短期內(nèi)政府需要提供的主要是與隨遷子女的教育和保障性住房有關(guān)的支出，且主要集中在農(nóng)民工進城的前五年；相對而言，低保、婦幼保健、各種優(yōu)撫和救助以及社會管理費用等支出則將從農(nóng)民工成為市民開始，支出的連續(xù)性很長甚至農(nóng)民工一生的時間。
處理好短期一次性成本支出與長期連續(xù)性成本支出的關(guān)系，關(guān)鍵是政府在發(fā)揮公共投入引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場機制，擴大對社會資本的開放領(lǐng)域，打開企業(yè)、民間資本的進入通道，重點解決市政、醫(yī)院、學(xué)校和保障性住房等短期支出，通過構(gòu)建多元化的投入機制實現(xiàn)政府短期一次性公共投入的平滑分攤。
即期賬面公共成本支出與遠期實際公共支出。在農(nóng)民工市民化公共支出成本中，存在即期僅為賬面支出而遠期為實際支出的成本，最典型的是養(yǎng)老金。這一公共支出特點不但當前政府不需要增加成本，反而可以增加社會統(tǒng)籌部分的基金，有助于減輕當前政府的養(yǎng)老壓力。
處理好即期賬面公共成本支出與遠期實際公共支出的關(guān)系，關(guān)鍵是：一要將針對養(yǎng)老金等遠期支付的項目納入中長期財政預(yù)算框架，建立可持續(xù)的財政保障機制。二要監(jiān)督企業(yè)按時足額繳納農(nóng)民工社保費用，加快建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，并完善各項社保制度之間的轉(zhuǎn)移續(xù)接。
中央與地方以及省內(nèi)各級政府公共成本分擔。據(jù)第六次人口普查顯示，我省外來農(nóng)民工居住在城鎮(zhèn)的有918.6萬。其中，省外農(nóng)民工規(guī)模達到445.6萬。龐大的省外農(nóng)民工規(guī)模決定了必須要構(gòu)建中央和地方共同分攤的農(nóng)民工市民化公共成本分擔機制，同時省內(nèi)的農(nóng)民工規(guī)模也決定了必須要構(gòu)建省級政府與省內(nèi)各級政府之間的成本分擔機制。
處理好中央與地方以及省內(nèi)各級政府公共成本分擔的關(guān)系，關(guān)鍵是：一要厘清中央、省政府與省內(nèi)各級政府之間的成本分擔界限。二是按照財權(quán)與事權(quán)匹配的原則，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的制度，積極爭取中央財政的結(jié)構(gòu)性補助。三是建立以流入地為主承擔就業(yè)培訓(xùn)和隨遷子女義務(wù)教育成本的制度，中央財政對農(nóng)民工的就業(yè)補貼及其子女的義務(wù)教育經(jīng)費應(yīng)按照常住地進行撥付。
流入地和流出地政府公共成本分擔。從農(nóng)民工流向結(jié)構(gòu)來看，外來農(nóng)民工主要集中在蘇南地區(qū)，蘇南地區(qū)外來農(nóng)民工中40%來自于省內(nèi)。對于蘇中和蘇北而言，本省戶籍農(nóng)民工分別占到外來農(nóng)民工總數(shù)的72%和88%。整體而言，省內(nèi)外農(nóng)民工主要分布在經(jīng)濟較為發(fā)達的蘇南和蘇中地區(qū)。上述農(nóng)民工流向結(jié)構(gòu)特征，決定了必須要建立流入地與流出地政府公共成本分擔機制。
處理好流入地和流出地政府公共成本分擔的關(guān)系，關(guān)鍵是要充分利用好“人地掛鉤”政策，構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的機制。其中，省內(nèi)各區(qū)縣城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤，省內(nèi)地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤，同時在全國范圍內(nèi)探索流入省和流出省之間建立土地指標的增減掛鉤機制。
成本分擔責任和成本分擔能力。住房成本是農(nóng)民工市民化個人成本中占比最大且阻礙作用最為顯著的部分。破題之策，在充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)上，要充分利用政府的有形調(diào)控之手提高農(nóng)民工市民化成本的承擔能力。
處理好成本分擔責任和成本分擔能力的關(guān)系，一要推進土地制度改革，變“權(quán)”為“利”，實現(xiàn)農(nóng)民工“帶資入城”。核心是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”。二要優(yōu)化農(nóng)民工落戶的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，全面放開建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制，將三四線城鎮(zhèn)去庫存與農(nóng)民工市民化有機統(tǒng)一。三要逐步將滿足條件的農(nóng)民工中的低收入群體納入到城鎮(zhèn)住房保障政策享受范圍，將住房公積金制度實施范圍逐步擴大到農(nóng)民工。要積極探索形成以公共租賃住房為主要保障方式的租售并舉的新型住房保障制度，積極開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點并逐步推進。
(作者系省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新華日報 2016年7月26日
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