2019中央一號文件《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》指出，繼續深化供銷合作社綜合改革，制定供銷合作社條例。2019年10月7日，中華全國供銷合作總社印發《關于征求〈供銷合作社條例（征求意見稿）〉意見的通知》，以推動出臺《供銷合作社條例》。
如果不深刻理解供銷社體系的本質，不對之進行脫胎換骨，可以預測，這次《供銷合作社條例》或者可能是無效的，或者可能是破壞競爭中性，導致資源錯配，嚴重削弱國民經濟的整體運行效率。
學者依據學理分析，直言現行或即將實行經濟政策中可能存在的風險，并提出改進建議與對策，這是學者的責任擔當。坦承政策設計可能存在不足，并能結合具體情境改進政策設計，這是政府的明智所在。二者相輔相成，才能有效推動社會進步，將社會風險最小化。
一、以史為鑒，供銷社體制的癥結問題
供銷合作社在共和國建立之后的次月就成立了。到1957年，供銷合作社體系已形成了一個上下連接、縱橫交錯的高度壟斷全國農村市場的行政性流通網絡。在計劃經濟時代，供銷社體系扮演著“第二商業部”的角色。
供銷社體系雖然集體所有制，但它卻是如此特殊而神秘，該系統的最高機構中華全國供銷合作總社由國務院直接領導，行政級別是正部級。而且，連作為最高政府智庫的國務院發展研究中心都無法獲知關于供銷社體系的集體資產情況——國務院發展研究中心農村經濟研究部在2015年發表《集體所有制下的產權重構》一書，其中有一個關于2012年中國農村凈資產估算表，但卻缺失供銷社的資產數據。
作為“第二商業部”的供銷社體系，是傳統計劃經濟的“重災區”，正如中華全國供銷合作總社研究室的楊占科研究員所批評的——“國有企業有的毛病它有，國有企業沒有的毛病它也有，產權不清，體制不順，管理不嚴。”
1982年開始，供銷社體系嘗試進行改革，其目標是恢復供銷社的“三性”即“組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性”為基本點，試圖把供銷社真正辦成農民的合作組織，從“官辦”轉為“民辦”。但在1984年中央“一號文件”要求供銷社退出市場壟斷、改變服務方式之后，供銷社經營一落千丈，出現大面積的虧損。
1988年時，國務院發展研究中心《管理世界》上發表當時國務院農業發展研究中心的研究人員肖俊彥的論文《供銷社體制：歷史和改革》，肖文揭示了這種“恢復”的虛妄性。肖俊彥直截了當地指出，現實中的供銷社從建立的那一天起，就不是什么農民的合作社。所謂農民的合作社，只是一段被誤解的歷史。從供銷社的政治（經營）地位、經營范圍及所控制的環節、資金來源、人事體制等方面可以看出，供銷社主要是由政府控制的，用肖俊彥的原話來講，就是“完全的國營商業和政府職能部門的混合體制”。
供銷社體系改革的結果是，正如中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊教授在早期的一篇文章里所說的——“農民不承認供銷社是自己的，職工不承認供銷社是農民的，國家不承認供銷社是集體的。”浙江大學中國農村發展研究院黃祖輝院長和他的學生徐旭初教授批評，各級科層制治理的供銷合作社普遍存在著經營上的“內部人控制”問題與人事上的行政依附問題。
我們在近期發表的一篇論文中，通過追溯供銷社資產積累的途徑，發現：供銷社體系是與統購統銷制度、身份等級體制相配套的。供銷社資產積累不是來自于供銷社職工的勤勞和創新，而是來自于供銷社對農村流通的高度壟斷特權。各級供銷合作社的集體資產是其所對應的各自區域范圍之內1984年之前的“身份農民”所積累的，因此，供銷合作社的“集體”就是所對應地域范圍內的那些1984年之前的“身份農民”，供銷合作社集體財產的“最終所有者”也就是這些“身份農民”。
從建國七十年的歷史看，供銷社體系不是一個普通的民法主體，它實際上關系到億萬中國農民的命運。所以，本次供銷社體系的改革與立法意義，在于《供銷合作社條例》能否實現以下三點——
1、不能重新賦予供銷社的特權地位，必須捍衛社會主義市場經濟體制的基本精神即“讓市場在資源配置中起決定性作用”，各個不同的所有制個體平等競爭，保證競爭中性的公平市場環境。
2、供銷社體系的資產所有者是1949-1984年“身份農民”，所以，應當將這些資產還給這些所有者及其繼承人，作為他們的養老基金。
3、對供銷社資產經營者提供一個可問責、可核查、可彈劾的制度。
