2019中央一號文件《中共中央、國務院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出，繼續(xù)深化供銷合作社綜合改革，制定供銷合作社條例。2019年10月7日，中華全國供銷合作總社印發(fā)《關(guān)于征求〈供銷合作社條例（征求意見稿）〉意見的通知》，以推動出臺《供銷合作社條例》。
如果不深刻理解供銷社體系的本質(zhì)，不對之進行脫胎換骨，可以預測，這次《供銷合作社條例》或者可能是無效的，或者可能是破壞競爭中性，導致資源錯配，嚴重削弱國民經(jīng)濟的整體運行效率。
學者依據(jù)學理分析，直言現(xiàn)行或即將實行經(jīng)濟政策中可能存在的風險，并提出改進建議與對策，這是學者的責任擔當。坦承政策設計可能存在不足，并能結(jié)合具體情境改進政策設計，這是政府的明智所在。二者相輔相成，才能有效推動社會進步，將社會風險最小化。
一、以史為鑒，供銷社體制的癥結(jié)問題
供銷合作社在共和國建立之后的次月就成立了。到1957年，供銷合作社體系已形成了一個上下連接、縱橫交錯的高度壟斷全國農(nóng)村市場的行政性流通網(wǎng)絡。在計劃經(jīng)濟時代，供銷社體系扮演著“第二商業(yè)部”的角色。
供銷社體系雖然集體所有制，但它卻是如此特殊而神秘，該系統(tǒng)的最高機構(gòu)中華全國供銷合作總社由國務院直接領(lǐng)導，行政級別是正部級。而且，連作為最高政府智庫的國務院發(fā)展研究中心都無法獲知關(guān)于供銷社體系的集體資產(chǎn)情況——國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部在2015年發(fā)表《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》一書，其中有一個關(guān)于2012年中國農(nóng)村凈資產(chǎn)估算表，但卻缺失供銷社的資產(chǎn)數(shù)據(jù)。
作為“第二商業(yè)部”的供銷社體系，是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的“重災區(qū)”，正如中華全國供銷合作總社研究室的楊占科研究員所批評的——“國有企業(yè)有的毛病它有，國有企業(yè)沒有的毛病它也有，產(chǎn)權(quán)不清，體制不順，管理不嚴。”
1982年開始，供銷社體系嘗試進行改革，其目標是恢復供銷社的“三性”即“組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性”為基本點，試圖把供銷社真正辦成農(nóng)民的合作組織，從“官辦”轉(zhuǎn)為“民辦”。但在1984年中央“一號文件”要求供銷社退出市場壟斷、改變服務方式之后，供銷社經(jīng)營一落千丈，出現(xiàn)大面積的虧損。
1988年時，國務院發(fā)展研究中心《管理世界》上發(fā)表當時國務院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心的研究人員肖俊彥的論文《供銷社體制：歷史和改革》，肖文揭示了這種“恢復”的虛妄性。肖俊彥直截了當?shù)刂赋觯F(xiàn)實中的供銷社從建立的那一天起，就不是什么農(nóng)民的合作社。所謂農(nóng)民的合作社，只是一段被誤解的歷史。從供銷社的政治（經(jīng)營）地位、經(jīng)營范圍及所控制的環(huán)節(jié)、資金來源、人事體制等方面可以看出，供銷社主要是由政府控制的，用肖俊彥的原話來講，就是“完全的國營商業(yè)和政府職能部門的混合體制”。
供銷社體系改革的結(jié)果是，正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊教授在早期的一篇文章里所說的——“農(nóng)民不承認供銷社是自己的，職工不承認供銷社是農(nóng)民的，國家不承認供銷社是集體的。”浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院黃祖輝院長和他的學生徐旭初教授批評，各級科層制治理的供銷合作社普遍存在著經(jīng)營上的“內(nèi)部人控制”問題與人事上的行政依附問題。
我們在近期發(fā)表的一篇論文中，通過追溯供銷社資產(chǎn)積累的途徑，發(fā)現(xiàn)：供銷社體系是與統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、身份等級體制相配套的。供銷社資產(chǎn)積累不是來自于供銷社職工的勤勞和創(chuàng)新，而是來自于供銷社對農(nóng)村流通的高度壟斷特權(quán)。各級供銷合作社的集體資產(chǎn)是其所對應的各自區(qū)域范圍之內(nèi)1984年之前的“身份農(nóng)民”所積累的，因此，供銷合作社的“集體”就是所對應地域范圍內(nèi)的那些1984年之前的“身份農(nóng)民”，供銷合作社集體財產(chǎn)的“最終所有者”也就是這些“身份農(nóng)民”。
