摘要：推進城鎮化，在我縣經濟社會發展全局中具有重要意義。推進城鎮化是樹立和落實科學發展觀的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，也是實現全面小康目標的必然要求。按照科學發展觀五個統籌的要求，在進入工業化中期階段的基礎上繼續積極推進工業化進程，消除城鄉二元結構帶來的矛盾，實現以城帶鄉、以工促農，關鍵就在于大力推進城鎮化進程；加快城鎮化建設，讓更多的農民實現身份、職業和觀念的全新轉換，能夠縮小社會成員在財富分配、發展機會、享受公共服務等方面的差距，增強社會認同感，促進社會和諧；加快城鎮化建設，把大量的農村人口變為城市居民，既可以轉變舊有的生產生活方式，提高收入水平，享受現代城市文明，也可以使留在農村的人口提高資源占有水平，實現規模化和集約化經營，提高勞動生產率，改善生活質量，實現共同富裕。本文淺析了永德縣城鎮化建設現狀、存在的問題，并在此基礎上提出了相關對策建議。
關鍵詞：城鎮化；建設現狀；存在問題；對策建議
一、永德縣城鎮化建設現狀分析
永德縣地處滇西橫斷山系縱谷區南部，介于東經99°05′——99°50′，北緯23°45′——24°27′之間，四周與耿馬、鎮康、龍陵、施甸、昌寧、鳳慶、云縣等縣為鄰，全境幅員3208平方公里，現轄10個鄉鎮、118個村（居）委會、1634個村民小組，國營勐底農場座于境內。縣城距省會昆明787公里、距臨滄市政府駐地226公里、距南傘口岸103公里，是中國大陸與緬甸交往的重要陸路通道，是云南著名的“芒果之鄉”。
1、人口結構項。2009年末，全縣總人口36.91萬人（戶籍人口337327人，農業人口309528人），世居漢、彝、佤、布朗、傣、傈僳、拉祜等22個民族，少數民族人口占20.92%。三個建制鎮總人口16.65萬人，占49.36%，全縣城鎮規劃區人口8.52萬人（含鎮區內以二三產業為主的農業人口及流動人口），占總人口的23.08%。除農場外，城鎮化率最高為德黨鎮，達42.68%。鄉鎮人口出現由山區向壩區及城鎮梯次轉移的勢頭，如：班卡鄉有405戶1617人舉家外遷，勐底農場轄區有4398人自發遷入。流動人口最多為縣城，約2500-3000人，最少為班卡鄉政府駐地，僅29人。調研發現，人口作為一個動態指標，人在戶不在、戶在人不在的現象大量存在給統計帶來很大難度，法定數與實際數也有差異。
2、經濟發展項。2009年，全縣GDP18.51億元，其中，第二產業占28.6%，第三產業占30.6%。人均GDP約5000元，城鎮人均可支配收入11434元，農民人均純收入2647元，城鄉收入比為4.32：1，財政總收入1.22億元，人均財政收入330元。有內資企業173家、民營企業208家、個體工商戶4180戶。
3、城鎮建設項。改革開放后，隨著永德經濟社會的發展，縣城規劃建設也得到了進一步重視。1986年由云南省城鄉規劃設計研究院承擔，編制完成了第一輪縣城總規，總規面積3.02平方公里，修建性詳規0.14平方公里；1988年11.6地震后，借恢復重建之機，永德縣城的建設得到一次較快的發展。除在老城區新建、拆除重建外，亦逐步拓展建設新城區，興建了大量的鋼筋砼結構房屋，建成區面積擴大到2.5平方公里，人口約1.5萬人，簡單鋪筑了主要街道路的砼路面和簡要配套建設了水、電等基礎設施，德黨初具縣城面貌和規模，縣城規劃建設步入穩步發展階段；2001年完成了總規修編并經省人民政府批準實施，在新規劃的指導下，縣委、政府采取切實的新舉措，極大推動了縣城的規劃建設，在短短的五年多時間內，新城區建成了永安路、永新路、永春路、永順路、永通路、永宜路、永康路、永達路、文化廣場一期工程（二