如果不能保證以上三點，那么，本次供銷社體系的改革與立法的預期前景并不樂觀。
二、所有制平等，競爭中性，涉及整體社會福利的問題
2015年4月2日《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（后文簡稱《決定》）提出，“到2020年，把供銷合作社系統打造成為與農民聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織體系，成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，切實在農業現代化建設中更好地發揮作用。推動供銷合作社由流通服務向全程農業社會化服務延伸、向全方位城鄉社區服務拓展，加快形成綜合性、規模化、可持續的為農服務體系，在農資供應、農產品流通、農村服務等重點領域和環節為農民提供便利實惠、安全優質的服務。”
這是頂層設計中對供銷社體系的定位，也是這次《供銷合作社條例》的立法依據。在這個頂層設計中，供銷社作為“為農服務的合作經濟組織”，這說明其“為農服務”是它的責任，是它的工作宗旨，但這絕不是意味著“為農服務”是它的壟斷性特權，只許它“為農服務”而排斥、限制其他機構、組織特別是市場主體“為農服務”的機會。
也就是，我們必須明確強調，《決定》中對供銷社的定位，是供銷社對廣大農民群眾的“工具性”價值，是作為更好服務農民的工具；而不是反客為主，讓農民圍著供銷社轉，使得農民成為供銷社實現壟斷性特權租金的工具。
如果“為農服務”是專指供銷社的業務特權（比如《供銷合作社條例（征求意見稿）》第七條“各級人民政府應當制定促進和保障供銷合作社改革發展的政策措施，對供銷合作事業發展進行扶持、協調和監督。”第二十一條“縣級供銷合作社聯合社應當逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經濟組織廣泛參與、實行民主管理的經濟聯合組織，統籌縣域內供銷合作社資源，組織實施基層供銷合作社建設和改造，規劃建設面向農民的生產生活經營服務網點，建設縣域范圍內服務農民生產生活的綜合平臺。”），或是指供銷社獲得特別的政府政策支持（比如《關于〈供銷合作社條例（征求意見稿）〉的說明》中“開展為農服務予以財政支持、經營服務設施用地支持等”，《供銷合作社條例（征求意見稿）》第二十七條“地方人民政府應當將供銷合作社經營服務設施用地納入土地利用總體規劃統籌安排，并符合城鄉規劃要求。”與第二十八條“財政支持供銷合作社開展為農服務。供銷合作社從事為農服務按規定享受國家和地方規定的優惠政策。”）的理由，那么，這樣的“為農服務”有可能會異化為租金叢生的特權，這樣的供銷社可能是破壞市場公平競爭的類政府性質的機構。這樣的供銷社是違背初心的，是不可能真正為農業農民農村服務的。這也是違背法治原則的，因為法治的宗旨是在法律或者規則面前，所有個體、各種所有制都是平等的，誰也沒有法外特權。只有使供銷社與其它農業經營主體平等競爭，才能促使供銷社更好地“為農服務”。這樣，我們才能實現《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》中供銷社改革的宗旨，即公平與效率。
如果《供銷合作社條例》賦予供銷社特權地位，不能讓各個不同的所有制個體平等競爭，不能實現競爭中性，那么，必然會破壞公平的市場環境，在宏觀上，社會主義市場經濟體制的基本精神即“讓市場在資源配置中起決定性作用”無從落實；在微觀上，就沒有考核供銷社運營效率的公正財務指標。
三、所有權與收益權的實現問題
供銷社集體資產其實是1984年之前身份農民的強制儲蓄。各級供銷社集體資產的所有者是其所對應的區域范圍之內1984年之前全體身份農民。如果供銷社集體資產是計劃經濟時代身份農民的儲蓄，那么，供銷社集體資產就應該轉為他們的養老基金。比如，一個1950年出生的“身份農民”，到2010年時已經60周歲，已是退休年齡。那么，他理應享受他年青時“通過”供銷社所積累下的“儲蓄”。
將供銷社集體資產量化到每一個身份農民及其繼承者個人身上，是將集體資產的權益與責任落實到位。通過養老金的形式，1984年之前的全體身份農民及其繼承者就成為各級供銷社集體資產的真正的、唯一的產權主體，集體資產的創造者真正掌握生產資料所有權。
