——基于鳳陽縣小崗村與東陵村的調研分析
一?問題的提出
亨廷頓在其經(jīng)典著作《變化社會中的政治秩序》中認為:“在現(xiàn)代化進程中,農村扮演著關鍵性的‘鐘擺’角色,它不是穩(wěn)定的根源就是革命的根源?”“一個處于現(xiàn)代化之中的國家的政府的穩(wěn)定,依賴它在農村推行改革的能力?”中國作為最大的發(fā)展中國家,正在經(jīng)歷社會轉型,也面對如何平穩(wěn)轉型的問題,為此,必須處理好農民?農業(yè)?農村問題?
20世紀80年代中期,國務院農村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所的一批青年學者到安徽省鳳陽縣做關于自20世紀70年代末農地包干到戶之后的農業(yè)經(jīng)營方式改革所取得的成績與新問題的調查?發(fā)展研究所綜合課題組(1988)認為,農民的土地使用權需要相應的“法律表現(xiàn)”,“中國的問題恰恰是各種所有制都極度缺乏自己完備的法律表現(xiàn)”?而如果“所有制方面的革新性變化得不到相應的法律肯定(如農村承包經(jīng)濟牽動幾億人的根本利益,但至今尚無一個完備的法案),倒退性變化難以制止”[1]?筆者將“倒退性變化”理解為政府對農民土地權利的任意性侵犯?剝奪(如20世紀50年代所進行的“人民公社”之類的強制性集體化運動)?其后,關于農村土地的“法律表現(xiàn)”在立法上逐步完善,分別有了1987年施行的《民法通則》?1988年修改的《土地管理法》?1993年的《中華人民共和國農業(yè)法》?2003年的《土地承包法》和2007年實施的《物權法》?那么,在有關土地公法和私法體系逐漸完備的背景下,如今農民的土地權利事實上處于一種怎樣的情景,是否已經(jīng)完全杜絕了“倒退性變化”的發(fā)生呢?
依據(jù)農業(yè)部的政策解讀,“在經(jīng)濟社會的轉型過程中,在全球農業(yè)一體化背景下,保障農產品有效供給?確保國家糧食安全?提升中國農業(yè)競爭力,必須以提高農業(yè)勞動生產率?土地產出率和資源利用率為導向,深化農村土地制度改革,發(fā)育生成新的農業(yè)生產經(jīng)營主體,完善農業(yè)經(jīng)營體制機制?”目前,最受關注?爭議最大的“三農”問題是土地制度和農業(yè)經(jīng)營制度?因此 ，土地制度改革要在法治軌道上推進,要保證土地資源配置在規(guī)劃允許條件下發(fā)揮市場機制?筆者擬從理論方面對農地的功能及其所有者進行闡析,然后基于調研,對農地流轉方式進行分析?
二?農地功能的演變趨勢
土地對于中國農民而言,不僅可以提供最低生存保障“口糧”,而且也是財產,因為土地能為他們提供持續(xù)的收入流?土地對于農民的這種雙重功能,也為中國決策者認識到,并分別在兩部法律中得到了正式的體現(xiàn)?保障生存功能在《土地承包法》中體現(xiàn),《土地承包法》立法目的就是強調農村的保障與穩(wěn)定?《土地承包法》第1條規(guī)定:“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎?統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制,賦予農民長期而有保障的土地使用權,維護農村土地承包當事人的合法權益,促進農業(yè)?農村經(jīng)濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定?”土地的財產性功能則在《 物權法》中得到體現(xiàn),《物權法》提出,以促進土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮為出發(fā)點,通過物權的自由流轉以促進資源的合理配置,實現(xiàn)作為財產權的集體土地所有權及土地承包經(jīng)營權所具備的市場機能?如今,在中國農村,土地已經(jīng)從解決農民吃飯生存問題的社會保障工具逐漸演化為他們擴大產出?增加家庭收入的要素資產?在由國家財政建立的農村社會保障體系逐步完善的背景下,土地的生存保障功能正在相對地弱化,土地原先所承載的保障功能將最終為土地的財產性權利所替代?《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱為《決定》)提出,“賦予農民更多財產權利?積極發(fā)展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有?收益 ?有償退出及抵押?擔保?繼承權?建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開?公正?規(guī)范運行?”這些都為今后土地的完全財產權利化和市場化做了法律上的鋪墊?
