——基于鳳陽縣小崗村與東陵村的調(diào)研分析
一?問題的提出
亨廷頓在其經(jīng)典著作《變化社會中的政治秩序》中認(rèn)為:“在現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色,它不是穩(wěn)定的根源就是革命的根源?”“一個處于現(xiàn)代化之中的國家的政府的穩(wěn)定,依賴它在農(nóng)村推行改革的能力?”中國作為最大的發(fā)展中國家,正在經(jīng)歷社會轉(zhuǎn)型,也面對如何平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的問題,為此,必須處理好農(nóng)民?農(nóng)業(yè)?農(nóng)村問題?
20世紀(jì)80年代中期,國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所的一批青年學(xué)者到安徽省鳳陽縣做關(guān)于自20世紀(jì)70年代末農(nóng)地包干到戶之后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式改革所取得的成績與新問題的調(diào)查?發(fā)展研究所綜合課題組(1988)認(rèn)為,農(nóng)民的土地使用權(quán)需要相應(yīng)的“法律表現(xiàn)”,“中國的問題恰恰是各種所有制都極度缺乏自己完備的法律表現(xiàn)”?而如果“所有制方面的革新性變化得不到相應(yīng)的法律肯定(如農(nóng)村承包經(jīng)濟(jì)牽動幾億人的根本利益,但至今尚無一個完備的法案),倒退性變化難以制止”[1]?筆者將“倒退性變化”理解為政府對農(nóng)民土地權(quán)利的任意性侵犯?剝奪(如20世紀(jì)50年代所進(jìn)行的“人民公社”之類的強(qiáng)制性集體化運動)?其后,關(guān)于農(nóng)村土地的“法律表現(xiàn)”在立法上逐步完善,分別有了1987年施行的《民法通則》?1988年修改的《土地管理法》?1993年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》?2003年的《土地承包法》和2007年實施的《物權(quán)法》?那么,在有關(guān)土地公法和私法體系逐漸完備的背景下,如今農(nóng)民的土地權(quán)利事實上處于一種怎樣的情景,是否已經(jīng)完全杜絕了“倒退性變化”的發(fā)生呢?
依據(jù)農(nóng)業(yè)部的政策解讀,“在經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型過程中,在全球農(nóng)業(yè)一體化背景下,保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給?確保國家糧食安全?提升中國農(nóng)業(yè)競爭力,必須以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率?土地產(chǎn)出率和資源利用率為導(dǎo)向,深化農(nóng)村土地制度改革,發(fā)育生成新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體,完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制?”目前,最受關(guān)注?爭議最大的“三農(nóng)”問題是土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度?因此 ，土地制度改革要在法治軌道上推進(jìn),要保證土地資源配置在規(guī)劃允許條件下發(fā)揮市場機(jī)制?筆者擬從理論方面對農(nóng)地的功能及其所有者進(jìn)行闡析,然后基于調(diào)研,對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行分析?
二?農(nóng)地功能的演變趨勢
土地對于中國農(nóng)民而言,不僅可以提供最低生存保障“口糧”,而且也是財產(chǎn),因為土地能為他們提供持續(xù)的收入流?土地對于農(nóng)民的這種雙重功能,也為中國決策者認(rèn)識到,并分別在兩部法律中得到了正式的體現(xiàn)?保障生存功能在《土地承包法》中體現(xiàn),《土地承包法》立法目的就是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的保障與穩(wěn)定?《土地承包法》第1條規(guī)定:“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)?統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)?農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定?”土地的財產(chǎn)性功能則在《 物權(quán)法》中得到體現(xiàn),《物權(quán)法》提出,以促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮為出發(fā)點,通過物權(quán)的自由流轉(zhuǎn)以促進(jìn)資源的合理配置,實現(xiàn)作為財產(chǎn)權(quán)的集體土地所有權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)所具備的市場機(jī)能?如今,在中國農(nóng)村,土地已經(jīng)從解決農(nóng)民吃飯生存問題的社會保障工具逐漸演化為他們擴(kuò)大產(chǎn)出?增加家庭收入的要素資產(chǎn)?在由國家財政建立的農(nóng)村社會保障體系逐步完善的背景下,土地的生存保障功能正在相對地弱化,土地原先所承載的保障功能將最終為土地的財產(chǎn)性權(quán)利所替代?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱為《決定》)提出,“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利?積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有?收益 ?有償退出及抵押?擔(dān)保?繼承權(quán)?建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開?公正?規(guī)范運行?”這些都為今后土地的完全財產(chǎn)權(quán)利化和市場化做了法律上的鋪墊?
