農民工回鄉創業面臨的問題
（一）對農民工回鄉創業的重要意義認識不足，缺乏相關的優惠政策。
一是沒有把引導農民工回鄉創業視同招商引資一樣重要。一些地方把改變當地經濟不發達的希望過多寄托在引進外商和大企業上，并為之制訂一系列的優惠政策，認為農民工回鄉創業是“小打小鬧”，交稅少，發展慢，只能解決他們自己就業和增收的問題，對縣域經濟的發展，財政增收作用不大。有的甚至不相信農民工回鄉創業能成功，沒有把服務于回鄉創業問題擺上位置。有的支持只是停留在講話、邀請上，缺少具體的政策措施。
二是政策不公平。有的縣市讓引進的外商大企業進工業園區，實行優惠政策或配套服務；農民工回鄉創業則進不了園區，也得不到對外資企業提供的優惠政策和多項服務，這就形成與外商和較大企業之間的不公平。農民工回鄉創業有的吸收了城鎮待業人員、失地農民，更多的是解決不發達地區農村不能外出的“40、50”農民的就業。同樣是解決困難群眾就業的創業，在城市能得到稅費減免、小額信貸等優惠政策，農民工回鄉創業卻得不到這些政策。
三是扶持政策滯后。據對百縣調查，回鄉創業得到政府支持的面偏小，得到的支持指數屬于本地的“土政策”，沒有中央和省里的政策依據。由于國家缺少對回鄉創業的明確政策，使稅務、金融、財政等部門難以操作。
（二）農民工回鄉創業辦事難，“三亂”現象時有發生。
一些地方政府未能從根本上轉變政府職能，擺正政府部門和企業的關系，努力營造適合群眾創業和企業發展的服務環境，“管、卡、壓”的做法仍普遍存在。“辦事難”仍然是創業者面臨的問題，對一些小企業和個體工商戶來說更是如此。
據對回鄉創業者的調查統計，認為“政府部門亂收費”是回鄉創業面臨的第一位困難占18.2%。農民工回鄉辦企業手續復雜、程序繁多，環環收費，“三亂”現象時有發生。
農民工回鄉創業主要集中在勞動密集型行業，規模較小，結構單一，產品科技含量低，加上主要依靠自有資金，多數投資只有幾萬元到幾十萬元，一些政府部門的違規行為加重了創業者的經濟負擔。
（三）農民工回鄉創業的融資困難。
調查表明，近八成農民工回鄉創業辦企業得不到金融機構的支持。農民工回鄉創業初期主要依靠自有資金，把打工中積累的有限資金集中用于租地建廠和設備投資，開業后缺少流動資金的情況比較突出。資金不足基本是依靠民間借貸，到銀行貸款的不多。部分企業產品有市場，但因融資困難、無力擴大規模。
據對3026名農民工創業者的調查，認為資金籌集困難的占70%以上，遠遠高于交通不便、人才不足、缺乏配套產業等其他因素。問到“現在是否有貸款”，只有22.4%的人回答有貸款。貸款企業中，半數貸款在2萬元以下，72.3%的貸款在5萬元以下，貸款超過10萬元的只占15.5%。
造成回鄉創業融資難有以下幾個方面的原因：
一是農村資金回流城市，供給農戶和中小企業的資金短缺。據對江西贛州、河南信陽、安徽六安等地的調查，近年來，中西部縣域金融機構吸收的存款大幅度增長，2000年到2006年金融機構存款余額年增長率在15%至20%之間。
這種存款的快速增長，主要是外出農民工寄、帶回先進的相當部分轉化為儲蓄存款。國有商業銀行和郵政儲蓄吸收了60%以上的存款，但基本上不向鄉鎮企業、農民工回鄉創業辦的企業及農戶放款，吸收的存款主要是在系統內上存，再回流到大中城市。
農民工回鄉創業貸款的供給渠道主要是農村信用社。從創業資金來源看，來自信用社的占59.7%，來自個人的占35%，來自商業銀行的僅占3%。
二是貸款利息高。一些地方農村信用社的貸款利率月息為9.9厘，加上貸款申請過程發生的交易費用，月息實際超過1分，年利息超過12%。而3年至5年的商業銀行基準月利息僅是5.5厘（年利息6.48%），比基準利率高出85%以上。
三是信貸擔保體系發育遲緩，擔保機制不健全。一方面是很多地方至今沒有中小企業的貸款機構，有的建立了民間商業性的擔保機構，保費加上銀行貸款利率成本過高，中小企業一般難以承受。另一方面忽視對中小企業、農民工回鄉創業信用制度的建設。四是政策性貸款和財政扶持貸款極少。要使不發達地區的農民工回鄉創業得到金融服務，關鍵是發揮政府和政策性金融機構的作用。國家開發銀行在安徽舒城縣開展了面對中小企業的貸款業務，效果很好，但能夠得到這類政策性貸款的地區很少。
（四）部分農民工回鄉創業面臨用地的制約。
據調查，多數回鄉創業的農民工人為用地難是創業面臨的較大問題。造成農民工回鄉創業用地難的主要原因是在執行用地指標控制的政策時，沒有充分考慮到不發達地區的實際情況。