期在建）、永順路綠色長廊，行政辦公中心、縣人民法院、疾控中心、運管所、縣一中新校區、康德住宅小區、財政局、國稅局、林業局、司法局、電信局等在新區建成落戶，東方新景（永德財富中心）、永通花園、金祥實業永德園林生態小區、永德客運站等項目建成投入運營，2001-2003年完成舊城混凝土道路改造1.05公里（1.2萬平方米），新建0.97公里（1.1萬平方米），2004-2008年完成舊城混凝土道路1.22公里（1.8萬平方米），新建混凝土道路6.3公里（10.9萬平方米，建成公共綠地5.5萬平方米。建成區面積由2000年底的2.5平方公里拓展到近4.0平方公里，永德縣城規劃建設步入了又好又快的發展階段，一個獨具特色、氣候宜人、環境優美、最宜人居、名副其實的“小春城”已然展現。
目前，三個建制鎮規劃區總面積11.89平方公里，其中，縣城4.9平方公里，永康鎮5.9平方公里，小勐統鎮1.18平方公里；建成區總面積7.3平方公里，其中，縣城4.5平方公里，永康鎮2.44平方公里，小勐統鎮0.36平方公里。永康鎮2000年開始編制城鎮規劃，如今城鎮面貌煥然一新，《永德縣“十二五”規劃編制工作方案（征求意見稿）》提出：要實現以永康為中心的一小時經濟圈。縣委政府將“水府之韻·永康城”建設列入現階段工作三大重點之一，前期工作正在緊張有序開展；小勐統鎮2004年編制了村鎮建設規劃，并進行了主要街道和農貿市場建設，目前正準備實施商貿街開發。崇崗鄉政府駐地順利搬遷為其余6個鄉的集鎮建設提供了寶貴經驗。目前，我縣房價尚處在合理區間，為城鎮化建設提供了有利條件。
4、生活便利項。三個建制鎮中，除永康鎮區萬人擁有公交車輛2.09標臺外，縣城及小勐統公共交通主要靠三輪摩托，據不完全統計，全縣有三輪摩托3000輛以上（有運營證的僅420輛），鎮區及集鎮基本用上自來水和生活用電。全縣有醫療衛生專技人員571人（其中村醫223人），千人擁有1.55人。商業網點基本覆蓋城鄉。
5、環境優美項。調研發現，鄉鎮政府所在地人均公共綠地、建成區綠地率多數說不清。除縣城、永康鎮建成投入運行外，其余鄉鎮尚無污水處理及生活垃圾無害化處理設施，有的鄉鎮沒有固定的生活垃圾堆放地點，個別鄉鎮街道甚至沒有一座公廁。
6、社會安定項。全縣戶籍人口參加養老保險的企業職工和個體戶5590人（不含農場）、城鎮職工醫療保險12360人、城鎮居民醫療保險7473人、失業保險7883人，參加新型農村合作醫療285987人，占97.04%。縣內在校生5.57萬人，高中教育毛入學率37.23%，高等教育毛入學率全縣無統計，部分鄉鎮估計：德黨鎮約20%、永康鎮約12%、小勐統鎮約4.8%。萬人刑事立案率最高17件，最低1件。全縣城鎮登記失業率3.7%，失業人員559人，享受城鎮低保6791人（含農場）。
二、永德縣城鎮化建設中存在的問題
1、對城鎮化認識不足。調研顯示，全社會普遍存在對“城鎮”和“城鎮化”概念模糊，相關家底不清，認識上存在不少誤區，如：認為“農轉非”后才是城鎮居民，進機關單位或國有企業才算正式就業；或是簡單地認為政府駐地和人口相對集中的地方搞“一條街、一個集市、幾幢機關辦公樓”就是城鎮化。其實，早在2001年，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》就明確指出，縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，凡有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。2010年5月27日國務院轉發國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次以國務院文件提出在全國范圍內實行居住證制度，今后持有居住證者有望在工作、生活等方面享受當地居民的待遇。在城鄉二元結構短期內無法消除的大背景下，農民既可保留農村的承包地、林地和宅基地，繼續享受農村生育政策，又可進城購房置業、工作生活，體制性障礙正在逐步消除。我國城鎮化的歷程表明，城鎮化程度越低的地方，推進城鎮化的難度和阻力越大，當城鎮化水平跨越了30%之后，進程就會加速。
