新中國成立初形成的城鄉(xiāng)二元分治管理制度，導(dǎo)致了中國嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割，阻礙了城市化進(jìn)程。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，人口流動已成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，傳統(tǒng)戶籍管理制度在提供人口登記和管理功能中已“捉襟見肘”；與戶籍相掛鉤的身份、社會地位以及其他社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利使得社會不公平性凸顯，產(chǎn)生和加劇了城市“新二元結(jié)構(gòu)”。戶籍制度改革牽動著每一個人的神經(jīng)，它不僅涉及一個人的生存權(quán)，更涉及一個人的發(fā)展權(quán)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度已成為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。
一、城鄉(xiāng)二元戶籍制度的歷史沿革
戶籍管理制度是人類社會形成以來的一種伴生制度，也是傳統(tǒng)社會下資源分配與人丁稅收管理設(shè)置下的一種重要制度，它形成于春秋，定型于秦漢。中國的戶籍制度已實施了3000多年，從商代的“計民數(shù)、登人”到西周“都、鄙”的分城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計，再到秦代的“戶籍相伍”、漢代的“編戶齊民”，至此，具有豐富內(nèi)涵的戶籍制度即已基本成型。它將戶口、土地、賦稅等緊密地聯(lián)系在一起，之后一直為歷代王朝所沿用。在民國時期，隨著現(xiàn)代文明的興起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)嚴(yán)重差別，這又促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元社會的形成。新中國的戶籍制度起源于1951年《城市戶口管理暫行條例》，從政務(wù)院1953年出臺《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到1957年出臺《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，農(nóng)民進(jìn)城由“勸阻”演變到“制止”；從民國初《臨時約法》到1954年中華人民共和國第一部《憲法》頒布，明文規(guī)定的公民“居住和遷徙自由”被逐步剝奪。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》正式以法律的形式對人口流動作了明確的限制規(guī)定，該條例規(guī)定除了升學(xué)、招工招干、參軍等情況外，公民從農(nóng)村到城市的遷徙一律受到嚴(yán)控。自此，城鄉(xiāng)二元戶籍分治制度在新中國誕生。1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷徙的規(guī)定》首次提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，這標(biāo)志著戶籍制度成為城鄉(xiāng)人口流動的主要壁壘，城鄉(xiāng)二元戶籍制度最終確立。
改革開放后，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，有關(guān)限制人口流動的政策逐步得到放松。1984年國務(wù)院出臺《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，第一次放松了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制，允許“自理口糧”進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶。1992年公安部發(fā)出通知，決定在城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。接著在1993年全面放開糧油市場，取消糧票，爾后1994年取消以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，取而代之的是以居住地和職業(yè)劃分的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，并建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的人口登記制度。進(jìn)入新千年以來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，從中央到地方掀起了戶籍制度改革熱潮，然而從改革進(jìn)程看，遠(yuǎn)沒有我們想象的那么樂觀，過去10多年人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動并沒有帶來戶籍制度改革的根本性突破。