根據(jù)現(xiàn)行的《土地承包法》《物權(quán)法》和《決定》精神,在村民小組集體內(nèi)部,農(nóng)民個人對集體土地承包權(quán)的獲得是以“份地權(quán)”方式平等實現(xiàn)的,這可以較好地保障農(nóng)民生存?這種方式通過具有身份性的初始分配權(quán),較好地處理了農(nóng)村集體內(nèi)部的起點公平問題,維護(hù)了正統(tǒng)的社會主義意識形態(tài),保障了農(nóng)民基本生活的需要?在初始分配之后,農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)利可依照市場的規(guī)則進(jìn)行配置,促進(jìn)物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)最大化地自由流轉(zhuǎn)和繼承,以實現(xiàn)社會最優(yōu)的資源配置?根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的科斯定理,在交易成本較小時,初始土地承包經(jīng)營權(quán)無論配置在誰的手里,都不會影響到最終的資源配置結(jié)果?也就是說,在不排斥事后的土地經(jīng)營權(quán)自由交易的情況下,土地承包權(quán)的均分并不影響資源配置效率?
但是,土地對于農(nóng)民的功能從生存保障到財產(chǎn)權(quán)利的演變,對于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)安全性來說未必是一件好事?因為此時土地對于農(nóng)民的“生存?zhèn)惱硪饬x”大為削弱,農(nóng)村傳統(tǒng)中的因“ 生存?zhèn)惱硪饬x”受威脅而結(jié)成組織進(jìn)行反抗運動的精神紐帶斷裂,那么,如果基層政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),引起農(nóng)民群體性劇烈反抗的可能性將會大大降低?即便農(nóng)民會反抗,也可能是局限于個體性的反抗,而這種個體性的反抗更容易被強(qiáng)大的基層政權(quán)消除,個人的理性選擇終究是沉默?因此,基層政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)行為的成本也就大大降低?
理論上,土地流轉(zhuǎn)可以產(chǎn)生兩種效應(yīng):產(chǎn)出效率提升效應(yīng)和交易收益效應(yīng)?一方面,土地產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)能促使土地產(chǎn)出效率較低的農(nóng)戶將土地出讓給土地產(chǎn)出效率較高的農(nóng)戶經(jīng)營;另一方面,土地產(chǎn)權(quán)的合法交易能增加土地轉(zhuǎn)入方財產(chǎn)權(quán)利的安全性,進(jìn)而提高土地轉(zhuǎn)入方對土地投資的長期激勵,即為交易收益效應(yīng)?從這個角度來看,以“三權(quán)分離?家庭承包?多元經(jīng)營”為基本特征的新型農(nóng)村土地制度框架,“兼顧了城鎮(zhèn)化?工業(yè)化與保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的需要,兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題,兼顧了未來發(fā)展的必要性和現(xiàn)實條件的可行性,是具備充分可能的一種制度安排”[2]?
根據(jù)以上分析,農(nóng)地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的能力與其擁有的土地相匹配,真正實現(xiàn)農(nóng)地公平與效率的統(tǒng)一?但這一理想結(jié)果實現(xiàn)的前提是確保農(nóng)民對農(nóng)地的自主自愿及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順暢實現(xiàn)?
三?誰是土地的所有者?
產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,是一系列用來確定每個人相應(yīng)于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系?這里的“人”包括掌握暴力手段的公權(quán)力機(jī)構(gòu)?因此,產(chǎn)權(quán)需要政治體系對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定和提供保護(hù),這也是公權(quán)力機(jī)構(gòu)的合法性來源?作為“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”的國家,“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”?