而且，在市民法的立法理念層面，供銷社真正所有者作為自然人的價值具有終極性，供銷社集體資產只是這些真正所有者的生產生活的便利工具；供銷社真正所有者作為自然人在自然法上是先于供銷社集體財產存在的，是作為供銷社集體財產的目的而存在的。之所以創設供銷社這一集體組織，旨在用其所長，讓供銷社為其真正所有者謀取利益和福利，而不是相反。
沒有落實所有權與收益權于1984年之前的全體身份農民及其繼承者的供銷社，很可能會成為一個打著“合作”名義而行套取政策租金之實、剝奪真正所有者、損害整體社會福利的壟斷性機構。
但遺憾的是，《供銷合作社條例（征求意見稿）》中，沒有一條是關于供銷社資產所有權與收益權的實現的。如果沒有使1984年之前的全體身份農民及其繼承者這些真正的所有者受益的供銷社，這樣的供銷社，其實就是由內部經營層所控制的經濟組織。也就是，沒有落實所有權與收益權于真正所有者身上的供銷社立法是既沒有效率，又沒有公平的。
不僅如此，《供銷合作社條例（征求意見稿）》還在虛化1984年之前的全體身份農民及其繼承者作為真正所有者的法律地位，而在第二十九條中以“供銷合作社理事會”來僭越真正所有者，這只會導致供銷社的進一步行政附屬化。
四、問責權與彈劾權問題
正如耶魯法學院漢斯曼教授在《企業所有權論》一書中所說，產權有兩個方面的主要內容：一是收益權，另一是控制權。問責權與彈劾權是作為保障供銷社的所有權與收益權的必要威懾與保證。
參照鄉鎮集體企業利益相關者（農村基層政府、農民、企業經營者和職工）對存量資產折股量化以改革企業產權結構的做法（韓俊和譚秋成，1997），改革者應當將供銷社集體資產量化到作為產權主體的每一個“身份農民”及其繼承者個人身上。這是將供銷社集體財產的權益與責任落實到真正所有者身上的一條切實可行的改革途徑。每個人是最關心自己的資產，特別是資產的收益，必然會運用好他們手中的問責權與彈劾權，有動力有激勵監督供銷社經營層的資產運營與日常工作績效。
而如果一個志在套取特惠政策租金的供銷社組織，那它們必是本級政府的行政附屬物，必會重復徐旭初和黃祖輝所描述的治理困境——即經營上的“內部人控制”問題與人事上的行政依附問題。
我們細讀《供銷合作社條例（征求意見稿）》，沒有一條是關于供銷社經營層進行考核、問責、彈劾、更替的條例。在這樣的《供銷合作社條例》庇護下的供銷社體系，與其說是一份公器，不如說是供銷社內部控制者的私人地盤。
而且，關于供銷社經營層進行考核、問責、彈劾、更替之類有效約束條款的缺失，將使供銷社運營面臨嚴重的“委托-代理問題”，將導致諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼教授所揭示的資源配置低效率境況——“花別人的錢，辦自己的事，只講效果，不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講效果，又不講節約。”
五、余論
“社會主義市場經濟=社會主義+市場經濟=社會公平+市場效率”（董輔礽，1998）。為了踐行社會主義市場經濟的宗旨，需要將原有的各級供銷合作社的集體資產歸還給真正的所有者，即其所對應的各自區域范圍之內的1984年之前的全體身份農民及其繼承者——即所謂的“分級所有”，以之注入他們的養老金賬戶，這也可以縮小城市居民與農村居民在養老社會保障方面的鴻溝，并體現社會主義制度的公正公平優勢。
原有的供銷合作社體系是與統購統銷制度，以及剝奪個人遷移、就業、擇業、創業權力的嚴格戶籍體制相配套的。供銷合作社的集體資產積累是來自于供銷合作社對農村流通的高度壟斷特權，所以，各級供銷合作社的集體資產是由其所對應的各自區域范圍之內1984年之前的“身份農民”所創造的。而《供銷合作社條例（征求意見稿）》在大篇幅高談闊論其“為農服務根本宗旨”的時候，而對其所掌控的、由1984年之前的全體身份農民創造的供銷合作社巨額集體資產應當如何歸還、如何注入真正所有者的養老金賬戶，卻是只字未提，似乎這些集體資產與1984年之前的全體身份農民是無關的。
在將各級原有的供銷合作社的集體資產歸還給真正的所有者、撤銷原有供銷合作社體系的同時，發展與市場經濟相適應的新的農村供銷合作社，因為原有的供銷合作社體系是與計劃經濟體制相適應的。這新舊兩個供銷合作社體系，在法律地位上是相互獨立的，在產權上也沒有繼承關系。按照國際合作社原則，來組建新的農村供銷合作社，新農村供銷合作社獨立于各級政府部門。這既可以吸取先進國家幾百年的市場經濟實踐成功經驗，也可以落實社會主義市場經濟體制“讓市場在資源配置中起決定性作用”的基本精神。這樣，可以在制度上，保證各個不同的所有制個體平等競爭，保障競爭中性的公平市場環境，提升資源配置效率。