從建國七十年的歷史看，供銷社體系不是一個普通的民法主體，它實際上關(guān)系到億萬中國農(nóng)民的命運。所以，本次供銷社體系的改革與立法意義，在于《供銷合作社條例》能否實現(xiàn)以下三點——
1、不能重新賦予供銷社的特權(quán)地位，必須捍衛(wèi)社會主義市場經(jīng)濟體制的基本精神即“讓市場在資源配置中起決定性作用”，各個不同的所有制個體平等競爭，保證競爭中性的公平市場環(huán)境。
2、供銷社體系的資產(chǎn)所有者是1949-1984年“身份農(nóng)民”，所以，應當將這些資產(chǎn)還給這些所有者及其繼承人，作為他們的養(yǎng)老基金。
3、對供銷社資產(chǎn)經(jīng)營者提供一個可問責、可核查、可彈劾的制度。
如果不能保證以上三點，那么，本次供銷社體系的改革與立法的預期前景并不樂觀。
二、所有制平等，競爭中性，涉及整體社會福利的問題
2015年4月2日《中共中央國務院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（后文簡稱《決定》）提出，“到2020年，把供銷合作社系統(tǒng)打造成為與農(nóng)民聯(lián)結(jié)更緊密、為農(nóng)服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經(jīng)濟組織體系，成為服務農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺，切實在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設中更好地發(fā)揮作用。推動供銷合作社由流通服務向全程農(nóng)業(yè)社會化服務延伸、向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務拓展，加快形成綜合性、規(guī)模化、可持續(xù)的為農(nóng)服務體系，在農(nóng)資供應、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村服務等重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供便利實惠、安全優(yōu)質(zhì)的服務。”
這是頂層設計中對供銷社體系的定位，也是這次《供銷合作社條例》的立法依據(jù)。在這個頂層設計中，供銷社作為“為農(nóng)服務的合作經(jīng)濟組織”，這說明其“為農(nóng)服務”是它的責任，是它的工作宗旨，但這絕不是意味著“為農(nóng)服務”是它的壟斷性特權(quán)，只許它“為農(nóng)服務”而排斥、限制其他機構(gòu)、組織特別是市場主體“為農(nóng)服務”的機會。
也就是，我們必須明確強調(diào)，《決定》中對供銷社的定位，是供銷社對廣大農(nóng)民群眾的“工具性”價值，是作為更好服務農(nóng)民的工具；而不是反客為主，讓農(nóng)民圍著供銷社轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民成為供銷社實現(xiàn)壟斷性特權(quán)租金的工具。
如果“為農(nóng)服務”是專指供銷社的業(yè)務特權(quán)（比如《供銷合作社條例（征求意見稿）》第七條“各級人民政府應當制定促進和保障供銷合作社改革發(fā)展的政策措施，對供銷合作事業(yè)發(fā)展進行扶持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”第二十一條“縣級供銷合作社聯(lián)合社應當逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織，統(tǒng)籌縣域內(nèi)供銷合作社資源，組織實施基層供銷合作社建設和改造，規(guī)劃建設面向農(nóng)民的生產(chǎn)生活經(jīng)營服務網(wǎng)點，建設縣域范圍內(nèi)服務農(nóng)民生產(chǎn)生活的綜合平臺。”），或是指供銷社獲得特別的政府政策支持（比如《關(guān)于〈供銷合作社條例（征求意見稿）〉的說明》中“開展為農(nóng)服務予以財政支持、經(jīng)營服務設施用地支持等”，《供銷合作社條例（征求意見稿）》第二十七條“地方人民政府應當將供銷合作社經(jīng)營服務設施用地納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，并符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求。”與第二十八條“財政支持供銷合作社開展為農(nóng)服務。供銷合作社從事為農(nóng)服務按規(guī)定享受國家和地方規(guī)定的優(yōu)惠政策。”）