二、發(fā)達(dá)國家人口管理與中國戶籍制度改革實踐
合理的人口流動是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，改革開放后以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，加速了人口的流動，2010年第六次人口普查顯示大約有2.6億多人處于“人戶分離”狀態(tài)，這給人口登記和管理工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。如何改革，需要借鑒發(fā)達(dá)國家人口管理制度和各地改革試點經(jīng)驗。
1.發(fā)達(dá)國家人口管理制度
(1)美國的人口管理制度——“生命登記制度”和“社會保障號制度”。美國是世界上人口流動最為自由的國家，沒有像中國一樣的戶籍制度，但卻有一套行之有效的人口管理制度，該制度由兩部分構(gòu)成：人口登記和人口流動管理，其中“生命登記制度”和“社會保障號制度”分別與之對應(yīng)，它們一起構(gòu)成了美國政府對人口有序管理的基石。生命登記制度對每個人的出生、婚姻、生育、死亡等人口事件進(jìn)行記錄，形成較完整的登記冊，所有登記材料都會被有關(guān)部門存入電腦系統(tǒng)，成為證明個人身份的最準(zhǔn)確和最具法律效力的原始材料，可供有關(guān)政府部門隨時查找和調(diào)用。在人口流動管理方面，美國沒有特殊限制，也沒有嚴(yán)格意義上的“身份證”制度，護(hù)照、駕照、信用卡等證件常常扮演身份證的角色，但它們的取得都必須以擁有一個社會保障號為前提。該制度從1935年羅斯福總統(tǒng)當(dāng)政時就開始實行，最初只要求成年人擁有一個社會保障號，但上世紀(jì)80年代政府加強(qiáng)了對常住人口的控制和管理，所有人從出生起就必須注冊一個唯一的社會保障號。該賬號與聯(lián)邦和各州的許多社會機(jī)構(gòu)相聯(lián)接，是公民享受失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、保險、就醫(yī)、就業(yè)、工資發(fā)放和獲取所有社會保障的憑證，是美國公民福利保障的依據(jù)。美國公民每到一個新地方，都要到社會保障機(jī)構(gòu)辦理住所變更手續(xù)，以便與社會保障部門的聯(lián)系不中斷。因此，在不實行遷徙登記制度的美國，人們可以憑借社會保障號自由流動。
(2)歐洲各國的人口管理制度——民事登記制度。在歐洲，政府對人口管理更加規(guī)范和法制化。人口出生、死亡、遷徙等都被看作是重要的人口管理內(nèi)容，而且都通過立法確定，如法國、瑞士、比利時將民事登記納入《民法典》中，均有出生、死亡和結(jié)婚證書的專項規(guī)定。瑞典有《人口登記規(guī)章》，波蘭有《戶籍登記法》，英國從1858年至今一直沿用《出生、死亡、結(jié)婚注冊登記法》。雖然歐洲各國人口管理辦法稱謂不同，但都有人口登記和流動遷徙管理的功能。在人口登記方面，歐洲各國民事登記的內(nèi)容大同小異，主要包括公民的姓名、性別、出生年月日、身份編號、住所地址、與戶主的關(guān)系、文化程度、職業(yè)、民族、國籍、宗教信仰等(張慶五、張云，2002)。可見，歐洲各國的戶籍登記內(nèi)容比中國的“戶口簿”登記內(nèi)容詳細(xì)得多。在人口流動遷徙方面，各國普遍采用事后遷徙管理制度。在法國，每個公民都有唯一的社會保險賬號，在全國范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)等社會福利。如果公民遷徙到一個新地方，只需通知以前的社會保險機(jī)構(gòu)，將其個人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機(jī)構(gòu)即可。父母跨地區(qū)調(diào)動工作，子女入學(xué)問題也不會受到任何影響。