一是在對發達地區和不發達地區用地指標的控制上不能區別對待。我國廣大中西部縣域經濟、農村非農產業發展嚴重滯后，企業占用的非農建設用地比例很小，許多地方現在剛剛步入工業化的初期階段，而上級政府部門往往根據歷史已使用的土地數量對各地進行新的土地指標的分配和控制，這就直接影響到農民工回鄉創業的用地需求。
二是沒有把農牧業生產設施和非農建設用地區別對待。把發展畜牧、水產養殖、蔬菜大棚等的生產設施用地當成非農建設用地進行控制，影響了農民工回鄉從事農業開發經營。
三是一些地方在土地指標的使用上，對農民工創辦的小企業實行歧視政策。用地指標較多地留在城市，用于縣市的少。一些縣市規劃建設的工業開發區或工業集中區進入門檻較高，只許規模大的企業進入，而農民工回鄉創業辦的企業規模普遍較小，往往被排除在外。
促進農民工回鄉創業的政策建議
（一）切實轉變觀念，從戰略上高度重視農民工回鄉創業問題。
農民工回鄉創業創造一批新的就業載體，帶動當地和就近的農村富余勞動力轉移，開辟了農村勞動力轉移的新途徑。農民工回鄉創業有利于借助在發達地區或城市積累資金和人力資本，促進不發達地區鄉鎮企業、中小企業、民營經濟發展，有利于一部分進城農民工分流和向非農產業與城鎮的徹底轉移，促進中西部地區的工業化和城鎮化發展，有利于將較高素質的人力資源配置到欠發達地區和農村，推動當地現代農業發展和新農村建設。
因此，要切實轉變觀念，堅持尊重創業、因勢利導、積極支持、完善服務的原則，從戰略上高度重視農民工回鄉創業問題。
尊重創業，就是尊重農民工自立自強求發展的創業精神，尊重他們自主創業的權利，使他們的合法權益得到保護；因勢利導就是引導農民工服從國家產業政策的要求，選準創業門路，防止高污染企業向中西部轉移；積極支持就是把農民工回鄉創業問題列入各級政府的重要議事日程中，凡是外出務工經商后返回家鄉所在縣市范圍內創辦各類企業，從事個體經營，興辦各類農民專業合作組織的，無論規模大小，只要符合法律和國家產業政策，并吸納一定數量的勞動力就業，就要予以鼓勵支持，實行優惠政策，改善創業環境；完善服務就是強化服務理念，解決農民工回鄉創業普遍遇到的融資難、人才缺乏、辦事難、市場機制不健全等突出問題。
（二）增強服務意識，改善農民工回鄉創業的管理。
一是放寬準入條件。凡是國家法規沒有明令禁止和限制的領域，地方政府部門不得對農民工回鄉創業自行設置限制條件；二是簡化農民工回鄉創業的審批程序和辦事手續。清理和規范收費項目，實行聯合審批和一站式服務，對規定收取的公共服務型收費，原則上收取工本費，或按最低限額收費；三是規范政府行為。嚴肅查處對農民工創辦企業亂攤派、亂收費、亂罰款的“三亂”行為。政府監察部門要暢通投訴渠道，及時處理和糾正侵犯農民工創辦企業合法權益和干擾正常經營的違法違規行為。司法部門依法維護回鄉創業農民工的人身財產安全，嚴厲打擊破壞企業發展環境的違法行為。
（三）加大對農民工回鄉創業的財政和稅收扶持力度。
在稅收方面，一是讓農民工回鄉創業享受外地客商同樣的優惠政策。對農民工回鄉新創辦企業可在三、五年內暫不收稅，或先征后部分或全部返還，具體辦法可由省級政府決定；二是對為城鄉低收入群體就業、再就業做出貢獻的創業企業，比照城市相關政策給予稅收、信貸等優惠政策；三是讓農民工回鄉創辦的企業享受國家和地方扶持發展中小企業、非公有制經濟服務業、開發農業、農產品加工業、高新技術企業等優惠政策。在財政支持方面，通過中央和地方財政撥款，設立扶持農民工回鄉創業的專項基金，用于農民工回鄉創業的貸款貼息、創業培訓和擔保資金等。
（四）改善金融服務，為農民工回鄉創業提供信貸支持。
一是加大政策性金融對農民工回鄉創業的扶持。為緩解不發達地區有限資金過多流入城市和中小企業，農民工回鄉創業融資難、資金供給短缺、貸款利息高等問題，應為回鄉創業農民工提供額度不大但期限長、利息低、覆蓋面廣的貸款。
二是發展重點服務中小企業和農村社區的金融組織，充分發揮農村信用社為農業、中小企業服務的作用。農村信用社要加大對回鄉創業農民工的信貸支持力度。要擴大村鎮銀行試點工作的范圍，推進新型農村金融組織發展。
三是國有商業銀行要對農民工回鄉創業活躍的市縣分支機構授權，按照商業銀行的規范，為農民工回鄉創業提供貸款。要建立新型信貸激勵和考核機制，調動信貸人員的工作積極性。