的理由，那么，這樣的“為農(nóng)服務”有可能會異化為租金叢生的特權(quán)，這樣的供銷社可能是破壞市場公平競爭的類政府性質(zhì)的機構(gòu)。這樣的供銷社是違背初心的，是不可能真正為農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村服務的。這也是違背法治原則的，因為法治的宗旨是在法律或者規(guī)則面前，所有個體、各種所有制都是平等的，誰也沒有法外特權(quán)。只有使供銷社與其它農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平等競爭，才能促使供銷社更好地“為農(nóng)服務”。這樣，我們才能實現(xiàn)《中共中央國務院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》中供銷社改革的宗旨，即公平與效率。
如果《供銷合作社條例》賦予供銷社特權(quán)地位，不能讓各個不同的所有制個體平等競爭，不能實現(xiàn)競爭中性，那么，必然會破壞公平的市場環(huán)境，在宏觀上，社會主義市場經(jīng)濟體制的基本精神即“讓市場在資源配置中起決定性作用”無從落實；在微觀上，就沒有考核供銷社運營效率的公正財務指標。
三、所有權(quán)與收益權(quán)的實現(xiàn)問題
供銷社集體資產(chǎn)其實是1984年之前身份農(nóng)民的強制儲蓄。各級供銷社集體資產(chǎn)的所有者是其所對應的區(qū)域范圍之內(nèi)1984年之前全體身份農(nóng)民。如果供銷社集體資產(chǎn)是計劃經(jīng)濟時代身份農(nóng)民的儲蓄，那么，供銷社集體資產(chǎn)就應該轉(zhuǎn)為他們的養(yǎng)老基金。比如，一個1950年出生的“身份農(nóng)民”，到2010年時已經(jīng)60周歲，已是退休年齡。那么，他理應享受他年青時“通過”供銷社所積累下的“儲蓄”。
將供銷社集體資產(chǎn)量化到每一個身份農(nóng)民及其繼承者個人身上，是將集體資產(chǎn)的權(quán)益與責任落實到位。通過養(yǎng)老金的形式，1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者就成為各級供銷社集體資產(chǎn)的真正的、唯一的產(chǎn)權(quán)主體，集體資產(chǎn)的創(chuàng)造者真正掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)。
而且，在市民法的立法理念層面，供銷社真正所有者作為自然人的價值具有終極性，供銷社集體資產(chǎn)只是這些真正所有者的生產(chǎn)生活的便利工具；供銷社真正所有者作為自然人在自然法上是先于供銷社集體財產(chǎn)存在的，是作為供銷社集體財產(chǎn)的目的而存在的。之所以創(chuàng)設供銷社這一集體組織，旨在用其所長，讓供銷社為其真正所有者謀取利益和福利，而不是相反。
沒有落實所有權(quán)與收益權(quán)于1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者的供銷社，很可能會成為一個打著“合作”名義而行套取政策租金之實、剝奪真正所有者、損害整體社會福利的壟斷性機構(gòu)。
但遺憾的是，《供銷合作社條例（征求意見稿）》中，沒有一條是關(guān)于供銷社資產(chǎn)所有權(quán)與收益權(quán)的實現(xiàn)的。如果沒有使1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者這些真正的所有者受益的供銷社，這樣的供銷社，其實就是由內(nèi)部經(jīng)營層所控制的經(jīng)濟組織。也就是，沒有落實所有權(quán)與收益權(quán)于真正所有者身上的供銷社立法是既沒有效率，又沒有公平的。
不僅如此，《供銷合作社條例（征求意見稿）》還在虛化1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者作為真正所有者的法律地位，而在第二十九條中以“供銷合作社理事會”來僭越真正所有者，這只會導致供銷社的進一步行政附屬化。
四、問責權(quán)與彈劾權(quán)問題
正如耶魯法學院漢斯曼教授在《企業(yè)所有權(quán)論》一書中所說，產(chǎn)權(quán)有兩個方面的主要內(nèi)容：一是收益權(quán)，另一是控制權(quán)。問責權(quán)與彈劾權(quán)是作為保障供銷社的所有權(quán)與收益權(quán)的必要威懾與保證。
