新中國成立初形成的城鄉二元分治管理制度，導致了中國嚴重的城鄉分割，阻礙了城市化進程。進入20世紀90年代以來，人口流動已成了社會經濟發展的常態，傳統戶籍管理制度在提供人口登記和管理功能中已“捉襟見肘”；與戶籍相掛鉤的身份、社會地位以及其他社會經濟權利和福利使得社會不公平性凸顯，產生和加劇了城市“新二元結構”。戶籍制度改革牽動著每一個人的神經，它不僅涉及一個人的生存權，更涉及一個人的發展權，城鄉二元戶籍制度已成為中國統籌城鄉發展的制度性障礙。
一、城鄉二元戶籍制度的歷史沿革
戶籍管理制度是人類社會形成以來的一種伴生制度，也是傳統社會下資源分配與人丁稅收管理設置下的一種重要制度，它形成于春秋，定型于秦漢。中國的戶籍制度已實施了3000多年，從商代的“計民數、登人”到西周“都、鄙”的分城鄉人口統計，再到秦代的“戶籍相伍”、漢代的“編戶齊民”，至此，具有豐富內涵的戶籍制度即已基本成型。它將戶口、土地、賦稅等緊密地聯系在一起，之后一直為歷代王朝所沿用。在民國時期，隨著現代文明的興起，城鄉經濟開始出現嚴重差別，這又促進了城鄉二元社會的形成。新中國的戶籍制度起源于1951年《城市戶口管理暫行條例》，從政務院1953年出臺《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，到1957年出臺《關于制止農村人口盲目外流的指示》，農民進城由“勸阻”演變到“制止”；從民國初《臨時約法》到1954年中華人民共和國第一部《憲法》頒布，明文規定的公民“居住和遷徙自由”被逐步剝奪。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》正式以法律的形式對人口流動作了明確的限制規定，該條例規定除了升學、招工招干、參軍等情況外，公民從農村到城市的遷徙一律受到嚴控。自此，城鄉二元戶籍分治制度在新中國誕生。1977年國務院批轉《公安部關于處理戶口遷徙的規定》首次提出嚴格控制“農轉非”，這標志著戶籍制度成為城鄉人口流動的主要壁壘，城鄉二元戶籍制度最終確立。
改革開放后，為了適應市場經濟的發展要求，有關限制人口流動的政策逐步得到放松。1984年國務院出臺《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，第一次放松了“農轉非”的限制，允許“自理口糧”進入城鎮落戶。1992年公安部發出通知，決定在城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度。接著在1993年全面放開糧油市場，取消糧票，爾后1994年取消以商品糧為標準的農業和非農業戶口劃分，取而代之的是以居住地和職業劃分的農業和非農業人口，并建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的人口登記制度。進入新千年以來，在統籌城鄉發展的背景下，從中央到地方掀起了戶籍制度改革熱潮，然而從改革進程看，遠沒有我們想象的那么樂觀，過去10多年人口從農村到城市的大規模流動并沒有帶來戶籍制度改革的根本性突破。
二、發達國家人口管理與中國戶籍制度改革實踐
合理的人口流動是市場經濟發展的內在要求，改革開放后以市場為導向的經濟體制改革，加速了人口的流動，2010年第六次人口普查顯示大約有2.6億多人處于“人戶分離”狀態，這給人口登記和管理工作帶來了前所未有的挑戰。如何改革，需要借鑒發達國家人口管理制度和各地改革試點經驗。
1.發達國家人口管理制度