2、城鎮歷史較短。明清土司時代，全縣民居無一間瓦房，土改歸流后，少數大戶開始建造瓦房，至1978年，縣內瓦房不足兩成。縣城德黨于清末1908年建城（城東老緬城歷史更久遠，但系異邦所筑，未沿襲），最初僅有一條“一”字形橫街，開設商號鋪面，外地商販和小手工業者開始進入。1932年底起，歷時兩年半、耗資560元大洋，街道由“一”字形拓展為“工”字形，德黨老街初步成型；永康城從南詔至清末，曾是縣政治文化中心，經歷過拓南城、舊城、新城三個時期，到解放初已幾近荒蕪，后來才逐步恢復；小勐統在清咸豐同治年間回民起義時為縣政治中心，隨著交通干道的遷移，發展在三個建制鎮中相對滯后。總體上看，由于沒有大的工業企業，我縣城鎮化及城鎮建設始終處于“邊緣化”，城鎮發展缺乏大的機遇，城鎮規模及城鎮基礎設施嚴重滯后。
3、城鎮規劃及執行有差距。我縣真正意義上的規劃始于1986年縣城總體規劃，距今僅有25年歷史，先天不足顯而易見。2003年進行《永德縣城總體規劃修編（2001-2020）》。目前，除縣城外，永康、小勐統、崇崗已完成城鎮或集鎮總體規劃編制，勐板、大雪山鄉將于今年完成集鎮總體規劃編制，其余4個鄉計劃在2012年前完成集鎮總體規劃編制。以往我縣在科學規劃、嚴格執行方面存在一定差距，先建設后規劃，邊建設邊規劃，盲目建設、盲目發展以及大拆大建現象突出。如：新、舊城區對接不暢，舊城改造困難重重。相關職能部門條塊分割，形不成合力。黨政主要領導更替后，規劃調整頻繁，造成規劃難，執行難。
4、城鎮化水平偏低。全縣國土面積3208平方千米，轄3鎮7鄉、116個村民委員會、2個社區居委會、1087個自然村、1633個村民小組。2009年，全縣城鎮化率為23.08%，居全市第七位，縣城規劃區人口4.21萬人，居全市第五位，表明我縣城鎮化水平偏低且縣城積聚功能不強。由于城鎮規模小，積聚能力弱，輻射功能不強，大量的農村剩余勞動力仍然滯留在傳統的農業產業上，不少人農閑時間無所事事，酗酒、賭博、打架斗毆屢禁不絕。2009年，我國城鎮化水平為46.6%，我市為29％，我縣僅23.08%，距2020年達到38%目標尚差近15個百分點，意味著今后5年平均每年約5000人城鎮化，這是擺在縣委政府和全縣人民面前的重大課題和歷史性重任。
5、城鎮管理滯后。我縣城鎮化過程中存在建設難，管理更難，縣城新城區面貌一新，但日常管護難度大，舊城區“臟、亂、差”現象長期難以改觀，路網結構不合理、不完善，機動車亂停亂放，大量三輪摩托無證運營，交通擁堵年勝一年。停車難、行路難、入廁難等“三難”較為突出，居住環境質量難以提升。鄉鎮環衛工人人員編制太少甚至沒有，鄉鎮街道普遍擁擠。相關職能部門缺乏聯動機制，綜合執法、綜合治理力度不夠。
三、對永德縣城鎮化建設的對策建議