權(quán)利是作為一個各個方面相互依存的整體框架存在的?阿馬蒂亞·森所開創(chuàng)的權(quán)利體系分析,可以作為人們理解中國農(nóng)民土地權(quán)利的一把鑰匙?根據(jù)阿馬蒂亞·森(2001)的權(quán)利體系,個人權(quán)利依賴于以下的支撐體系:一是政治體系,即政府能否提供明確的產(chǎn)權(quán)保護(hù);二是經(jīng)濟(jì)體系,即微觀上是否有充分競爭的市場秩序,宏觀上能否維持穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境;三是社會體系,即包括家庭內(nèi)部分工?傳統(tǒng)觀念中對交換權(quán)利和互惠權(quán)利的規(guī)定?也就是說,產(chǎn)權(quán)與權(quán)利折射出的是一個社會的政治關(guān)系?因此,抽象掉政治體系和公共權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的影響是難以理解社會現(xiàn)實中的產(chǎn)權(quán)問題的,產(chǎn)權(quán)理論是難以與關(guān)于政治體系和國家的理論相剝離的?政治體系對產(chǎn)權(quán)有直接的影響,不同性質(zhì)的政治體系甚至決定了產(chǎn)權(quán)的有無和強(qiáng)弱?土地產(chǎn)權(quán)不可避免地與統(tǒng)治權(quán)緊密相連,中國民法物權(quán)或者法律財產(chǎn)權(quán)是由政治權(quán)力決定的,政治權(quán)力決定著私人財產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)弱與有無?
在中國,基層政權(quán)與村社共同體之間的利益關(guān)系,20世紀(jì)之前是一種相互依賴“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”關(guān)系,之后隨著國家政權(quán)的“科層制化”和“合理化”,發(fā)展為“掠奪性經(jīng)紀(jì)”關(guān)系,出現(xiàn)了利益的結(jié)構(gòu)性分離?這樣一種結(jié)構(gòu)使國家經(jīng)常面臨不可跨越的治理矛盾:一方面,為協(xié)調(diào)基層沖突和政治問題,不得不采用各種方法限制基層政權(quán)的恣意行為;另一方面,國家又不得不依賴基層政權(quán)從事具體的治理,這又等于中央政府為基層權(quán)威的合法性進(jìn)行背書,進(jìn)而助長了基層的權(quán)力?從20世紀(jì)后半葉開始,中央政府權(quán)力通過全能型“科層制化”進(jìn)程而極度擴(kuò)張 ，在縣以下設(shè)立更加復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機(jī)構(gòu),國家權(quán)力比過去任何朝代的政權(quán)都更加深入鄉(xiāng)村?中國農(nóng)村集體土地,并不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間的權(quán)利合作關(guān)系,亦非意思自治基礎(chǔ)上的自發(fā)產(chǎn)物,其實質(zhì)是一種公法領(lǐng)域的政治性安排,是國家控制農(nóng)村社會與經(jīng)濟(jì)的一種形式?土地的集體所有權(quán)最初服務(wù)于政治目的,是政治體制中的集體公有制在法律層面制度化的結(jié)果?因此,它首先是從《憲法》關(guān)于所有制的第十條中得以確認(rèn)與合法化?土地的集體所有權(quán)反映的并不僅僅是一種單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,作為一種地權(quán)劃分方式,它是種種復(fù)雜權(quán)力關(guān)系的一個集結(jié),反映了國家對于農(nóng)村的全面治理?中國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體 ”所有,但卻在實際運行中架空了“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則:沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位;沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系?農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能在日常實踐中為土地承包權(quán)所代替?這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位,使得土地所有權(quán)高度弱化,特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制,使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人,國家才是農(nóng)村土地的終極所有者?
2007年開始實施的《物權(quán)法》第五章標(biāo)題將所有權(quán)劃分為國家所有權(quán)?集體所有權(quán)和私人所有權(quán)三大類別?而當(dāng)今世界上文明國家的民法體系中都沒有“集體所有權(quán)”這一法律概念? “集體所有權(quán)”在現(xiàn)代法理體系中成了一個“產(chǎn)權(quán)怪胎”?正是因為農(nóng)村土地“集體所有制 ”在法理上的模糊性質(zhì),增加了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的脆弱性,隨時可能會被基層政權(quán)傷害?剝奪?