(1)美國的人口管理制度——“生命登記制度”和“社會保障號制度”。美國是世界上人口流動最為自由的國家，沒有像中國一樣的戶籍制度，但卻有一套行之有效的人口管理制度，該制度由兩部分構成：人口登記和人口流動管理，其中“生命登記制度”和“社會保障號制度”分別與之對應，它們一起構成了美國政府對人口有序管理的基石。生命登記制度對每個人的出生、婚姻、生育、死亡等人口事件進行記錄，形成較完整的登記冊，所有登記材料都會被有關部門存入電腦系統，成為證明個人身份的最準確和最具法律效力的原始材料，可供有關政府部門隨時查找和調用。在人口流動管理方面，美國沒有特殊限制，也沒有嚴格意義上的“身份證”制度，護照、駕照、信用卡等證件常常扮演身份證的角色，但它們的取得都必須以擁有一個社會保障號為前提。該制度從1935年羅斯福總統當政時就開始實行，最初只要求成年人擁有一個社會保障號，但上世紀80年代政府加強了對常住人口的控制和管理，所有人從出生起就必須注冊一個唯一的社會保障號。該賬號與聯邦和各州的許多社會機構相聯接，是公民享受失業救助、住房補貼、保險、就醫、就業、工資發放和獲取所有社會保障的憑證，是美國公民福利保障的依據。美國公民每到一個新地方，都要到社會保障機構辦理住所變更手續，以便與社會保障部門的聯系不中斷。因此，在不實行遷徙登記制度的美國，人們可以憑借社會保障號自由流動。
(2)歐洲各國的人口管理制度——民事登記制度。在歐洲，政府對人口管理更加規范和法制化。人口出生、死亡、遷徙等都被看作是重要的人口管理內容，而且都通過立法確定，如法國、瑞士、比利時將民事登記納入《民法典》中，均有出生、死亡和結婚證書的專項規定。瑞典有《人口登記規章》，波蘭有《戶籍登記法》，英國從1858年至今一直沿用《出生、死亡、結婚注冊登記法》。雖然歐洲各國人口管理辦法稱謂不同，但都有人口登記和流動遷徙管理的功能。在人口登記方面，歐洲各國民事登記的內容大同小異，主要包括公民的姓名、性別、出生年月日、身份編號、住所地址、與戶主的關系、文化程度、職業、民族、國籍、宗教信仰等(張慶五、張云，2002)。可見，歐洲各國的戶籍登記內容比中國的“戶口簿”登記內容詳細得多。在人口流動遷徙方面，各國普遍采用事后遷徙管理制度。在法國，每個公民都有唯一的社會保險賬號，在全國范圍內享受醫療保險、失業救助、住房補貼、看病就醫等社會福利。如果公民遷徙到一個新地方，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。父母跨地區調動工作，子女入學問題也不會受到任何影響。
(3)日本的人口管理制度——“戶口簿”和“住民票”制度。在江戶時代，受儒家文化影響，日本也有城鄉戶籍之分，由當地的寺廟對戶籍進行管理，俗稱“寺請制度”。明治維新以后，日本戶籍制度也逐漸與西方國家接軌，形成了以人口登記為主的“戶口簿”和人口流動遷徙的“住民票”制度。在人口登記方面，日本的戶口簿也以家庭為單位編制，戶口簿上存有家庭成員的戶口登記卡，登記卡的填寫采取“依人編制”和“家庭卡片”相結合的方式，登記內容的填報有嚴格的法律規定，從而起到了登記身份和公證的作用。公民辦理出生、婚姻、死亡、遺產繼承等事務，都必須以戶口簿為憑證。在人口流動遷徙方面，日本規定公民有自由遷徙的權利，但辦理戶口遷移有一套規范的住民票制度。該制度規定，公民在遷出之前先要到當地政府辦理住民票遷出證明，注明遷出原因和計劃前往地址，遷入新址后14天內攜帶住民票前往新住政府辦理遷入登記。登記后，原始材料自動得到更新。雖然日本的人口遷徙是自由的，但政府對戶籍的管理卻是嚴格的，任何人無論走到哪里，其行蹤都在政府掌控中。近年來，日本又出臺了“住民基本情況網絡登記制度”，每個居民有唯一的登錄號，可以通過網絡辦理住民票，政府部門可根據電子記錄掌握公民的行蹤以及找到每個居民的基本信息。可見，日本的戶籍制度形同中國，但本質有別。
