近年來，農村養老問題逐漸引起社會關注，尤其是2015年“5·25”魯山養老院大火再次將這一問題牽進了公眾視野。截至2015年末湖南6783萬常住人口中，60歲以上人口占比超17%，65歲以上人口占比超過11%，高于全國平均水平。湖南作為農業大省，考慮到當前加速城鎮化過程中“攜幼不能帶老”的人口遷移因素，農村老年人口占比更高。現階段我們充分認識解決農村養老問題的必要性、艱巨性、長遠性，著眼于社會公平正義和長期穩定，主動應對、有效托底，著力提高湖南農村養老保障水平，是促進經濟社會穩定發展、實現 “十三五”規劃和 “精準扶貧”目標的重要組成部分。近年來，湖南出臺了《關于加快推進養老服務業發展的實施意見》，建立起了覆蓋城鄉居民的基本養老保險和醫保制度，2015年末湖南城鄉居民基本養老保險登記參保人數3280萬人，890多萬老人領取了基礎養老金，真正實現了農村社會化養老的開端。
一、湖南農村養老保障存在的主要問題
隨著城鎮化進程加快和計劃生育政策效果持續顯現，未來幾年農村的人口老齡化問題將更加明顯，主要表現在：
（一）前期對農村養老事業的重視程度不足
從八十年代以來我國的養老體制改革沒有足夠重視農村養老保障問題，長期的工農業“剪刀差”導致農民收入較低，加上政府投入不足，造成了目前這種城鄉養老保障的二元結構，體現了當初頂層設計的極不公平，沒有很好地保障農民群體的社會權和發展權。新出臺的《意見》也沒有從根本上改變農村養老保障現狀，農民們社會保障安全感不足，依賴“養兒防老”的狀況比較普遍，部分農村老人依舊“老無所依”。
（二）湖南農村整體養老保障水平不高
目前湖南的農村基礎養老金最低標準為每人每月75元，相對于全省在崗職工月平均工資4044元、城鎮職工基本養老保險金月均1700多元來說，基數太低、作用有限，即使相對于北京市470元、天津市245元和全國平均110元的標準也顯得偏低。近年來隨著物價的持續上漲，養老支出總額將不斷增加，矛盾更加突出。此外，隨著農村空心化和家庭空巢化，依靠子女和土地養老保障的功能越來越弱。村鎮集體補助長期缺位，也影響到了部分農村老年人的養老保障水平。
（三）農村老年人整體醫療保障水平還有差距
2015年末湖南新型農村合作醫療參保率達到99%，農村五保老人和低收入家庭中的老年人全部納入到了醫療救助范圍，報銷比例也有所提高。但是相對來說，農村老人享受的整體醫療服務水平遠遠落后于城鎮。農村醫療資源整體不足，分布不合理，報銷比例仍然偏低，跨區診療和報銷很不方便，部分農村地區看病難、治病貴的現象依舊存在。農村老年人群體中慢性病現象比較普遍，有的生性節儉，加上對醫保政策缺乏了解、對醫療機構不夠信任，小病拖、大病扛；有的患病后能否接受恰當的治療取決于自己的積蓄是否充足和子女是否孝順；少數農村家庭缺乏風險防范能力，因病致貧、因病返貧的現象還有存在。
（四）農村養老服務產業鏈條還存在薄弱環節
一是公立養老機構嚴重不足。根據公開數據測算，相對每千名老人30張床位標準，全省公立養老床位缺口超過10萬張，盡管2015年全省新增了2萬多張養老床位，但現有養老設施在數量上還遠遠無法滿足老年人日益增長的實際需求，相比之下，廣大農村的社會養老需求長期不受重視，形勢更為嚴峻。此外，公立養老機構服務半徑較小，服務人員專業化水平不高，難以滿足村鎮、社區老人的寄養、日托所需，無法輻射到部分山區、偏遠地區，部分鄉鎮養老機構硬件設施條件和護理水平較低，社會認同度不高。
二是民營養老機構發展緩慢。目前全省登記注冊的各類民辦養老機構181家，床位3.1萬張，但總體上仍然發展緩慢，供不應求，服務質量上也良莠不齊。農村養老產業的支持政策還不夠明晰，服務市場規模有待擴大。農村老人經濟承受能力有限，購買市場化養老服務的觀念和氛圍還有待提高。