四?兩種土地流轉(zhuǎn)方式
依據(jù)肥沃程度?地形與距離,將農(nóng)地均分到戶,必導(dǎo)致各家土地零碎化?分散化,農(nóng)地分布犬牙交錯?但是,在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中,一般土地是需要連片開發(fā)的,這樣可以集約耕作?節(jié)省生產(chǎn)經(jīng)營成本?那么,處于細(xì)碎化狀態(tài)的?由不同農(nóng)戶擁有的個別地塊,就會對謀求連片開發(fā)的生產(chǎn)經(jīng)營行為構(gòu)成障礙,這即是“反公共地悲劇”[3]?“反公共地”產(chǎn)權(quán)特性不是虛置?不明晰的產(chǎn)權(quán),而是支離破碎的產(chǎn)權(quán),導(dǎo)致資源的限制或使用不足?研究表明,土地細(xì)碎化導(dǎo)致中國耕地有效面積的3%~10%被浪費了,土地生產(chǎn)率下降超過15%?即使拋開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模要求不講,就拿傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式來說,現(xiàn)在中國農(nóng)戶的戶均耕地面積和勞均耕地面積不及20世紀(jì)二三十年代的1/3?現(xiàn)今,中國農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模只有7畝,這一現(xiàn)實的經(jīng)營規(guī)模差距,需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)來解決?
清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)研隊在鳳陽縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)剞r(nóng)村正用兩種不同的土地流轉(zhuǎn)方式來解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的“反公共地悲劇”問題?一種是由大戶?合作社骨干或農(nóng)戶個體通過協(xié)商的方式來進(jìn)行的,筆者借鑒林毅夫(1994)的理論稱之為“誘致性流轉(zhuǎn)方式”;另一種是由村委會出面,通過半?yún)f(xié)商或者“強(qiáng)制”的方式從農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán),然后進(jìn)行平整 ?規(guī)劃,再進(jìn)行招商引資,筆者稱之為“強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)方式”?小崗村和東陵村分別位于鳳陽縣城的東西兩邊,同為安徽省的“省級美好鄉(xiāng)村示范村”,是兩種土地流轉(zhuǎn)方式的典型村?
1.東陵村農(nóng)村土地的“誘致性流轉(zhuǎn)”?東陵村有一個合作社,即東陵新農(nóng)村資金互助合作社,該合作社是從2008年7月15日,由24戶村民成立的,注冊資產(chǎn)8.4萬元?其中,社長陳冠玉投資最多,為10 000元,社員中最少的出資500元,一般出資為2 000~3 000元?合作社以“1+1” 模式發(fā)展業(yè)務(wù),以資金互助發(fā)展產(chǎn)業(yè),以發(fā)展產(chǎn)業(yè)壯大資金?2009年,合作社進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),通過私下協(xié)商的方式,最終以提前一年預(yù)付?每畝500斤原糧的國家收購價(大約600元)的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)?第一批流轉(zhuǎn)土地136畝,建立了蔬菜基地?第二批流轉(zhuǎn)土地900多畝,用于發(fā)展苗圃?蔬菜?水果等產(chǎn)業(yè)?合作社實現(xiàn)統(tǒng)一購買?集體銷售?從2010年開始,合作社每年都召開一次社員大會,給社員分紅,公布發(fā)展?fàn)顩r和新的發(fā)展規(guī)劃?2012年,合作社舉行選舉大會,不管出資多少,社員一人一票,現(xiàn)在理事會有7人,監(jiān)事會有5人?起初三年所有人都沒有工資,目前只有理事長和會計有工資,每人一年5 000元?筆者在東陵村調(diào)研時發(fā)現(xiàn),該村的村民對于合作社的經(jīng)營前景普遍樂觀,對于土地流轉(zhuǎn)的狀況普遍滿意?一般情況下,農(nóng)民從商業(yè)銀行獲得貸款的利率普遍高達(dá)20%,而東陵村資金合作社的貸款月息為1分,同時在年終時按月息7厘給社員分紅,資金紅利超過銀行存款利息近1倍?這既可以緩解社員發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營所急需的小額貸款難題,也可以使入股社員的資金有較好的收益?合作社通過流轉(zhuǎn)土地,不僅解決了耕地拋荒問題,也有效地增加了農(nóng)民收入?合作社雇傭的勞動力,都是五六十歲以上的人,這些雇工除種好自家剩下的耕地外,還可以到合作社進(jìn)行季節(jié)性打工,工資每天60元,一般年收入6 000元?農(nóng)民得到這三項收入,肯定比自己種地強(qiáng)?如果一戶農(nóng)民流轉(zhuǎn)10畝地,流轉(zhuǎn)費收入6 000元,國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼每畝120元,共1 200元,在合作社季節(jié)打工收入6 000元,合計13 200元?如果自己耕種,年景好的情況下可收入1萬元?