根據(jù)現(xiàn)行的《土地承包法》《物權法》和《決定》精神,在村民小組集體內部,農民個人對集體土地承包權的獲得是以“份地權”方式平等實現(xiàn)的,這可以較好地保障農民生存?這種方式通過具有身份性的初始分配權,較好地處理了農村集體內部的起點公平問題,維護了正統(tǒng)的社會主義意識形態(tài),保障了農民基本生活的需要?在初始分配之后,農民的土地經(jīng)營權利可依照市場的規(guī)則進行配置,促進物權化的土地承包經(jīng)營權最大化地自由流轉和繼承,以實現(xiàn)社會最優(yōu)的資源配置?根據(jù)標準的科斯定理,在交易成本較小時,初始土地承包經(jīng)營權無論配置在誰的手里,都不會影響到最終的資源配置結果?也就是說,在不排斥事后的土地經(jīng)營權自由交易的情況下,土地承包權的均分并不影響資源配置效率?
但是,土地對于農民的功能從生存保障到財產權利的演變,對于農民的土地產權安全性來說未必是一件好事?因為此時土地對于農民的“生存?zhèn)惱硪饬x”大為削弱,農村傳統(tǒng)中的因“ 生存?zhèn)惱硪饬x”受威脅而結成組織進行反抗運動的精神紐帶斷裂,那么,如果基層政權侵犯農民的土地產權,引起農民群體性劇烈反抗的可能性將會大大降低?即便農民會反抗,也可能是局限于個體性的反抗,而這種個體性的反抗更容易被強大的基層政權消除,個人的理性選擇終究是沉默?因此,基層政權侵犯農民的土地產權行為的成本也就大大降低?
理論上,土地流轉可以產生兩種效應:產出效率提升效應和交易收益效應?一方面,土地產權的自由流轉能促使土地產出效率較低的農戶將土地出讓給土地產出效率較高的農戶經(jīng)營;另一方面,土地產權的合法交易能增加土地轉入方財產權利的安全性,進而提高土地轉入方對土地投資的長期激勵,即為交易收益效應?從這個角度來看,以“三權分離?家庭承包?多元經(jīng)營”為基本特征的新型農村土地制度框架,“兼顧了城鎮(zhèn)化?工業(yè)化與保護土地資源和農民土地財產權益的需要,兼顧了農地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題,兼顧了未來發(fā)展的必要性和現(xiàn)實條件的可行性,是具備充分可能的一種制度安排”[2]?
根據(jù)以上分析,農地流轉使得農業(yè)經(jīng)營者的能力與其擁有的土地相匹配,真正實現(xiàn)農地公平與效率的統(tǒng)一?但這一理想結果實現(xiàn)的前提是確保農民對農地的自主自愿及農地流轉的順暢實現(xiàn)?
三?誰是土地的所有者?
產權本質上是一種人與人之間的關系,是一系列用來確定每個人相應于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關系?這里的“人”包括掌握暴力手段的公權力機構?因此,產權需要政治體系對產權進行界定和提供保護,這也是公權力機構的合法性來源?作為“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”的國家,“處于界定和行使產權的地位”?
權利是作為一個各個方面相互依存的整體框架存在的?阿馬蒂亞·森所開創(chuàng)的權利體系分析,可以作為人們理解中國農民土地權利的一把鑰匙?根據(jù)阿馬蒂亞·森(2001)的權利體系,個人權利依賴于以下的支撐體系:一是政治體系,即政府能否提供明確的產權保護;二是經(jīng)濟體系,即微觀上是否有充分競爭的市場秩序,宏觀上能否維持穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境;三是社會體系,即包括家庭內部分工?傳統(tǒng)觀念中對交換權利和互惠權利的規(guī)定?也就是說,產權與權利折射出的是一個社會的政治關系?因此,抽象掉政治體系和公共權力對產權的影響是難以理解社會現(xiàn)實中的產權問題的,產權理論是難以與關于政治體系和國家的理論相剝離的?政治體系對產權有直接的影響,不同性質的政治體系甚至決定了產權的有無和強弱?土地產權不可避免地與統(tǒng)治權緊密相連,中國民法物權或者法律財產權是由政治權力決定的,政治權力決定著私人財產權的強弱與有無?