三是農村養老服務人員短缺。受整體經濟水平影響，農村地區養老服務工作人員待遇偏低，數量短缺，從業門檻不高，專業技能不強，整體素質偏低，養老服務質量提升困難。
四是行業自律組織和綜合服務平臺作用發揮不明顯。省內的養老行業自律組織還不夠成熟，行業話語權不足，一些行業標準如養老服務人員資質、服務質量評估和收費標準等還不完善。有的地方缺乏區域性的綜合養老服務平臺，整合現有資源能力不足，示范帶動作用不明顯。
（五）老年人扶助救助和維護權益方面還存在短板
整體社會救助能力偏低，還有部分處于貧困線邊緣、家庭又無力顧及的老年人被嚴格的城鄉低保準入制度排除在外。針對農村老年人的公共服務能力偏弱，在提供免費、優惠公共服務方面缺少必要的財政資金支持。部分農村高齡、空巢、多病和白天無人照顧的老人尤其是失能老人在生活照料和保健服務等方面存在困難，嚴重影響生活質量。農村社會對老年人及時進行精神輔導方面還存在許多空白，放棄治療和自殺的極端個案時有發生。農村社會慈善組織和志愿組織力量薄弱，沒有形成針對專門農村需救助老年人的穩定善款籌集和增值渠道，慈善救助能力有限。
二、問題的根源
（一）前期重視經濟發展，忽略了社會保障公益性質
由于養老支出在短時間內難以產生效益和政績，在前期經濟高速增長的時代，政府部門因為過度關注經濟指標、利益激勵和短期目標，忽略了社會保障應該堅守的綜合效應、公平公正和完整功能的本質，錯失了農村養老保障改革的良機，犧牲了部分農民在養老保障方面的正當權益，影響了整個社保體系的制度公信力。
（二）歷史原因和經濟因素導致養老保障平不高
一是改革時間偏晚，財政壓力大。由于改革初期政府沒有承擔相應的轉制成本，近年出臺的基礎養老金制度在運營過程中過于依賴財政補貼，趕上現在經濟下行周期，導致財政壓力很大。即使是在農村，每月75元的標準也只解決了“有”的問題，僅能作為保障最低生活標準的一個補充而已。但是，受國家和地方政府整體財政支付能力影響，近期大幅提高農村基礎養老金的可能性很小。
二是農村集體補助和老人個人繳費的意愿不強。城鄉居民養老保險制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式，但是從目前的情況來看，各地集體補助的數量極少，差異較大。農村老人收入有限，主動交費意識不強，導致農村個人賬戶增長較慢，限制了農村養老金總額的增長幅度。
三是傳統的農村“養兒防老”模式越來越難以為繼。隨著大批青壯年因就學、工作和購房置業向城鎮遷徙，加上大量務工人員長期在外，農村空巢家庭比例達到43.8%，老年撫養比上升，加重了農村勞動年齡人口的負擔；在社會轉型的過程中，傳統孝道規范作用減弱，“撫養-贍養”代際關系難以維持，部分失去勞動能力的農村老年人生存狀況堪憂。
（三）農村醫療保障水平整體發展較慢
一是農村醫療資源總體不足。城鄉醫療資源差距一直比較大，農村老人數量增加和醫療需求層次上升導致總體供應不協調；老年階段慢性病取代了急性病和傳染病，成為健康的主要威脅，醫療需求向側重長期保健和疾病預防方面轉變，但農村的相關醫療服務還沒有跟上。
二是農村醫療服務水平有待提高。受基礎、資源、資質、人才等因素限制，農村醫療機構提供的服務不夠全面、優質和便利，尤其是部分山區因基礎條件較差，更加難以吸引到優質的醫療資源和人才。
三是商業保險補充作用發揮不明顯。老年人的醫療支出比例較大，商業保險機構不夠積極主動，加上我國商業保險信譽度不高，農村老年人參加商業保險的意愿也不強。
（四）農村養老服務產業供求矛盾突出