(3)日本的人口管理制度——“戶口簿”和“住民票”制度。在江戶時代，受儒家文化影響，日本也有城鄉(xiāng)戶籍之分，由當(dāng)?shù)氐乃聫R對戶籍進(jìn)行管理，俗稱“寺請制度”。明治維新以后，日本戶籍制度也逐漸與西方國家接軌，形成了以人口登記為主的“戶口簿”和人口流動遷徙的“住民票”制度。在人口登記方面，日本的戶口簿也以家庭為單位編制，戶口簿上存有家庭成員的戶口登記卡，登記卡的填寫采取“依人編制”和“家庭卡片”相結(jié)合的方式，登記內(nèi)容的填報有嚴(yán)格的法律規(guī)定，從而起到了登記身份和公證的作用。公民辦理出生、婚姻、死亡、遺產(chǎn)繼承等事務(wù)，都必須以戶口簿為憑證。在人口流動遷徙方面，日本規(guī)定公民有自由遷徙的權(quán)利，但辦理戶口遷移有一套規(guī)范的住民票制度。該制度規(guī)定，公民在遷出之前先要到當(dāng)?shù)卣k理住民票遷出證明，注明遷出原因和計劃前往地址，遷入新址后14天內(nèi)攜帶住民票前往新住政府辦理遷入登記。登記后，原始材料自動得到更新。雖然日本的人口遷徙是自由的，但政府對戶籍的管理卻是嚴(yán)格的，任何人無論走到哪里，其行蹤都在政府掌控中。近年來，日本又出臺了“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”，每個居民有唯一的登錄號，可以通過網(wǎng)絡(luò)辦理住民票，政府部門可根據(jù)電子記錄掌握公民的行蹤以及找到每個居民的基本信息。可見，日本的戶籍制度形同中國，但本質(zhì)有別。
2.中國戶籍制度改革實踐
(1)小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國家于1997年選擇了450個經(jīng)濟(jì)條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善、財政實力雄厚的小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍制度試點改革，從而打破了城鄉(xiāng)二元戶籍分治的“堅冰”。放松小城鎮(zhèn)戶籍限制與上海、廣州等大城市出臺的藍(lán)印戶口存在本質(zhì)區(qū)別，后者實質(zhì)上是國家默認(rèn)地方政府收取一定的城市擴(kuò)容費(fèi)的結(jié)果，而落戶小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口根據(jù)國務(wù)院規(guī)定不需要給小城鎮(zhèn)政府繳納任何費(fèi)用。為此，各小城鎮(zhèn)政府對此的態(tài)度也不明朗，主要原因在于國務(wù)院不允許地方政府收取城市擴(kuò)容費(fèi)，但卻要為落戶者提供與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥纳鐣Ｕ虾透＠Ｈ欢词剐〕擎?zhèn)完全放開戶籍限制，人們也未必有多大熱情落戶小城鎮(zhèn)，因為許多人向往的是大城市，然而大城市的戶籍制度改革基本沒有松動，所以放松小城鎮(zhèn)戶籍限制可能只是“隔靴搔癢”。統(tǒng)計顯示，從國務(wù)院放松小城鎮(zhèn)戶籍限制以來，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模大幅增加，但常住人口卻以老人和小孩為主。因此，有學(xué)者認(rèn)為戶籍制度改革應(yīng)該從大城市開始(童大煥，2008)，因為大城市能提供的就業(yè)崗位多，政府財政實力雄厚，能提供的社會保障以及福利多，這才是大量流動人口真正向往安居樂業(yè)的地方。總之，向農(nóng)民開放并承認(rèn)農(nóng)民的小城鎮(zhèn)居民身份和社會地位對打破城鄉(xiāng)二元戶籍分治格局具有重要意義，但在同戶籍相配套的制度還不完善的情況下，妄想一步到位的改革也不現(xiàn)實，改革需要由淺入深、分批分階段地有序推進(jìn)。
(2)中等城市的二元戶籍制度改革。中國已進(jìn)入工業(yè)化中后期，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的城市化明顯滯后于工業(yè)化步伐。為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，新千年以來一些中等城市開始嘗試旨在打破城鄉(xiāng)二元戶籍分治格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由遷移，其中尤以鄭州為典型。2001年鄭州推行戶籍改革，規(guī)定親屬投靠、新生兒入戶、購房入戶、工作入戶、投資納稅入戶、大中專院校畢業(yè)生入戶、成建制遷入等7種非本地戶口可以按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)落戶鄭州，對新遷入城市的居民享有與本地市民同樣的受教育、就業(yè)、社會保障和福利待遇。2003年鄭州進(jìn)一步向外地人開放城門，基本抹平了城市入戶門檻，不僅投資置業(yè)、購房，就連投親靠友都可入戶。只要符合新條件，交4元錢的手續(xù)費(fèi)，5分鐘就可遷入一個戶口，這被認(rèn)為是迄今為止全國各地戶籍改革中最寬松的(程紅根等，2007)。