參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)利益相關(guān)者（農(nóng)村基層政府、農(nóng)民、企業(yè)經(jīng)營者和職工）對存量資產(chǎn)折股量化以改革企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的做法（韓俊和譚秋成，1997），改革者應當將供銷社集體資產(chǎn)量化到作為產(chǎn)權(quán)主體的每一個“身份農(nóng)民”及其繼承者個人身上。這是將供銷社集體財產(chǎn)的權(quán)益與責任落實到真正所有者身上的一條切實可行的改革途徑。每個人是最關(guān)心自己的資產(chǎn)，特別是資產(chǎn)的收益，必然會運用好他們手中的問責權(quán)與彈劾權(quán)，有動力有激勵監(jiān)督供銷社經(jīng)營層的資產(chǎn)運營與日常工作績效。
而如果一個志在套取特惠政策租金的供銷社組織，那它們必是本級政府的行政附屬物，必會重復徐旭初和黃祖輝所描述的治理困境——即經(jīng)營上的“內(nèi)部人控制”問題與人事上的行政依附問題。
我們細讀《供銷合作社條例（征求意見稿）》，沒有一條是關(guān)于供銷社經(jīng)營層進行考核、問責、彈劾、更替的條例。在這樣的《供銷合作社條例》庇護下的供銷社體系，與其說是一份公器，不如說是供銷社內(nèi)部控制者的私人地盤。
而且，關(guān)于供銷社經(jīng)營層進行考核、問責、彈劾、更替之類有效約束條款的缺失，將使供銷社運營面臨嚴重的“委托-代理問題”，將導致諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者弗里德曼教授所揭示的資源配置低效率境況——“花別人的錢，辦自己的事，只講效果，不講節(jié)約；花別人的錢辦別人的事，既不講效果，又不講節(jié)約。”
五、余論
“社會主義市場經(jīng)濟=社會主義+市場經(jīng)濟=社會公平+市場效率”（董輔礽，1998）。為了踐行社會主義市場經(jīng)濟的宗旨，需要將原有的各級供銷合作社的集體資產(chǎn)歸還給真正的所有者，即其所對應的各自區(qū)域范圍之內(nèi)的1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者——即所謂的“分級所有”，以之注入他們的養(yǎng)老金賬戶，這也可以縮小城市居民與農(nóng)村居民在養(yǎng)老社會保障方面的鴻溝，并體現(xiàn)社會主義制度的公正公平優(yōu)勢。
原有的供銷合作社體系是與統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，以及剝奪個人遷移、就業(yè)、擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)權(quán)力的嚴格戶籍體制相配套的。供銷合作社的集體資產(chǎn)積累是來自于供銷合作社對農(nóng)村流通的高度壟斷特權(quán)，所以，各級供銷合作社的集體資產(chǎn)是由其所對應的各自區(qū)域范圍之內(nèi)1984年之前的“身份農(nóng)民”所創(chuàng)造的。而《供銷合作社條例（征求意見稿）》在大篇幅高談闊論其“為農(nóng)服務根本宗旨”的時候，而對其所掌控的、由1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造的供銷合作社巨額集體資產(chǎn)應當如何歸還、如何注入真正所有者的養(yǎng)老金賬戶，卻是只字未提，似乎這些集體資產(chǎn)與1984年之前的全體身份農(nóng)民是無關(guān)的。
在將各級原有的供銷合作社的集體資產(chǎn)歸還給真正的所有者、撤銷原有供銷合作社體系的同時，發(fā)展與市場經(jīng)濟相適應的新的農(nóng)村供銷合作社，因為原有的供銷合作社體系是與計劃經(jīng)濟體制相適應的。這新舊兩個供銷合作社體系，在法律地位上是相互獨立的，在產(chǎn)權(quán)上也沒有繼承關(guān)系。按照國際合作社原則，來組建新的農(nóng)村供銷合作社，新農(nóng)村供銷合作社獨立于各級政府部門。這既可以吸取先進國家?guī)装倌甑氖袌鼋?jīng)濟實踐成功經(jīng)驗，也可以落實社會主義市場經(jīng)濟體制“讓市場在資源配置中起決定性作用”的基本精神。這樣，可以在制度上，保證各個不同的所有制個體平等競爭，保障競爭中性的公平市場環(huán)境，提升資源配置效率。
如果所有權(quán)在技術(shù)上無法立即還給真正的所有者，即各級供銷合作社所對應的各自區(qū)域范圍之內(nèi)的1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者，那么退而求其次，必須立即對供銷合作社集體資產(chǎn)的經(jīng)營者，提供一個可問責、可核查、可彈劾的制度，并將供銷合作社集體資產(chǎn)的增值部分注入真正所有者的養(yǎng)老金賬戶。這也是與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的現(xiàn)代企業(yè)治理的必然要求。當然，這個可問責、可核查、可彈劾的制度，對于將來的新的農(nóng)村供銷合作社經(jīng)營層也是同樣適用的。