一是社會化養老服務需求不斷增加。農村“空巢”老人、獨居老人和高齡老人比例不斷增加，傳統的家庭養老功能弱化，逐步向社區和社會養老轉移已成為必然，而農村公立養老機構發展速度遠遠跟不上需求的增加速度，只能勉強保證“五保”老人的需要，服務好價格低的公立養老設施“一床難求”。農村的村鎮、社區養老方面，由于居住分散、有效投入不足、資源配置不合理、專業人才缺乏等原因，一直難于有效發揮作用。
二是民營養老服務賺錢難。民營養老服務機構受前期投入多、回本慢、人力成本上升、有效購買力不足等因素影響，成本高利潤低，積極性一直不高。現有民營機構中服務較好的高端床位價格也比較貴，普通農村家庭難以承受，部分床位價格較低的民營機構又因為居住和配套條件較差，老人入住意愿較低。
（五）老年人的維權和優待在剛性約束機制上還不夠健全
農村老年人的扶助救助還缺乏精細的臺賬管理，比較依賴血緣關系維系的自助互助。現行體制機制不完善，對需扶助救助的標準認定、具體落實和監督管理存在不足，部分農村老人達不到享受低保或入住公立養老機構條件，居家養老服務難以普及，家庭成員又只能無法提供專業的照料、康復、護理服務，影響了老年人的生活質量。有的養老服務政策與規劃銜接不到位，無法有效落實。《慈善法》剛剛出臺，社會捐贈制度還不夠成熟，農村社會慈善組織力量薄弱，提供救助能力有限。
三、提高湖南養老保障水平的意見建議
（一）把養老問題作為長期戰略任務，不斷完善頂層設計
一是要引起重視，糾正偏差。把農村養老保障放在重要戰略地位，體現了公平公正的價值取向，不僅要重塑發展理念，更要盡快構建合理的責任分擔機制，將效率融入公平之中，樹立逐步解決農村養老問題的決心和信心。這一問題的妥善解決，既能惠澤1.5億農村老年人，穩定國家的大后方，在經濟下行、投資穩增長效應減小的情況下，激發農村的消費潛力，產生明顯的邊際效應，成為國民經濟新的增長點。
二是完善頂層設計和相關制度標準。相比西方發達國家成熟的社保體系，我們的社保制度還需要進行更加科學普惠、切實可行的頂層設計，讓農民也能公平公正享受各種養老服務，比如明確農村基本養老服務的主要內容，確定基本養老服務的補貼對象、國家保障標準、支出責任和覆蓋水平；初步制定實現城鄉平等平權的時間表、路線圖，逐步建立起一個完整的、惠及全體農民的新型農村社會保障體系。
三是確立合理可行的目標和緊急的重點任務。在完善新型城鎮化規劃、服務業發展規劃、社區服務體系建設規劃中，要著力體現發展農村養老服務的明確要求，確立切實可行的目標和當務之急的任務，做到有重點地推進，有可督導考核的短期目標，分階段、有步驟地逐步解決發展中遇到的重難點問題。
四是注重政策引導，營造良好環境。有關部門要從收入分配、產業發展、投融資等多方面研究應對措施，例如健全和完善基本養老保險、經濟困難老年人補貼等養老保障制度；鼓勵和引導民間投資養老服務；鼓勵和支持養老服務、老年用品制造等重大項目健康發展；結合各地各部門“精確扶貧”的實施，營造出合力解決問題的氛圍，著力提高廣大農村地區養老保障的兜底能力。
（二）加大投入，拓寬資金來源，提高總體保障水平
一是政府承擔更多的責任。評價社會保障制度最根本的標準是普惠與公平，政府應該承擔一部分養老保險轉制成本，城市反哺農村，彌補歷史欠賬，充分發揮農村基本養老保險的保障作用，維護社會基本公平。相關部門要準確把握國家政策的精神，制定符合湖南實際的普惠政策，逐步完善農村養老保障體系。根據基礎養老金全國人均待遇水平已經超過110元的實際情況，以及與湖南可以類比的省份中，青海省標準為140元，山東100元，甘肅85元，江西80元，建議適當上調湖南基礎養老金地方財政補助部分，并建立起一種根據政府財力和物價水平適時調整的機制。此外，還可以積極建議國家出臺相關政策提高補助標準，由國家統一發放，縮小各省基礎養老金的差距，減少地方性的影響。