然而，令人始料未及的是大量入戶群眾沖著優(yōu)越的城市教育資源而來，最后使改革陷入困境。應(yīng)該說這場旨在打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革初衷是好的，但由于政府長期將教育資源與戶籍掛鉤的二元思維管理模式導(dǎo)致教育資源配置長期滯后于市場發(fā)展需求，最后不得已重回“管制”之路。可見，戶籍制度改革的關(guān)鍵不在于降低進(jìn)城門檻，而在于如何提高城市公共資源和服務(wù)以應(yīng)對城市擴(kuò)容后的一系列問題，如子女上學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、社會保障等社會問題。
(3)大城市成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戶籍制度改革。在各地改革中最受人們關(guān)注的莫過于成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戶籍制度改革，它以“農(nóng)民市民化”為切入點，充分考慮到了農(nóng)民利益的戶籍制度改革，也是中國戶籍制度史上最為重大的突破(周虎城，2010)。從2003年開始成都進(jìn)行了4次較大規(guī)模的戶籍政策調(diào)整，力求改變城鄉(xiāng)格局。在每次改革過程中，都面臨巨大的質(zhì)疑和爭議，但政府決策層充分意識到城鄉(xiāng)戶籍制度改革并不在于戶籍制度本身，而在于城鄉(xiāng)公共物品和服務(wù)供給的巨大差異。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，從2008年開始成都共投入9個億，在全市范圍內(nèi)建了410所標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，進(jìn)一步提高農(nóng)村教師待遇，率先在全國將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)保合為一體。2009年成都村級公共服務(wù)和管理體制改革全面實施，把村級公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入財政預(yù)算，將城鄉(xiāng)公共資源配置水平進(jìn)一步縮小。2010年7月，成都正式出臺《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，該意見規(guī)定到2012年年底，成都將建立以身份證號碼為標(biāo)識，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)，城鄉(xiāng)居民憑合法固定住所證明就可以進(jìn)行戶口登記，戶口隨居住地變動而變動，居民可以在城鄉(xiāng)之間雙向流動，真正實現(xiàn)自由遷徙的憲法權(quán)利，實現(xiàn)國民平等。
2010年8月重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革全面啟動，堅持以推動符合條件的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城為突破口。在落戶政策上，堅持以農(nóng)民工就業(yè)轉(zhuǎn)戶為前提，規(guī)定在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商滿5年或其他區(qū)縣務(wù)工經(jīng)商滿3年的本市籍農(nóng)民工，可以申請轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，其配偶、子女、父母可以隨遷，完全暢通了符合條件的農(nóng)民市民化通道。在城鎮(zhèn)待遇方面，堅持“五件衣服”一步到位，明確規(guī)定農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，同等享受城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、住房等福利待遇。在農(nóng)村土地處置利用方面，明確規(guī)定轉(zhuǎn)戶不與承包地、宅基地掛鉤。在保留農(nóng)村權(quán)益方面，著眼于防止農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶“急轉(zhuǎn)身”，明確轉(zhuǎn)戶居民可以繼續(xù)按規(guī)定保留農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等各項惠農(nóng)政策，繼續(xù)享有集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，在規(guī)定期內(nèi)繼續(xù)保留農(nóng)村生育政策等與農(nóng)民身份相關(guān)的待遇，最大限度地確保轉(zhuǎn)戶居民實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。這一系列政策措施，確保了農(nóng)民市民化之后的權(quán)利保障，真正體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革理念。