各級供銷合作社是“集體所有制”，顯然這個“集體”是農(nóng)民，但我們需要辨析兩種“農(nóng)民”概念的不同含義：計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)民是“身份農(nóng)民”，而21世紀的農(nóng)民基本上是“職業(yè)農(nóng)民”，在東部沿海地區(qū)，有些農(nóng)業(yè)經(jīng)營者本身就是城鎮(zhèn)居民。也就是，計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)民與21世紀的農(nóng)民，是兩個不同的“集體”。當我們說“集體所有制”時，如果不辨析“集體”的邊界，那么，就會“集體”的話語黑箱里，而使得我們設置規(guī)則導致了不公平與低效率。
這種錯誤在《供銷合作社條例（征求意見稿）》的一些條文中有體現(xiàn)。比如，第二十三條“供銷合作社及其經(jīng)營服務組織應當創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”，按照《供銷合作社條例（征求意見稿）》的立法本意，應該是公益性的，而將1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造積累的供銷合作社集體資產(chǎn)，進行公益性的使用于“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”——1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造的、共同擁有的供銷合作社集體資產(chǎn)去幫助21世紀“職業(yè)農(nóng)民”——這二者在集合的邊界上明顯是與不一致的，這是將A集合的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移使用于另一個B集合。既然是公益性的使用，那么，B集合對于A集合資產(chǎn)的使用費一定是低于市場價格的，這樣，A集合資產(chǎn)就被低效率的配置。所以，這種做法是明顯的產(chǎn)權(quán)錯位與資源錯配。其結(jié)果是既不公平也沒有效率。如果供銷合作社“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”的做法是市場性的，那么，將這一以市場為手段來配置資源的做法，寫進國務院頒發(fā)的關(guān)于供銷合作社的行政條例，則是不符合行政條例“公共利益”的立法原理。
作為共產(chǎn)主義實踐典型與集體所有制運作典范的華西村，在給村民的集體資產(chǎn)分紅的上，對2001年并村擴張之后的周邊村村民與原先的中心村村民是進行區(qū)別對待的，周邊村村民不能和中心村村民同等分享華西村的集體資產(chǎn)增益部分。按照華西村黨委副書記孫海燕的說法——“華西村的發(fā)展是當初苦干得來的，剛剛并進來的村民，如果也能一下子就和老村民享受一樣的待遇，是不是對老的創(chuàng)業(yè)者太不公平了？”也就是，按照大家公認的集體所有制運作典范實踐的標準來看，《供銷合作社條例（征求意見稿）》將1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造積累的供銷合作社集體資產(chǎn)，進行公益性的使用于“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”，是不恰當?shù)摹?/p>
這是旨在“規(guī)范供銷合作社組織和行為，將供銷合作社改革發(fā)展納入法治軌道”的《供銷合作社條例（征求意見稿）》不應該犯的錯誤。因為法治的前提是概念的名實相副，法律概念的內(nèi)涵與外延清晰，是法治的良性軌道，否則法治也就無以落實到日常運作狀態(tài)，無法進入每一個普通人的身體力行之中，即法治失去可以行駛的軌道；如果不辨別清晰，那么法律或政策的初衷對象與實際作用對象很可能并不是相同的一群人。具體到《供銷合作社條例（征求意見稿）》，對（“集體所有制”的）“集體”邊界與“農(nóng)民”及其所對應的權(quán)利與責任的外延、內(nèi)涵，都沒有清晰界定，則無法實現(xiàn)供銷社合作社立法初衷，供銷社合作社集體資產(chǎn)的配置問題達到法治的目的。
總之，如果供銷社立法無法解決以上三個問題，那這個《供銷合作社條例》必是一個失敗的行政條例。這里的失敗，不是它的盈利不高，而是它剝奪人民的福利，損害國民經(jīng)濟的整體資源配置效率。
作者注：文章的初稿得到了李文溥、余智、文貫中、黨國英、韓朝華、趙農(nóng)、朱海就、雷艷紅、王孜弘等前輩同仁的評論與建議，在此表示感謝。
作者系浙江農(nóng)林大學經(jīng)濟管理學院經(jīng)濟學教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：FT中文網(wǎng)
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