在中國,基層政權與村社共同體之間的利益關系,20世紀之前是一種相互依賴“保護性經(jīng)紀”關系,之后隨著國家政權的“科層制化”和“合理化”,發(fā)展為“掠奪性經(jīng)紀”關系,出現(xiàn)了利益的結構性分離?這樣一種結構使國家經(jīng)常面臨不可跨越的治理矛盾:一方面,為協(xié)調基層沖突和政治問題,不得不采用各種方法限制基層政權的恣意行為;另一方面,國家又不得不依賴基層政權從事具體的治理,這又等于中央政府為基層權威的合法性進行背書,進而助長了基層的權力?從20世紀后半葉開始,中央政府權力通過全能型“科層制化”進程而極度擴張 ，在縣以下設立更加復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機構,國家權力比過去任何朝代的政權都更加深入鄉(xiāng)村?中國農村集體土地,并不是農村社區(qū)內農戶之間的權利合作關系,亦非意思自治基礎上的自發(fā)產物,其實質是一種公法領域的政治性安排,是國家控制農村社會與經(jīng)濟的一種形式?土地的集體所有權最初服務于政治目的,是政治體制中的集體公有制在法律層面制度化的結果?因此,它首先是從《憲法》關于所有制的第十條中得以確認與合法化?土地的集體所有權反映的并不僅僅是一種單純的經(jīng)濟關系,作為一種地權劃分方式,它是種種復雜權力關系的一個集結,反映了國家對于農村的全面治理?中國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農村土地三級“農民集體 ”所有,但卻在實際運行中架空了“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則:沒有明確產權代表和執(zhí)行主體的界限和地位;沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系?農村集體土地所有權的基本權能在日常實踐中為土地承包權所代替?這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位,使得土地所有權高度弱化,特別是國家對“農民集體”行使土地所有權超法律強制,使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”只能是有限的土地所有權人,國家才是農村土地的終極所有者?
2007年開始實施的《物權法》第五章標題將所有權劃分為國家所有權?集體所有權和私人所有權三大類別?而當今世界上文明國家的民法體系中都沒有“集體所有權”這一法律概念? “集體所有權”在現(xiàn)代法理體系中成了一個“產權怪胎”?正是因為農村土地“集體所有制 ”在法理上的模糊性質,增加了農民土地產權的脆弱性,隨時可能會被基層政權傷害?剝奪?
四?兩種土地流轉方式
依據(jù)肥沃程度?地形與距離,將農地均分到戶,必導致各家土地零碎化?分散化,農地分布犬牙交錯?但是,在發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)中,一般土地是需要連片開發(fā)的,這樣可以集約耕作?節(jié)省生產經(jīng)營成本?那么,處于細碎化狀態(tài)的?由不同農戶擁有的個別地塊,就會對謀求連片開發(fā)的生產經(jīng)營行為構成障礙,這即是“反公共地悲劇”[3]?“反公共地”產權特性不是虛置?不明晰的產權,而是支離破碎的產權,導致資源的限制或使用不足?研究表明,土地細碎化導致中國耕地有效面積的3%~10%被浪費了,土地生產率下降超過15%?即使拋開現(xiàn)代農業(yè)的經(jīng)營規(guī)模要求不講,就拿傳統(tǒng)的農業(yè)經(jīng)營模式來說,現(xiàn)在中國農戶的戶均耕地面積和勞均耕地面積不及20世紀二三十年代的1/3?現(xiàn)今,中國農戶平均經(jīng)營規(guī)模只有7畝,這一現(xiàn)實的經(jīng)營規(guī)模差距,需要農地流轉來解決?
清華大學中國農村研究院調研隊在鳳陽縣調研時發(fā)現(xiàn),當?shù)剞r村正用兩種不同的土地流轉方式來解決現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中的“反公共地悲劇”問題?一種是由大戶?合作社骨干或農戶個體通過協(xié)商的方式來進行的,筆者借鑒林毅夫(1994)的理論稱之為“誘致性流轉方式”;另一種是由村委會出面,通過半?yún)f(xié)商或者“強制”的方式從農戶手中轉讓土地經(jīng)營權,然后進行平整 ?規(guī)劃,再進行招商引資,筆者稱之為“強制性流轉方式”?小崗村和東陵村分別位于鳳陽縣城的東西兩邊,同為安徽省的“省級美好鄉(xiāng)村示范村”,是兩種土地流轉方式的典型村?