二是建立多層次的保險基金籌集模式。積極建議并探索實施拓寬農村社保籌資渠道的措施，提高農村養老保險健康發展的可持續性。比如建議按適當比例將財政預算超收部分、國有資產紅利和貪腐案件上繳款等劃轉充實農村社保基金，充分發揮稅收調節作用縮小貧富差距，將福利彩票收益重點向補助農村社保傾斜等等，將有限的資金用在保障民生的刀刃上。基層政府要開源節流，指導鄉村集體承擔補助農民養老保險的責任，履行其公共服務職能。要加大對新型城鄉居民養老保險的宣傳引導，消除期望政府包辦一切的“泛福利化”思潮影響，鼓勵農村居民根據“多繳多得”的原則早參保，多繳費。借鑒日本農地移交換取養老金補償的措施，探索實施由符合領取養老金標準的農民將土地經營權轉移給繼承人并由繼承人承擔一定的養老金，或者農民可以將土地經營權轉讓給單位或企業，由單位或企業承擔相應的養老金。政府有關部門要妥善管理和經營社保資金，確保其保值增值。
三是發展經濟，多方位補充。加強對中小城鎮和廣大農村薄弱地區的基礎設施投資，引導農民就近就地城鎮化。大力推動農村一二三產業融合，通過將土地經營權、勞動力和資本的市場化，激活農村經濟活力，積極創造農民就業機會，增加農民收入，實現區域平衡發展。完善農業保險制度，提高農村家庭抵御風險能力。重視孝行美德的宣傳教育，堅守和發揚中華民族贍養老人傳統。鼓勵和指導有條件的個人參加商業養老保險、增加養老儲蓄，構建多層次的養老保險體系。
（三）大力改善農村老人醫療保障服務
一是加快醫改步伐，切實解決看病難、治病貴的問題。加快醫療體制改革，完善城鄉醫保制度設計，提高新型農村合作醫療和大病醫療統籌水平，逐步提高醫療費用報銷比例，簡化跨區報銷和轉移手續；醫保政策有針對性地向治療慢性病和疾病預防、保健方向傾斜，落實65歲以上老年人每年免費體檢措施。努力從源頭上解決農村老人看病難、治病貴的問題。
二是提高農村醫療服務水平。加大農村醫療衛生系統政策支持和財政投入，努力縮小城鄉醫療資源的巨大差距。推進農村養老服務機構養老和醫療相結合工作，支持養老機構開展初級醫療服務，鼓勵社會力量舉辦醫養結合機構；創造條件為居家養老提供適當的醫療服務，落實農村基本公共衛生服務和老年醫療服務優待政策，為農村老年人提供連續性的醫療服務和健康管理。積極探索優秀城市醫生下鄉服務、年輕農村醫生進城進修的交叉培養長效機制，設定合理的交叉年限和激勵條件，提高農村醫療機構的整體診療水平。
三是發揮商業醫保制度的補充作用。要學習發達國家成熟和制度經驗，做到廣泛宣傳，政策引導，發揮商業醫保的補充作用。例如，可以積極探索建立由政府主導的長期護理保險制度，鼓勵和引導商業保險公司開辟長期護理保險業務，減輕群眾長期高額護理費用壓力。
（四）積極培育扶持養老服務產業
一是加大投入，發展農村公立養老機構。加大資金投入支持落后的農村地區養老服務體系建設，重點投向農村基層老年養護院和社區日間照料中心等設施，改善養老機構的軟件、硬件設施條件，提高建設標準和服務質量。對一些基礎較差的農村敬老院等現有養老設施，要由民政部門制定統一的改造標準，統一進行資金調撥和改造驗收；對一些閑置的場地如空閑的托兒所、小學、培訓中心等，可以進行升級改造，轉辦成為養老設施，加強農村養老服務機構承載能力。抓緊相關標準制訂和組織評估，規范養老機構服務管理，深化重難點問題研究，做好養老服務業發展政策落實情況的檢查督導工作，推動各地市、各部門加快完善配套措施，保障基本養老服務供給。
