內容提要：三十年來，有關當代中國縣域政治發展研究，主要在縣級政治發展、鄉鎮政治發展、村民自治建設三個層面展開，此外是縣域政治發展的綜合研究。當代中國縣域政治發展研究主要取得了三個方面的成績：實證研究積累了可觀的經驗素材；理論研究概括了可驗的解釋模型；對策研究規劃了可取的改革方案。但也在四個方面存在較大的提升空間：實證研究與歷史研究有待融合；理論研究問題意識有待明晰；理論研究框架與方法有待反思；對策研究戰略性和操作性有待加強。因此，今后應著力于拓展縣域政治運行的實證研究、對接縣域政治傳統的歷史研究、深化縣域政治發展的理論研究、加強縣域政治發展的比較研究、夯實縣域政治發展的對策研究，從而提升當代中國縣域政治發展研究的學術水準和資政質量，從學術上助推當代中國縣域的經濟發展提速、社會和諧穩定和治理體系現代化，為協調推進“四個全面”戰略布局落到實處貢獻更大的學術力量。
關 鍵 詞：當代中國/縣域政治/縣域政治發展/現狀評估/研究展望
標題注釋：[基金項目]國家社會科學基金項目“新時期縣政管理與村民自治的有效銜接與良性互動機制研究”(14BZZ061)。
一、問題的提出
縣域治，天下安。習近平總書記指出，縣委是我們黨執政興國的“一線指揮部”。縣域政治發揮著政策傳遞、區域發展和基層治理功能，在協調推進“四個全面”戰略布局過程中占據基礎性戰略地位。從政治學角度看，當代中國縣域政治發展研究集中關注改革開放以來當代中國的地方治理現代化，尤其注重通過分析縣域政治發展的概念內涵、歷史基礎、總體現狀和影響因素，規劃今后我國縣域治理現代化的發展戰略與政策。總體上看，學術界對該研究的必要性與緊迫性已達成基本共識。
第一，當代中國縣域政治發展極大約束和驅動著縣域經濟發展的速度與質量。這不僅可從理論上得到論證，而且可從一些地方的成功實踐中得到印證。“政治發展一方面是社會經濟現代化的結果，但它另一方面越來越成為現代化的原因。”[1](P418)具體而言，“縣域政治發展是縣域經濟發展的必然結果，也是推動縣域經濟發展的政治前提”[2](P84)。實踐中，代表性觀點認為，浙江省縣域經濟的長期健康快速發展，與浙江“省管縣”的財政和人事體制、強縣擴權、縣政職能轉變有密切的內在關聯[3](P116)。因此，如欲發展縣域經濟，必先發展縣域政治，著力調整好中央與地方、政府與社會、城市與農村的關系[4](P45)。
第二，當代中國縣域政治發展對于維護基層社會穩定具有重要意義。基礎不牢、地動山搖。社會矛盾預防化解的重心應在縣域，否則將導致社會矛盾逐級向上聚集，誘發重大社會風險。代表性觀點認為，“社會矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些‘政治應力’最為脆弱的‘接點’部位發生”[5](P2)，因此“縣域已經成為社會沖突與社會不穩定的主要地帶”[6](P4)。縣域社會矛盾預防化解的困難程度，可折射出縣域政治體制和運行機制的問題程度。因此，預防化解社會矛盾、維護基層社會穩定迫切呼喚發展縣域政治。
第三，當代中國縣域政治發展是深化政治體制改革比較理想的切入點。代表性觀點認為，縣級政權的組織結構、權力職能比較健全，且直接治理縣域人民群眾，可以說，國是縣的放大，縣是國的縮影，治縣政如理國政，因此縣政改革試點的效度比較高[7](P8)。另外，若干縣對全國政局的影響力比較小，縣政改革試點風險的可控性比較強。比較而言，鄉鎮政權的權能不夠健全且規模較小，鄉政改革試點的效度不高；而(地)市、省的規模相對較大，政治改革試點的政治可控性較弱、風險較大[8](P21)。故而，以縣域政治發展切入政治體制改革，其效度高而風險低，是推進國家治理現代化的理想著力點。
此外，當代中國縣域政治發展對于縣域的精準扶貧實施、社會民生改善、反腐倡廉建設以及有序擴大公民政治參與、打通政策執行“最后一公里”，都具有重大的現實意義。因此，有必要系統回顧、評估和展望當代中國縣域政治發展研究。
大體看，已有的關于當代中國縣域政治發展相關研究述評，可概括為兩類。一類是總體述評有關當代中國縣域政治發展研究的基本問題和理論框架。比如，有的圍繞縣域政治發展的概念、特征、內容、功能、困境和路徑等基本問題展開述評[9]，也有從縣域治理的視角著眼，按照現代國家建構、制度經濟學、行政管理學和組織社會學的理論脈絡展開述評[6]。另一類是具體述評當代中國縣域政治發展研究特定層面的論題與觀點。例如，有的述評了當代中國農村政治研究[10]，有的述評了當代中國鄉鎮治理研究[11]。還有按照省管縣、復合行政和縣級政權民主建設三條進路，述評了當代中國縣級行政體制改革研究[12]。