1.東陵村農村土地的“誘致性流轉”?東陵村有一個合作社,即東陵新農村資金互助合作社,該合作社是從2008年7月15日,由24戶村民成立的,注冊資產8.4萬元?其中,社長陳冠玉投資最多,為10 000元,社員中最少的出資500元,一般出資為2 000~3 000元?合作社以“1+1” 模式發(fā)展業(yè)務,以資金互助發(fā)展產業(yè),以發(fā)展產業(yè)壯大資金?2009年,合作社進行土地流轉,通過私下協(xié)商的方式,最終以提前一年預付?每畝500斤原糧的國家收購價(大約600元)的形式獲得土地經(jīng)營權?第一批流轉土地136畝,建立了蔬菜基地?第二批流轉土地900多畝,用于發(fā)展苗圃?蔬菜?水果等產業(yè)?合作社實現(xiàn)統(tǒng)一購買?集體銷售?從2010年開始,合作社每年都召開一次社員大會,給社員分紅,公布發(fā)展狀況和新的發(fā)展規(guī)劃?2012年,合作社舉行選舉大會,不管出資多少,社員一人一票,現(xiàn)在理事會有7人,監(jiān)事會有5人?起初三年所有人都沒有工資,目前只有理事長和會計有工資,每人一年5 000元?筆者在東陵村調研時發(fā)現(xiàn),該村的村民對于合作社的經(jīng)營前景普遍樂觀,對于土地流轉的狀況普遍滿意?一般情況下,農民從商業(yè)銀行獲得貸款的利率普遍高達20%,而東陵村資金合作社的貸款月息為1分,同時在年終時按月息7厘給社員分紅,資金紅利超過銀行存款利息近1倍?這既可以緩解社員發(fā)展生產經(jīng)營所急需的小額貸款難題,也可以使入股社員的資金有較好的收益?合作社通過流轉土地,不僅解決了耕地拋荒問題,也有效地增加了農民收入?合作社雇傭的勞動力,都是五六十歲以上的人,這些雇工除種好自家剩下的耕地外,還可以到合作社進行季節(jié)性打工,工資每天60元,一般年收入6 000元?農民得到這三項收入,肯定比自己種地強?如果一戶農民流轉10畝地,流轉費收入6 000元,國家對農業(yè)補貼每畝120元,共1 200元,在合作社季節(jié)打工收入6 000元,合計13 200元?如果自己耕種,年景好的情況下可收入1萬元?
東陵村以誘致性農地流轉方式,集中連片農地發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),還能利用農村的閑置勞動力?這樣,農民在獲得穩(wěn)定土地租金的同時,能外出從事工商業(yè)活動,這也免去了他們因為要顧及在村的農地經(jīng)營耕作而奔波所引起的時間與精力成本,且在村高齡農民可以到現(xiàn)代農業(yè)基地中從事輕型?力所能及的工作?因此,東陵村以誘致性農地流轉方式,以“看不見的手”實現(xiàn)了農地?勞動力和資金等諸種要素的優(yōu)化配置?同時,基于農戶個體自愿流轉農地的方式,使得農地承包權出讓的承受雙方達到各自的合意?換句話說,誘致性農地流轉方式既實現(xiàn)了要素配置的效率,又實現(xiàn)了各個參與主體間的公平?
2.小崗村農村土地的“強制性流轉”?與東陵村相比,小崗村被視為“中國農村改革的發(fā)源地”?小崗村除本村人擔任村委會主任之外,村支部書記?村支部副書記,以及職位更高的第一書記都是外來的,是安徽省和鳳陽縣從各部門選調來的優(yōu)秀人才,用當?shù)馗刹康恼Z言就是提供智力支持和管理模式支持?可能由于具有強大的政治背景支持和強烈的政績沖動,村委會以家長制方式從村民手中強制性流轉農地?租金很高,每畝一年700斤原糧(約1 000多元)?村委會從13個村民小組?329戶村民手中流轉了4 300多畝土地,集中發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和工業(yè)?為集中發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),小崗村興建了所需要配套的農業(yè)基礎設施?時隔多年之后,當我們到小崗村調研時問及這次農地流轉情況,許多村民仍然余憤未平,村干部也表示這個工作難度很大,并表示其留下了一些后遺癥,這無異于含蓄承認他們所推行的強制性流轉農地的工作并不成功?外來企業(yè)大多水土不服?經(jīng)營不善,其中,有的農業(yè)企業(yè)甚至已經(jīng)進入清理程序?農民的土地租金屢屢被拖欠,原先集中流轉的土地處于“拋荒”狀態(tài),原有的生活被改變,并不見得改善,村民怨聲不少[4];興建的基礎設施沒有能形成有效回報,使得小崗村也受到巨大的財政壓力?筆者調研時,村委會正準備將那些高租金土地再返還給村民,這意味著他們承認這一土地流轉方式是失敗的?村委會恣意使用權力的真實面目在這一強制性土地流轉方式中彰顯無遺,公權力可以凌駕于契約的合意之上,可以單方面終止合同的實施?小崗村的強制性農地流轉,既導致土地資源的閑置,損失了資源的配置效率,又傷害了公平?一個社會的公平不就是首先來自于大家的合意和對公共政策的認同嗎?