二是支持創新，發揮民營養老機構作用。在政策引導方式上，放寬市場準入，發揮土地、金融、稅收和人才等政策支持作用，積極鼓勵社會資本參與農村養老服務建設運營；通過逐步增加預算投資、用好專項建設基金、鼓勵符合條件的企業發行養老專項債券重點支持農村養老服務體系建設。在創新資本投入方式上，鼓勵各級政府購買養老服務，積極推廣PPP和“公建民營”模式，逐步完善相關法律、法規和標準、規范，以及緊密對接的檢查監督機制，尤其是要厘清政府、社會和民間運營機構職責所在，關注服務對象屆定、收費、盈利及補貼等敏感細節問題，兼顧公平性和可操作性。在創新服務供給方式上，積極總結利用好養老服務業試點區實踐成果，推廣“醫養結合”，引導支持醫療機構開展護理保健、臨終關懷等服務；家政服務機構開展照料、娛樂、精神慰藉服務；養老服務機構開展日間托養、短期寄養、配送餐等服務，充分整合現有資源。
三是多措并舉，解決養老服務人員短缺的問題。建立農村社會工作者人才引入機制，探索設置農村社會工作專業技術崗位，推動農村養老機構社工崗位開發，培育農村養老服務志愿者隊伍，逐漸形成以專業人員為支撐、以志愿者為補充的聯動服務機制。加大現有農村養老機構工作人員的培訓力度，重視服務道德教育，突出崗前培訓和專業技能進修，促進服務的專業化。學習國外“時間銀行”的先進經驗，在養老服務中試行低齡老人服務于高齡老人，通過自助互助儲存服務時間的方式解決人手短缺的問題。探索從當地貧困的初、高中畢業生中定向招收民政、護理等專業技校、高職學生，通過減免學費、發放生活補助、簽訂定向就業協議、明確服務年限等方式，儲備農村養老服務人才，待經驗成熟后推廣應用。
四是扶持行業自律組織，搭建好區域性綜合養老服務平臺。支持養老服務行業協會和基層老年協會主動發揮作用，加強其自我組織、自我管理能力。山東臨邑縣、河南許昌縣建設的社會福利中心是一種農村養老服務綜合平臺的成功嘗試，可以以區、縣為單位根據實際需要，建立和完善包含頤養中心、養老院、敬老院、光榮院等機構的區域性、綜合性養老服務平臺，整合養老服務機構和醫療機構資源，集供養、寄養、康復、社區照料和居家服務、文化娛樂、旅游休閑等功能為一體，通過輻射和帶動作用，提高農村整體養老服務水平。
（五）加大扶助救助力度，積極維護農村老年人權益
基層政府和養老機構要有針對性地建立重點農村老年人情況臺賬，掌握底數。完善城鄉低保準入制度，將部分處在貧困線邊緣的農村老年人納入到保障范圍中。適當擴展農村社會敬老優待政策和優待人群，以使更多的農村老年人享受到便捷、優惠的社會敬老優待服務。制定社會慈善組織農村捐贈的傾斜政策，建立穩定的善款籌集和增值渠道，拓寬農村老年人社會救助面。建立農村貧困老年人應急救助制度，對因突發事件陷入特殊困難（如因病致貧、因病返貧）的老年人給予應急救助。對贍養人不依法履行贍養義務以及家庭成員侵害老年人合法權益的，及時通過組織調解、依法起訴等方式維護老年人正當權益。注重農村老人精神慰藉，提供有針對性的心理疏導服務，防止發生極端事件。
四、結束語
“十三五”規劃提出，要全面建成具有先進建制理念、明確發展目標、完整體系結構、合理分擔責任機制的更加公平、更有效率、更可持續的現代社會保障體系。而不斷提高湖南農村老人養老保障水平，必須依靠全省各級有關部門和社會組織齊心協力，以“老吾老以及人之老”的平等博愛之心，以時不我待的責任心，真抓實干，共同營造關心農村老人的社會氛圍，實現讓三湘父老們“老有所養、老有所為、老有所樂”的民生目標。
(作者單位：湖南省重大項目稽察特派員辦公室)
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心
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