三、城鄉(xiāng)二元戶籍一元化改革的啟示
上世紀(jì)90年代以來，無論是小城鎮(zhèn)、中等城市還是大城市的戶籍制度改革，都對中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度有所觸動，并取得了一些進(jìn)步。借鑒發(fā)達(dá)國家的人口管理辦法和總結(jié)中國各地戶籍制度改革實踐，得到以下啟示。
1.以戶為主的靜態(tài)登記和以人為主的動態(tài)管理相結(jié)合
無論美國的“生命登記制度”和“社會保障號制度”，還是歐洲各國的“民事登記制度”，以及同受儒家文化影響的日本戶籍制度，它們形式上雖有別，但作為有效的人口管理辦法，都包含以戶為主的靜態(tài)人口登記制度和以人為主的動態(tài)人口流動遷徙管理制度兩部分。前者以戶或家庭為單位記錄了人的出生、結(jié)婚、死亡、家庭關(guān)系、職業(yè)、國籍、信仰等基本信息；后者強(qiáng)調(diào)“戶籍隨人走”，政府相關(guān)部門對流動人口的基本信息進(jìn)行更新，隨時掌握流動人口的信息變動并對其進(jìn)行管理。
2.實行事后遷徙的流動人口管理制度
發(fā)達(dá)國家除了對人口流動遷徙有配套的制度安排之外，對流動人口的管理基本上都采用“事后遷徙的流動人口管理制度”，該制度對人口的自由流動沒有制度上的限制。事后遷徙制度即人口先進(jìn)行遷移活動，后向有關(guān)部門登記申報，即使是事前要辦理“住民票”的日本，也沒有限制遷移條件，而且公民遷移權(quán)切實得到了保護(hù)，不存在歧視。相比我國的事前遷移政策，居民必須憑遷入地有關(guān)部門核發(fā)的準(zhǔn)遷證才予以遷移，否則便成了“黑戶”，這突顯了流動人口權(quán)益保護(hù)上的不公平性。
3.統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度
根據(jù)1958年中國戶籍管理條例規(guī)定，現(xiàn)有戶籍分類存在雙重標(biāo)準(zhǔn)：一是以戶籍所在地劃分戶籍類型，并且每個人都只能有一個常住地登記地址，據(jù)此有城市、城鎮(zhèn)或者工業(yè)和礦區(qū)戶籍之分，且都具有世襲性。二是以能否獲取相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)資格為標(biāo)準(zhǔn)劃分，這就是我們常見的城市戶口和農(nóng)業(yè)戶口。因此，每一個人除了有城市戶口和農(nóng)村戶口之別，還有本地戶口和非本地戶口之分；本地戶口與非本地戶口的區(qū)別從來都不是停留在表面，而是存在實際意義上的巨大差異，本地戶口意味享有本地政府提供的相關(guān)福利待遇和公共資源和服務(wù)，而非本地戶口則完全排除在外。雖然1996年中國政府不再以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶口作為劃分依據(jù)，取而代之的是常住戶口作為戶口登記的標(biāo)準(zhǔn)，這不得不說是一種進(jìn)步。從發(fā)達(dá)國家人口管理辦法看，統(tǒng)一戶籍登記制度應(yīng)是城鄉(xiāng)戶籍一元化改革的前提。
4.完善的社會保障體系是人口自由流動的前提
縱觀發(fā)達(dá)國家的人口管理辦法，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國都取消了城鄉(xiāng)戶籍劃分，人口可以在城鄉(xiāng)自由遷徙。在日本“只要你成績合格、交得起學(xué)費(fèi)，就可以不分地域自由擇校；只要應(yīng)聘成功，可以不分地域自由謀業(yè)；只要買得起房子或交得起房租，可以在全國任何地方自由選擇居住，而且選擇住在什么地方就自然成了那里的常住居民，享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?于靜文，2004)。當(dāng)然，日本人口自由流動是以其全方位的社會保障制度為基礎(chǔ)的。在法國，人口的自由流動也是以其完善的社會保障體系為堅實后盾的。法國的醫(yī)療保險、失業(yè)救助等實行全國聯(lián)網(wǎng)，每個公民對應(yīng)一個社會保險號，在全國范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)等社會福利。如果搬家，只需通知以前的社會保險機(jī)構(gòu)，將其個人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機(jī)構(gòu)即可。可見，沒有完善的社會保障制度作為人口自由流動和取消城鄉(xiāng)戶籍分治的前提，在城鄉(xiāng)公共物品供給尚存在巨大差異的條件下必然導(dǎo)致大量農(nóng)民涌向城市，城市的醫(yī)療、教育、交通等公共資源將不堪重負(fù)，由此可能患上“城市病”。