與當今普遍開展的“村民自治式”選舉的制度安排相悖的是小崗村的領導團隊基本上是外來的,是由上級部門“空降”的?那么,這種與主流相悖的做法顯然缺乏足夠的合法性?因此 ，領導團隊為了獲得治理本村的合法性,就對村民實行分而治之,對本村的重要人物給予物質上的恩惠,比如將位于小崗村中心地帶友誼大道兩旁的標準化住房優(yōu)先分配給當年按手印的 “十八戶”家人?而且,對于有一方健在的大包干帶頭人及配偶,每月給予1 000元的額外獎勵 ?一個與強調平等的現(xiàn)代文明相悖的特權體系在小崗村儼然形成?
可能是小崗村過度政治化[5]環(huán)境與小崗村領導團隊的強勢行為痼習,壓縮了小崗村民間自組織能力的發(fā)育空間,使得公民社會和公共領域在村民中無法自發(fā)形成?“政治的過度進入或嵌入化,往往可能破壞鄉(xiāng)土社會自身的自主機制?”我們在小崗村調研時很難發(fā)現(xiàn)小崗村在現(xiàn)代公共治理方面多于其他村莊?當我們問及村民對村(集體)的財政收支狀況的了解時,他們往往是一臉的茫然?村民沒有主體地位?沒有主體意識,無從問責領導干部?
五?結論及啟示
發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)需要連片規(guī)模經(jīng)營,這需要進行土地流轉以解決“反公共地悲劇”問題?鳳陽縣農地流轉呈現(xiàn)兩種方式:漸進的誘致性的農地流轉方式和激進的強制性的農地流轉方式?這兩種農地流轉方式的背后是農民的權利和土地產權問題,其實折射的是農民作為個體的公民與政府公權力之間的政治體制問題?而要讓這一權利成為“可置信的承諾”,就需要對具有父愛主義情節(jié)的基層政府進行制度性約束,同時,農民能實現(xiàn)憲法上所承諾的結社自由,形成獨立的合作經(jīng)濟組織,以維護自己的合法權益,用市場的方式解決“反公共地悲劇”問題?
小崗村會選擇激進的強制性的農地流轉方式,東陵村會選擇漸進的誘致性的農地流轉方式 ，可能是由不同的村基層政權的性格與約束條件決定的?小崗村因為其領導團隊外來精英化,因此,他們具有強烈的政績激勵,過度政治化抑制了本村社會自組織的發(fā)展,使得領導團隊的強制性的農地流轉方式的外在成本比較低?而與大多數(shù)村莊一樣,東陵村的領導團隊基本上是在地化,使得村基層政權沒有按上級規(guī)定的政績菜單進行發(fā)展,且本村社會自組織具有一定的發(fā)展空間,使得村基層政權意欲采取強制性的土地流轉方式的外在成本比較高?調研觀察,誘致性的土地流轉方式比強制性的土地流轉方式更有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一?
小崗村所實行的激進的強制性的土地流轉方式,在中國廣大的農村地區(qū)并不是一個偶然發(fā)生的個例,它可能也會被實行漸進的誘致性的土地流轉方式的東陵村所采納?對于這一點,我們要有足夠的警覺?值得注意的是,我們在多個地方調研時發(fā)現(xiàn),基層政權中似乎并沒有理解好合作社的獨立性原則?我們應該警惕這種違反合作社獨立性原則的事例發(fā)生?這是中國20世紀50年代時的集體化與1959—1961年大饑荒給我們的深刻教訓?鄧小平警告我們,“中國要警惕右,但主要是防止‘左’”?正如本文所分析,由于土地產權與政治權力之間有千絲萬縷的聯(lián)系,而且農村土地的集體所有制也為基層政權干預農民土地產權留下了法律空間,因此,作為誘致性的土地流轉方式載體的合作社的獨立性原則需要保持?如果合作社獨立性原則受到破壞,那么合作社就很可能淪為基層政權的傀儡,進而農民的土地產權很可能會受到任意的侵犯,誘致性的農地流轉方式也會轉化為強制性的農地流轉方式?這是一把雙刃劍,合作社一旦淪為基層政權的附庸,絕不意味著合作社是基層政權的一頓免費午餐,合作社將很可能成為基層政權的財政包袱和社會包袱?
作者簡介:許建明,清華大學中國農村研究院博士,研究方向:農村發(fā)展與治理、制度與發(fā)展經(jīng)濟學；鄧衡山，福建農林大學經(jīng)濟學院講師,研究領域:農民經(jīng)濟組織、食品安全等。
作者簡介:《學習與探索》2016年第1期
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