如果所有權在技術上無法立即還給真正的所有者，即各級供銷合作社所對應的各自區域范圍之內的1984年之前的全體身份農民及其繼承者，那么退而求其次，必須立即對供銷合作社集體資產的經營者，提供一個可問責、可核查、可彈劾的制度，并將供銷合作社集體資產的增值部分注入真正所有者的養老金賬戶。這也是與社會主義市場經濟體制相適應的現代企業治理的必然要求。當然，這個可問責、可核查、可彈劾的制度，對于將來的新的農村供銷合作社經營層也是同樣適用的。
各級供銷合作社是“集體所有制”，顯然這個“集體”是農民，但我們需要辨析兩種“農民”概念的不同含義：計劃經濟時代的農民是“身份農民”，而21世紀的農民基本上是“職業農民”，在東部沿海地區，有些農業經營者本身就是城鎮居民。也就是，計劃經濟時代的農民與21世紀的農民，是兩個不同的“集體”。當我們說“集體所有制”時，如果不辨析“集體”的邊界，那么，就會“集體”的話語黑箱里，而使得我們設置規則導致了不公平與低效率。
這種錯誤在《供銷合作社條例（征求意見稿）》的一些條文中有體現。比如，第二十三條“供銷合作社及其經營服務組織應當創新農業生產服務方式和手段，領辦創辦農民專業合作社”，按照《供銷合作社條例（征求意見稿）》的立法本意，應該是公益性的，而將1984年之前的全體身份農民創造積累的供銷合作社集體資產，進行公益性的使用于“創新農業生產服務方式和手段，領辦創辦農民專業合作社”——1984年之前的全體身份農民創造的、共同擁有的供銷合作社集體資產去幫助21世紀“職業農民”——這二者在集合的邊界上明顯是與不一致的，這是將A集合的資產轉移使用于另一個B集合。既然是公益性的使用，那么，B集合對于A集合資產的使用費一定是低于市場價格的，這樣，A集合資產就被低效率的配置。所以，這種做法是明顯的產權錯位與資源錯配。其結果是既不公平也沒有效率。如果供銷合作社“創新農業生產服務方式和手段，領辦創辦農民專業合作社”的做法是市場性的，那么，將這一以市場為手段來配置資源的做法，寫進國務院頒發的關于供銷合作社的行政條例，則是不符合行政條例“公共利益”的立法原理。
作為共產主義實踐典型與集體所有制運作典范的華西村，在給村民的集體資產分紅的上，對2001年并村擴張之后的周邊村村民與原先的中心村村民是進行區別對待的，周邊村村民不能和中心村村民同等分享華西村的集體資產增益部分。按照華西村黨委副書記孫海燕的說法——“華西村的發展是當初苦干得來的，剛剛并進來的村民，如果也能一下子就和老村民享受一樣的待遇，是不是對老的創業者太不公平了？”也就是，按照大家公認的集體所有制運作典范實踐的標準來看，《供銷合作社條例（征求意見稿）》將1984年之前的全體身份農民創造積累的供銷合作社集體資產，進行公益性的使用于“創新農業生產服務方式和手段，領辦創辦農民專業合作社”，是不恰當的。
這是旨在“規范供銷合作社組織和行為，將供銷合作社改革發展納入法治軌道”的《供銷合作社條例（征求意見稿）》不應該犯的錯誤。因為法治的前提是概念的名實相副，法律概念的內涵與外延清晰，是法治的良性軌道，否則法治也就無以落實到日常運作狀態，無法進入每一個普通人的身體力行之中，即法治失去可以行駛的軌道；如果不辨別清晰，那么法律或政策的初衷對象與實際作用對象很可能并不是相同的一群人。具體到《供銷合作社條例（征求意見稿）》，對（“集體所有制”的）“集體”邊界與“農民”及其所對應的權利與責任的外延、內涵，都沒有清晰界定，則無法實現供銷社合作社立法初衷，供銷社合作社集體資產的配置問題達到法治的目的。
總之，如果供銷社立法無法解決以上三個問題，那這個《供銷合作社條例》必是一個失敗的行政條例。這里的失敗，不是它的盈利不高，而是它剝奪人民的福利，損害國民經濟的整體資源配置效率。
作者注：文章的初稿得到了李文溥、余智、文貫中、黨國英、韓朝華、趙農、朱海就、雷艷紅、王孜弘等前輩同仁的評論與建議，在此表示感謝。
作者系浙江農林大學經濟管理學院經濟學教授
中國鄉村發現網轉自：FT中文網
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