1、轉變觀念、深化認識。改革開放30多年的經驗表明，農民從事第一產業解決溫飽不成問題，但要實現全面小康難度很大。我縣城鄉收入比為4.32：1，遠高于全國的3.3：1，并不是我們的城鎮居民太富，而是農村太窮，農民年人均純收入僅有2647元，只相當于城鎮職工月收入的中位數，因此，我縣加快城鎮化的必要性和緊迫性高于全國全省全市。今后5年平均每年需轉移約5000人進城，主要靠兩條路徑：一是提高勞動者受教育年限。高中生和大學生群體將是未來城鎮化的生力軍，目前我縣高中教育毛入學率僅37.23%。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010-2020年)，高中階段毛入學率要達到90%，高等教育毛入學率要達到40%，如果達到這一要求，每年有將近3000名高中生入學，1000人以上考入高校。建議政府在鞏固“兩基”的同時，大力發展高中階段教育，為城鎮化提供人才保證，否則一切都是空談。二是勞務輸出。農民工是城鎮化的重要推動力量，據統計，我縣勞務輸出累計已達42399人次，其中，省外16772人次，省內9663人次，省內縣外14648人次，境外1316人次。關于勞務輸出，縣內爭議比較大，反對聲音也不少，就縣情而言，勞務輸出總體上利大于弊，繼續堅持是我們無奈的選擇，應堅定信心，長期堅持，否則，不僅城鎮化難以如期推進，農村經濟也會陷于惡性循環，社會治安難以根本好轉。需要說明的是：城鎮化、城鄉一體化、新農村建設、新家園建設行動計劃等，只是側重點不同，彼此之間并不矛盾，目的只有一個，就是縮小城鄉差距，實現全面小康目標。
2、科學規劃、嚴格執行。城鎮規劃是引領城鎮科學發展的總綱。推進我縣城鎮化發展，必須充分發揮規劃的基礎性、先導性、戰略性作用，以科學規劃引領城鎮化和城鎮建設健康有序發展。同時，科學規劃，貴在執行，科學規劃是前提，嚴格執行是保證，要維護規劃的權威性、嚴肅性，避免規劃執行中的隨意性，克服長官意志，規劃需要修改的要依法進行，堅決杜絕“今天建、明天挖”的浪費現象，防止各種盲目建設、重復建設。建議政府督促、鼓勵、指導全縣10鄉鎮根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，劃定規劃區，規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求。按照一些專家的觀點，縣城人口要按全縣總人口的30%規劃，據此推算，德黨城最終有可能積聚10萬人口。
3、抓住機遇、擴容城鎮。今年中央一號文件指出：“積極穩妥推進城鎮化，提高城鎮規劃水平和發展質量，當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點”。近期，李克強副總理指出我國最大的內需是城鎮化，這些都表明城鎮化已經上升為國家戰略。“十二五”期間，我國城鎮化水平預計超過50%，加速城鎮化建設進程勢在必行，國家有望投入數以萬億巨資，建議政府積極做好相關基礎工作，抓住機遇，爭取更多的國家投入。建議編制“十三五”規劃時，可考慮擴充建制鎮和社區居民委員會的數量，比如：崇崗和大雪山鄉可以撤鄉建鎮；條件成熟時，德黨鎮的忙見田、忙崗、戶乃、勐汞、松林、明朗等村，永康鎮的永康、端德、送吐、忙臘、忙撈、勐底等村，小勐統鎮的小勐統、班老、灣甸等村可以撤村建社區，或是實行一套人馬，兩塊牌子。力爭到2020年，全縣建制鎮的數量超過鄉的數量，并有一批社區居民委員會。
4、珍惜土地、提高效率。永德幅員3208平方公里，但山區占了絕大多數，境內平均坡度19.5度，僅有14個小的壩子，這些壩區是糧食主產區，而建設用地多選擇壩區，導致城鎮建設與保護耕地的矛盾突出，建設用地資源十分稀缺，要珍惜土地、提高土地利用效率。以往我們在這方面是有差距的，目前縣城建成區4.5平方公里，按照城鎮人口規劃每平方公里1萬人的標準計算應該有4.5萬人口，但只有2.4萬，說明過去我縣對土地的規劃和利用屬于粗放浪費型，國有土地出讓價格過低，建設的房屋容積率過低、樓層過少，造成土地資源浪費，調研中部分基層干部反映：德黨寸土寸金，征地工作十分艱難，可是看到政府在用地上的大手大腳，群眾感到困惑和不解。