東陵村以誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式,集中連片農(nóng)地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),還能利用農(nóng)村的閑置勞動力?這樣,農(nóng)民在獲得穩(wěn)定土地租金的同時,能外出從事工商業(yè)活動,這也免去了他們因為要顧及在村的農(nóng)地經(jīng)營耕作而奔波所引起的時間與精力成本,且在村高齡農(nóng)民可以到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地中從事輕型?力所能及的工作?因此,東陵村以誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式,以“看不見的手”實現(xiàn)了農(nóng)地?勞動力和資金等諸種要素的優(yōu)化配置?同時,基于農(nóng)戶個體自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的方式,使得農(nóng)地承包權(quán)出讓的承受雙方達(dá)到各自的合意?換句話說,誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式既實現(xiàn)了要素配置的效率,又實現(xiàn)了各個參與主體間的公平?
2.小崗村農(nóng)村土地的“強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)”?與東陵村相比,小崗村被視為“中國農(nóng)村改革的發(fā)源地”?小崗村除本村人擔(dān)任村委會主任之外,村支部書記?村支部副書記,以及職位更高的第一書記都是外來的,是安徽省和鳳陽縣從各部門選調(diào)來的優(yōu)秀人才,用當(dāng)?shù)馗刹康恼Z言就是提供智力支持和管理模式支持?可能由于具有強(qiáng)大的政治背景支持和強(qiáng)烈的政績沖動,村委會以家長制方式從村民手中強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)農(nóng)地?租金很高,每畝一年700斤原糧(約1 000多元)?村委會從13個村民小組?329戶村民手中流轉(zhuǎn)了4 300多畝土地,集中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)?為集中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),小崗村興建了所需要配套的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施?時隔多年之后,當(dāng)我們到小崗村調(diào)研時問及這次農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況,許多村民仍然余憤未平,村干部也表示這個工作難度很大,并表示其留下了一些后遺癥,這無異于含蓄承認(rèn)他們所推行的強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)農(nóng)地的工作并不成功?外來企業(yè)大多水土不服?經(jīng)營不善,其中,有的農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至已經(jīng)進(jìn)入清理程序?農(nóng)民的土地租金屢屢被拖欠,原先集中流轉(zhuǎn)的土地處于“拋荒”狀態(tài),原有的生活被改變,并不見得改善,村民怨聲不少[4];興建的基礎(chǔ)設(shè)施沒有能形成有效回報,使得小崗村也受到巨大的財政壓力?筆者調(diào)研時,村委會正準(zhǔn)備將那些高租金土地再返還給村民,這意味著他們承認(rèn)這一土地流轉(zhuǎn)方式是失敗的?村委會恣意使用權(quán)力的真實面目在這一強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)方式中彰顯無遺,公權(quán)力可以凌駕于契約的合意之上,可以單方面終止合同的實施?小崗村的強(qiáng)制性農(nóng)地流轉(zhuǎn),既導(dǎo)致土地資源的閑置,損失了資源的配置效率,又傷害了公平?一個社會的公平不就是首先來自于大家的合意和對公共政策的認(rèn)同嗎?
與當(dāng)今普遍開展的“村民自治式”選舉的制度安排相悖的是小崗村的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊基本上是外來的,是由上級部門“空降”的?那么,這種與主流相悖的做法顯然缺乏足夠的合法性?因此 ，領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊為了獲得治理本村的合法性,就對村民實行分而治之,對本村的重要人物給予物質(zhì)上的恩惠,比如將位于小崗村中心地帶友誼大道兩旁的標(biāo)準(zhǔn)化住房優(yōu)先分配給當(dāng)年按手印的 “十八戶”家人?而且,對于有一方健在的大包干帶頭人及配偶,每月給予1 000元的額外獎勵 ?一個與強(qiáng)調(diào)平等的現(xiàn)代文明相悖的特權(quán)體系在小崗村儼然形成?