5.配套改革和漸進(jìn)式改革相結(jié)合
計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元分治格局，現(xiàn)已與就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度以及身份地位等全面掛鉤，因此取消城鄉(xiāng)戶籍劃分并不是戶籍制度改革的終點，而是要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小與戶籍相掛鉤的就業(yè)、教育、醫(yī)療養(yǎng)老等公共物品和服務(wù)供給在城鄉(xiāng)間的差異，這才是戶籍制度改革的關(guān)鍵。成渝正是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，通過措施系統(tǒng)化、農(nóng)民市民化和遷徙自愿化的“三化”舉措，實現(xiàn)權(quán)利共享、城鄉(xiāng)共榮和社會共建的“三共”目標(biāo)。如果不注意制度關(guān)聯(lián)性，而僅靠戶籍制度的“單邊突擊”，忽視綜合配套改革，在地方財政供給公共物品和服務(wù)能力有限的情況下勢必與鄭州戶籍新政命運(yùn)一樣。大城市產(chǎn)業(yè)承載能力強(qiáng)，戶籍“含金量”高，也是大量外來人口聚集地，即使放開戶籍管制，外來人口到大城市也不會立刻獲得與本地市民一樣的平等待遇，戶籍制度改革要遵循有序原則，醫(yī)療、教育、住房以及社會保障等同城待遇應(yīng)該分階段獲得。此外，農(nóng)村土地制度改革也應(yīng)與城鄉(xiāng)二元戶籍制度同步推進(jìn)。構(gòu)建有利于保障農(nóng)民的土地市場退出機(jī)制，充分考慮土地城市化過程中轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地升值收益分享權(quán)，可能是未來跨省農(nóng)民工市民化破題的關(guān)鍵。
四、小結(jié)
綜上，改革戶籍制度本身并不足以破解城鄉(xiāng)二元戶籍分治格局，改革的難點在于剝離附加在戶籍上的各種社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利，以推動和實施相關(guān)社會綜合配套制度改革。從戶籍制度變遷過程看，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的產(chǎn)生有其深刻背景。為了在短期內(nèi)建立完善的國家工業(yè)體系，必須實行城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的不平等交換，“統(tǒng)購統(tǒng)銷制度”便是這種情況下國家實行高效計劃資源配置的手段，但這種手段必須以城鄉(xiāng)人口的不流動為前提，而城鄉(xiāng)二元戶籍制度便是限制人口流動最為有效的手段。因此，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是新中國成立初優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)戰(zhàn)略不可避免的選擇。在城鄉(xiāng)二元戶籍分治的初始條件下，隨著城市化和工業(yè)化初步發(fā)展，城鄉(xiāng)居民福利差距得以形成、鞏固和擴(kuò)大，這種福利差異在改革開放后，隨城市化工業(yè)化的快速發(fā)展而進(jìn)一步強(qiáng)化，后者反過來又成為維護(hù)這種制度安排的力量。這種相互強(qiáng)化的“正反饋”機(jī)制便構(gòu)成了當(dāng)今戶籍制度改革的重要阻力。由此可見，戶籍制度改革緩慢的根源在于戶籍制度變遷中的路徑依賴，而隱藏在戶籍制度背后的是城鄉(xiāng)居民利益的對立，因為任何社會制度都是一定物質(zhì)利益關(guān)系的外在表現(xiàn)，戶籍制度也不例外。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》 2013年08期
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