我縣三個建制鎮的規劃面積為11.89平方公里，理論上講可以容納11.89萬人，下一步的工作就是對城鎮的總規和詳規進行升華，使土地的利用從粗放浪費型向精細節約型轉變。今后隨著城鎮化步伐的加快，政府要面臨的不僅是征地困難，還要面臨拆除違章建筑的高昂代價。政府應引起足夠重視，建議成立新縣城開發建設領導小組，由處級領導掛帥，下設辦公室，多部門參與、清理亂占耕地和私自交易土地的行為，對于熱點地段予以依法征收，作為政府土地儲備，切實給今后的縣城建設留下一個健康的空間。
5、加大投入，經營城鎮。城鎮化建設是相對無限度、高投入的系統工程，巨額的建設資金一靠上級投入，二靠以地生財，三靠招商引資。一是要樹立經營城鎮的理念，把經營理念貫穿于規劃、建設和管理的全過程。城鎮建設必然欠債，賣地還債天經地義。要嚴格執行國有土地出讓“招、拍、掛”制度，實現以地生財，以財建鎮。積極鼓勵社會力量參與，構建多元化的投資格局，促進城鎮房地產行業健康發展。今后10年，將有5萬人左右進入城鎮，需要成千上萬套住房，這部分剛性需求加上改善性需求及逐年增加的投資性需求，商品住宅市場發展空間巨大。城鎮化核心的行業是房地產，可以拉動上下游60多個行業的發展，今后我縣的房地產開發要在集約用地，提高容積率，提高綠化率，提高居住質量和社區品位方面下功夫，要嚴格控制別墅項目，協調商品房和保障性住房發展。二是各鄉鎮要加大農貿市場和商業街的建設力度，蔬菜食品不能直接放在地上賣，農貿市場不要和商業街完全混雜。無垃圾處理場建設項目的鄉鎮最起碼要有統一的垃圾堆放地點，城鎮和集鎮街道必須建設公廁。隨著其他縣區公共交通的升級，越來越多的三輪摩托涌向我縣，建議盡快出臺出租車公司投入運營機制，并加大力度整治城鎮交通秩序，完善城鎮功能。三是以加快基礎設施建設為抓手，突出重點、攻克難點、打造亮點，重點推進以交通、水利、城建為重點的基礎設施建設，加大對城鎮、能源、通信等基礎設施建設力度，力爭在基礎設施建設取得重大突破。同時，加快以新型工業化為重點的產業發展，夯實產業發展基礎，力爭在工業發展上取得新突破。
6、增加就業、改善民生。城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程。全縣8.52萬城鎮居民中，有機關事業單位職工7879人、農場職工6078人、鄉鎮企業從業人員2502人、個體從業人員5527人。應加大產業培育力度尤其是發展第三產業這個吸納勞動力最多、投資少、收益高的行業。壯大個體及民營經濟實力，吸納更多的勞動力就業。勞務輸出42399人次的成果來之不易，要堅持走出去，讓農民有機會接受工業化大生產和城市的熏陶。要協調好勞務輸出和返鄉農民工創業就業兩個方向的關系。要呵護失地農民的利益，使其安居樂業。我縣已經累計投放了154個公益性崗位，建議今后公益性崗位的投放重點不要放在機關，而是投放到鄉鎮環衛清潔等崗位，讓公益性崗位惠及公眾。
參考文獻:
［1］陳元.中國農村城鎮化問題研究［M］.中國財政經濟出版社，2004
［2］馮海發.農村城鎮化發展探索［M］.新華出版社，2004
［3］《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010-2020年)
［4］《永德縣“十二五”規劃編制工作方案（征求意見稿）》
［5］《永德縣城總體規劃修編（2001-2020）》
作者單位：中共云南省臨滄市永德縣委組織部
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