可能是小崗村過度政治化[5]環(huán)境與小崗村領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊的強(qiáng)勢行為痼習(xí),壓縮了小崗村民間自組織能力的發(fā)育空間,使得公民社會和公共領(lǐng)域在村民中無法自發(fā)形成?“政治的過度進(jìn)入或嵌入化,往往可能破壞鄉(xiāng)土社會自身的自主機(jī)制?”我們在小崗村調(diào)研時很難發(fā)現(xiàn)小崗村在現(xiàn)代公共治理方面多于其他村莊?當(dāng)我們問及村民對村(集體)的財政收支狀況的了解時,他們往往是一臉的茫然?村民沒有主體地位?沒有主體意識,無從問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部?
五?結(jié)論及啟示
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要連片規(guī)模經(jīng)營,這需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)以解決“反公共地悲劇”問題?鳳陽縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)兩種方式:漸進(jìn)的誘致性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和激進(jìn)的強(qiáng)制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式?這兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的背后是農(nóng)民的權(quán)利和土地產(chǎn)權(quán)問題,其實折射的是農(nóng)民作為個體的公民與政府公權(quán)力之間的政治體制問題?而要讓這一權(quán)利成為“可置信的承諾”,就需要對具有父愛主義情節(jié)的基層政府進(jìn)行制度性約束,同時,農(nóng)民能實現(xiàn)憲法上所承諾的結(jié)社自由,形成獨立的合作經(jīng)濟(jì)組織,以維護(hù)自己的合法權(quán)益,用市場的方式解決“反公共地悲劇”問題?
小崗村會選擇激進(jìn)的強(qiáng)制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式,東陵村會選擇漸進(jìn)的誘致性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式 ，可能是由不同的村基層政權(quán)的性格與約束條件決定的?小崗村因為其領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊外來精英化,因此,他們具有強(qiáng)烈的政績激勵,過度政治化抑制了本村社會自組織的發(fā)展,使得領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊的強(qiáng)制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的外在成本比較低?而與大多數(shù)村莊一樣,東陵村的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊基本上是在地化,使得村基層政權(quán)沒有按上級規(guī)定的政績菜單進(jìn)行發(fā)展,且本村社會自組織具有一定的發(fā)展空間,使得村基層政權(quán)意欲采取強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)方式的外在成本比較高?調(diào)研觀察,誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式比強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)方式更有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一?
小崗村所實行的激進(jìn)的強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)方式,在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)并不是一個偶然發(fā)生的個例,它可能也會被實行漸進(jìn)的誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式的東陵村所采納?對于這一點,我們要有足夠的警覺?值得注意的是,我們在多個地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn),基層政權(quán)中似乎并沒有理解好合作社的獨立性原則?我們應(yīng)該警惕這種違反合作社獨立性原則的事例發(fā)生?這是中國20世紀(jì)50年代時的集體化與1959—1961年大饑荒給我們的深刻教訓(xùn)?鄧小平警告我們,“中國要警惕右,但主要是防止‘左’”?正如本文所分析,由于土地產(chǎn)權(quán)與政治權(quán)力之間有千絲萬縷的聯(lián)系,而且農(nóng)村土地的集體所有制也為基層政權(quán)干預(yù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)留下了法律空間,因此,作為誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式載體的合作社的獨立性原則需要保持?如果合作社獨立性原則受到破壞,那么合作社就很可能淪為基層政權(quán)的傀儡,進(jìn)而農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)很可能會受到任意的侵犯,誘致性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式也會轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式?這是一把雙刃劍,合作社一旦淪為基層政權(quán)的附庸,絕不意味著合作社是基層政權(quán)的一頓免費午餐,合作社將很可能成為基層政權(quán)的財政包袱和社會包袱?
作者簡介:許建明,清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士,研究方向:農(nóng)村發(fā)展與治理、制度與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)；鄧衡山，福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師,研究領(lǐng)域:農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織、食品安全等。
作者簡介:《學(xué)習(xí)與探索》2016年第1期
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