2.中國戶籍制度改革實踐
(1)小城鎮城鄉二元戶籍制度改革。為了適應社會經濟發展的要求，國家于1997年選擇了450個經濟條件好、基礎設施完善、財政實力雄厚的小城鎮進行戶籍制度試點改革，從而打破了城鄉二元戶籍分治的“堅冰”。放松小城鎮戶籍限制與上海、廣州等大城市出臺的藍印戶口存在本質區別，后者實質上是國家默認地方政府收取一定的城市擴容費的結果，而落戶小城鎮的農業人口根據國務院規定不需要給小城鎮政府繳納任何費用。為此，各小城鎮政府對此的態度也不明朗，主要原因在于國務院不允許地方政府收取城市擴容費，但卻要為落戶者提供與當地居民同樣的社會保障和福利。然而，即使小城鎮完全放開戶籍限制，人們也未必有多大熱情落戶小城鎮，因為許多人向往的是大城市，然而大城市的戶籍制度改革基本沒有松動，所以放松小城鎮戶籍限制可能只是“隔靴搔癢”。統計顯示，從國務院放松小城鎮戶籍限制以來，小城鎮的人口規模大幅增加，但常住人口卻以老人和小孩為主。因此，有學者認為戶籍制度改革應該從大城市開始(童大煥，2008)，因為大城市能提供的就業崗位多，政府財政實力雄厚，能提供的社會保障以及福利多，這才是大量流動人口真正向往安居樂業的地方。總之，向農民開放并承認農民的小城鎮居民身份和社會地位對打破城鄉二元戶籍分治格局具有重要意義，但在同戶籍相配套的制度還不完善的情況下，妄想一步到位的改革也不現實，改革需要由淺入深、分批分階段地有序推進。
(2)中等城市的二元戶籍制度改革。中國已進入工業化中后期，而城鄉二元結構主導下的城市化明顯滯后于工業化步伐。為了加快城鎮化進程，新千年以來一些中等城市開始嘗試旨在打破城鄉二元戶籍分治格局，實現城鄉人口的自由遷移，其中尤以鄭州為典型。2001年鄭州推行戶籍改革，規定親屬投靠、新生兒入戶、購房入戶、工作入戶、投資納稅入戶、大中專院校畢業生入戶、成建制遷入等7種非本地戶口可以按照相應的標準落戶鄭州，對新遷入城市的居民享有與本地市民同樣的受教育、就業、社會保障和福利待遇。2003年鄭州進一步向外地人開放城門，基本抹平了城市入戶門檻，不僅投資置業、購房，就連投親靠友都可入戶。只要符合新條件，交4元錢的手續費，5分鐘就可遷入一個戶口，這被認為是迄今為止全國各地戶籍改革中最寬松的(程紅根等，2007)。然而，令人始料未及的是大量入戶群眾沖著優越的城市教育資源而來，最后使改革陷入困境。應該說這場旨在打破城鄉二元戶籍制度的改革初衷是好的，但由于政府長期將教育資源與戶籍掛鉤的二元思維管理模式導致教育資源配置長期滯后于市場發展需求，最后不得已重回“管制”之路。可見，戶籍制度改革的關鍵不在于降低進城門檻，而在于如何提高城市公共資源和服務以應對城市擴容后的一系列問題，如子女上學、就醫、就業、社會保障等社會問題。
(3)大城市成渝統籌城鄉發展的戶籍制度改革。在各地改革中最受人們關注的莫過于成渝統籌城鄉發展的戶籍制度改革，它以“農民市民化”為切入點，充分考慮到了農民利益的戶籍制度改革，也是中國戶籍制度史上最為重大的突破(周虎城，2010)。從2003年開始成都進行了4次較大規模的戶籍政策調整，力求改變城鄉格局。在每次改革過程中，都面臨巨大的質疑和爭議，但政府決策層充分意識到城鄉戶籍制度改革并不在于戶籍制度本身，而在于城鄉公共物品和服務供給的巨大差異。為了實現城鄉公共服務均等化，從2008年開始成都共投入9個億，在全市范圍內建了410所標準化學校，進一步提高農村教師待遇，率先在全國將新農合、城鎮醫保合為一體。2009年成都村級公共服務和管理體制改革全面實施，把村級公共服務經費統一納入財政預算，將城鄉公共資源配置水平進一步縮小。2010年7月，成都正式出臺《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，該意見規定到2012年年底，成都將建立以身份證號碼為標識，集居住、婚育、就業、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統，城鄉居民憑合法固定住所證明就可以進行戶口登記，戶口隨居住地變動而變動，居民可以在城鄉之間雙向流動，真正實現自由遷徙的憲法權利，實現國民平等。