四是適應創業者多樣化的需求，開辦固定資產抵押貸款、動產抵押貸款、個人委托貸款、自然人擔保貸款和同一區域、行業、優質民營企業聯保互保貸款等業務；對有市場、有效益、有技術、有發展前途的創業企業采用信用貸款與抵押貸款組合、整貸整還等方式，放款貸款額度和還貸時間。
五是放寬農村地區抵押物的范圍，允許小城鎮企業的地產包括集體所有土地的使用權及農村宅基地、自留山的使用權、房屋產權做抵押，解決回鄉創業農民工的抵押貸款要求。
六是建立中小企業發展和農民工回鄉創業的信貸扶持擔保機制。對吸收農村35歲以上富余勞動力、城鎮下崗失業人員和實地農民等扶持對象的農民工回鄉創辦的小型企業可按規定享受小額擔保貸款服務，并給予貼息。各級財政應安排一定資金，充實中小企業貸款擔保機構，用于支持農民工回鄉創業信用擔保體系建設，對信用擔保機構給予相應的風險補助。
（五）建立健全農民工回鄉創業輔導和培訓服務體系。
一是提供創業輔導、培訓和信息、技術服務。鼓勵與農民工回鄉創業有關的金融機構、科研機構、培訓機構、行業組織和其他社會中介機構加強分工合作，相互協調，形成多方參與的農民工回鄉創業服務網絡。有條件的地區可依托現有機構成立農民工回鄉創業者指導（服務）中心和中小企業情報中心，為回鄉創業農民工提供創業培訓、市場信息、開業指導、管理咨詢、融資指導、企業診斷等服務。
二是加強農村勞動力轉移的職業培訓。要指導和配合回鄉創業農民工結合企業的實際需要開展崗前和在職培訓。要將回鄉創業的農民工及創業企業的員工納入各地農村勞動力技能就業計劃中，參與職業技能培訓的農民工可按規定享受職業培訓補貼和職業技能鑒定補貼。
（六）優先解決農民工回鄉創業用地問題。
要將農民工創業用地納入城鄉大戰和土地利用總體規劃中。要在堅持執行國家嚴格保護耕地和節約、集約利用土地的政策基礎上，因地制宜、妥善解決農民工回鄉創業用地問題。
一是充分利用小城鎮和鄉村的存量非農建設用地，包括閑置土地、廠房和調整合并的機構、學校用地、村鎮邊角地、各地存量集體建設用地等，滿足農民工回鄉創業的用地要求。
二是根據中西部不發達地區許多縣市山區丘陵多、耕地少的情況，在不影響水土保護、不損害農民權益、不污染、不浪費的前提下，適當擴大荒山、荒坡、荒灘等非耕地的開發利用，滿足農民工回鄉創業的用地需求。
三是在符合城鄉規劃、市（鎮、村）容、安全、環保、衛生、消防等要求的前提下，可將回鄉創業者家庭住宿租借房、臨時商業用房作為經營場所。回鄉創業者興辦符合無污染、安全、不擾鄰條件的小型加工項目，經鎮、村同意，允許在宅基地范圍內搭建簡易生產用房、供電、供水等部門應給予支持。
（七）加強對農民工回鄉創業的引導。
地方政府要把農民工回鄉創業納入當地經濟社會發展規劃中，通過行政、經濟、法律各種手段，培育和引導回鄉創業的農民工成為當地發展第二、第三產業和現代農業的骨干力量，成為帶領農村富余勞動力轉移就業、改善家鄉面貌的帶頭人，在振興縣域經濟、脫貧致富和中部崛起、西部開發中發揮積極作用。
要大力宣傳農民工回鄉創業在統籌城鄉發展、全面建設小康社會中的地位和作用，主動發現回鄉創業的好典型，及時表彰他們中的優秀創業者，廣泛宣傳他們的創業事跡、創業精神，增強回鄉創業農民工的光榮感、責任感和自信心。要引導全社會尊重、關愛和扶持農民工回鄉創業，吸引更多農民工回鄉創業，為農村經濟社會發展和新農村建設做出貢獻。
農民工回鄉創業涉及多個政府部門的工作。各相關部門要把支持農民工回鄉創業納入自己的職責范圍，建立分工明確、相互協調的工作機制。
勞動和社會保障部門要把農民工回鄉創業作為農民外出務工經商的后續工作，作為就地就近解決農村富余勞動力就業的重要渠道，一手抓好農民外出務工的就業、培訓和維權工作，一手抓好支持農民工回鄉創業的工作，搞好創業培訓等相關服務。
對農村困難群體、中年以上農村富余勞動力、失地農民、城鎮下崗人員的就業做出貢獻的企業，要在稅費方面給予優惠。鄉鎮企業、中小企業管理部門應把農民工回鄉創業作為鄉鎮企業、中小企業新的增長點。
扶貧部門應把農民工回鄉創業作為新階段扶貧開發的突破口；農業部門應把回鄉農民工當作發展現代農業、推進農業產業化經營的骨干力量。
作者單位：國務院發展研究中心
中國鄉村發現網轉自：微信號 湖南省人民政府發展研究中心
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