2010年8月重慶統籌城鄉戶籍制度改革全面啟動，堅持以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口。在落戶政策上，堅持以農民工就業轉戶為前提，規定在主城區務工經商滿5年或其他區縣務工經商滿3年的本市籍農民工，可以申請轉為城鎮居民，其配偶、子女、父母可以隨遷，完全暢通了符合條件的農民市民化通道。在城鎮待遇方面，堅持“五件衣服”一步到位，明確規定農民工轉戶后，同等享受城鎮居民在醫療、養老、就業、教育、住房等福利待遇。在農村土地處置利用方面，明確規定轉戶不與承包地、宅基地掛鉤。在保留農村權益方面，著眼于防止農民工轉戶“急轉身”，明確轉戶居民可以繼續按規定保留農業補貼等各項惠農政策，繼續享有集體資產收益分配權，在規定期內繼續保留農村生育政策等與農民身份相關的待遇，最大限度地確保轉戶居民實現平穩過渡。這一系列政策措施，確保了農民市民化之后的權利保障，真正體現了統籌城鄉發展的改革理念。
三、城鄉二元戶籍一元化改革的啟示
上世紀90年代以來，無論是小城鎮、中等城市還是大城市的戶籍制度改革，都對中國城鄉二元戶籍制度有所觸動，并取得了一些進步。借鑒發達國家的人口管理辦法和總結中國各地戶籍制度改革實踐，得到以下啟示。
1.以戶為主的靜態登記和以人為主的動態管理相結合
無論美國的“生命登記制度”和“社會保障號制度”，還是歐洲各國的“民事登記制度”，以及同受儒家文化影響的日本戶籍制度，它們形式上雖有別，但作為有效的人口管理辦法，都包含以戶為主的靜態人口登記制度和以人為主的動態人口流動遷徙管理制度兩部分。前者以戶或家庭為單位記錄了人的出生、結婚、死亡、家庭關系、職業、國籍、信仰等基本信息；后者強調“戶籍隨人走”，政府相關部門對流動人口的基本信息進行更新，隨時掌握流動人口的信息變動并對其進行管理。
2.實行事后遷徙的流動人口管理制度
發達國家除了對人口流動遷徙有配套的制度安排之外，對流動人口的管理基本上都采用“事后遷徙的流動人口管理制度”，該制度對人口的自由流動沒有制度上的限制。事后遷徙制度即人口先進行遷移活動，后向有關部門登記申報，即使是事前要辦理“住民票”的日本，也沒有限制遷移條件，而且公民遷移權切實得到了保護，不存在歧視。相比我國的事前遷移政策，居民必須憑遷入地有關部門核發的準遷證才予以遷移，否則便成了“黑戶”，這突顯了流動人口權益保護上的不公平性。
3.統一城鄉戶籍登記制度
根據1958年中國戶籍管理條例規定，現有戶籍分類存在雙重標準：一是以戶籍所在地劃分戶籍類型，并且每個人都只能有一個常住地登記地址，據此有城市、城鎮或者工業和礦區戶籍之分，且都具有世襲性。二是以能否獲取相應的社會經濟資格為標準劃分，這就是我們常見的城市戶口和農業戶口。因此，每一個人除了有城市戶口和農村戶口之別，還有本地戶口和非本地戶口之分；本地戶口與非本地戶口的區別從來都不是停留在表面，而是存在實際意義上的巨大差異，本地戶口意味享有本地政府提供的相關福利待遇和公共資源和服務，而非本地戶口則完全排除在外。雖然1996年中國政府不再以農業和非農戶口作為劃分依據，取而代之的是常住戶口作為戶口登記的標準，這不得不說是一種進步。從發達國家人口管理辦法看，統一戶籍登記制度應是城鄉戶籍一元化改革的前提。
4.完善的社會保障體系是人口自由流動的前提
縱觀發達國家的人口管理辦法，隨著經濟的發展，各國都取消了城鄉戶籍劃分，人口可以在城鄉自由遷徙。在日本“只要你成績合格、交得起學費，就可以不分地域自由擇校；只要應聘成功，可以不分地域自由謀業；只要買得起房子或交得起房租，可以在全國任何地方自由選擇居住，而且選擇住在什么地方就自然成了那里的常住居民，享受當地的所有福利”(于靜文，2004)。當然，日本人口自由流動是以其全方位的社會保障制度為基礎的。在法國，人口的自由流動也是以其完善的社會保障體系為堅實后盾的。法國的醫療保險、失業救助等實行全國聯網，每個公民對應一個社會保險號，在全國范圍內享受醫療保險、失業救助、住房補貼、看病就醫等社會福利。如果搬家，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。可見，沒有完善的社會保障制度作為人口自由流動和取消城鄉戶籍分治的前提，在城鄉公共物品供給尚存在巨大差異的條件下必然導致大量農民涌向城市，城市的醫療、教育、交通等公共資源將不堪重負，由此可能患上“城市病”。
5.配套改革和漸進式改革相結合
計劃經濟體制下形成的以戶籍制度為核心的城鄉二元分治格局，現已與就業制度、教育制度、社會保障制度以及身份地位等全面掛鉤，因此取消城鄉戶籍劃分并不是戶籍制度改革的終點，而是要通過統籌城鄉發展，逐步縮小與戶籍相掛鉤的就業、教育、醫療養老等公共物品和服務供給在城鄉間的差異，這才是戶籍制度改革的關鍵。成渝正是在統籌城鄉發展的背景下，通過措施系統化、農民市民化和遷徙自愿化的“三化”舉措，實現權利共享、城鄉共榮和社會共建的“三共”目標。如果不注意制度關聯性，而僅靠戶籍制度的“單邊突擊”，忽視綜合配套改革，在地方財政供給公共物品和服務能力有限的情況下勢必與鄭州戶籍新政命運一樣。大城市產業承載能力強，戶籍“含金量”高，也是大量外來人口聚集地，即使放開戶籍管制，外來人口到大城市也不會立刻獲得與本地市民一樣的平等待遇，戶籍制度改革要遵循有序原則，醫療、教育、住房以及社會保障等同城待遇應該分階段獲得。此外，農村土地制度改革也應與城鄉二元戶籍制度同步推進。構建有利于保障農民的土地市場退出機制，充分考慮土地城市化過程中轉戶農民的土地升值收益分享權，可能是未來跨省農民工市民化破題的關鍵。
四、小結
綜上，改革戶籍制度本身并不足以破解城鄉二元戶籍分治格局，改革的難點在于剝離附加在戶籍上的各種社會經濟權利和福利，以推動和實施相關社會綜合配套制度改革。從戶籍制度變遷過程看，城鄉二元戶籍制度的產生有其深刻背景。為了在短期內建立完善的國家工業體系，必須實行城市工業和農村農業的不平等交換，“統購統銷制度”便是這種情況下國家實行高效計劃資源配置的手段，但這種手段必須以城鄉人口的不流動為前提，而城鄉二元戶籍制度便是限制人口流動最為有效的手段。因此，城鄉二元戶籍制度是新中國成立初優先發展城市重工業戰略不可避免的選擇。在城鄉二元戶籍分治的初始條件下，隨著城市化和工業化初步發展，城鄉居民福利差距得以形成、鞏固和擴大，這種福利差異在改革開放后，隨城市化工業化的快速發展而進一步強化，后者反過來又成為維護這種制度安排的力量。這種相互強化的“正反饋”機制便構成了當今戶籍制度改革的重要阻力。由此可見，戶籍制度改革緩慢的根源在于戶籍制度變遷中的路徑依賴，而隱藏在戶籍制度背后的是城鄉居民利益的對立，因為任何社會制度都是一定物質利益關系的外在表現，戶籍制度也不例外。
中國鄉村發現網轉自：《現代經濟探討》 2013年08期
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