上述成果均頗具價值。然而，就述評當代中國縣域政治發展研究而言，總體述評類成果，失之于寬泛；具體述評類成果，則失之于割裂。本文將從總體上述評近三十年有關當代中國縣域政治發展研究，尤其著力從縣、鄉、村政治發展三個層面進行研究綜述，并加以研究評估和展望。
二、研究綜述
20世紀80年代后期，劉德厚及其研究團隊組織召開了國內較早的一次縣域政治體制改革討論會，此后通過調查研究，梳理了縣域政治發展的概念、內容和必要性，并強調了完善縣級領導體制、健全縣級人大制度、轉變縣級政府職能、改革縣級干部體制和提高縣政管理效率等具體問題。盡管其研究對象限于縣級政治發展層面，但該成果卻具有當代中國縣域政治發展研究的拓荒性質[13]。此后近三十年，相關研究成果逐漸涌現，且研究對象拓展到縣、鄉、村各層級的政治發展問題。
(一)當代中國縣級政治發展研究
1.縣級行政管理體制改革研究
縣級行政管理體制改革是當代中國縣級政治發展研究的首要熱點。例如，謝慶奎等在個案調查的基礎上，分析了個案縣的歷史沿革、現實環境、縣政府的法律地位和管理權限、縣政府機構與職能、縣政府決策過程與執行機制，進而提出了縣政府改革的目標與途徑[14]。周慶智通過典型個案縣的實證考察，揭示出中國縣級行政權力的性質——資源所有權與行政管理權一體化，并指出維持和強化該權力性質的縣級行政結構與功能、運行形式與機制，以及由此導致的政治社會后果[15]。王圣誦從縣級政府的歷史沿革、發展現狀出發，縱深探討了縣級政府的權力設置、法律依據及其具體運作，對當代中國縣級政府管理改革提供了法理剖析和現實參考[16]。胡偉以誘致性制度變遷和強制性制度變遷為框架，系統分析了個案縣政府在社會轉型過程中為適應制度變遷而發生的政府行為變化[17]。葉盛楠以個案縣農村稅費改革為中心，揭示出縣域政治運行的兩個基本邏輯——壓力型體制與地方政府企業化，并指出上述邏輯的相互擠壓，是農村稅費改革后縣政府職能難以有效轉變的主要原因[18]。鐘偉軍基于個案縣調查，剖析了縣域社會穩定問題的產生背景，從機制(信訪)、手段(目標責任制)、網絡(網格化管理)和事件(群體性事件)四個層面，描述了縣級政府社會管理運作過程，并從地方治理的角度探討了創新的路徑[19]。此外，李曉園、江易華對當代中國縣級政府的公共服務能力及影響因素、基本公共服務績效評估指標體系進行了實證研究和理論構建，為縣級政府公共服務職能實現機制奠定了較好的研究基礎[20]。
2.縣級人民代表大會制度建設研究
縣級人大制度創新是當代中國縣級政治發展研究的另一個熱點。例如，榮敬本等把河南省新密市縣鄉人民代表大會制度運行機制的調查研究，作為研究中國政治體制改革的微觀模型，認為中國政治體制改革應該起始于縣鄉兩級政治體制改革，改革的關鍵在于“從壓力型體制向民主的合作型體制過渡”，目的是“使中央政府、地方政府和人民之間確立良性的互動關系”[21]。何俊志通過分析縣級人大制度成長的模式，提出“制度等待利益”的觀點，認為依據某種價值設計出來的縣級人大制度，必將會接受利益的塑造而逐漸落實為生長出來的制度[22]。申恒勝、王玲基于S省L縣人大代表專職化改革的調查，發現基層政治改革過程中，地方官員為了突破體制的約束和規避政治問責的風險，往往遵循一種將政治問題轉化為行政問題的運作邏輯，這種行政化邏輯雖一定程度上弱化了國家政策的執行效果，卻又巧妙地推進了基層政治發展[23]。唐皇鳳總結了縣級人大監督體制創新的具體實踐和內在機理，認為多重制度價值體系和話語體系之相互沖突，是縣級人大制度變遷的動力源泉，而政治行動者之間權力和利益的均衡，是縣級人大制度變遷成功的根本保障[24]。李智探討了縣級人大代表選舉投票方法的完善問題，認為現行縣級人大代表選舉采用的全額連記投票法，體現了多數政治的缺陷：一些群體的利益難以表達，且易觸發策略性投票行為；解決問題的辦法在于實行認可票制，走向共識政治[25]。汪瑋基于浙江樂清市人大以“人民聽證”推進縣級人大監督改革的實踐探索，提出了社會公共領域和地方政府體系互動的雙軌協商模型，并分析了互動的基本途徑[26]。
3.縣級黨的領導體制改革研究
縣級黨的領導體制改革是當代中國縣級政治發展研究的核心問題。比如，馮志峰認為，縣委書記的權力運行問題主要表現為：縣委書記的選任機制與任命方式未能相符合、權力運行設計與實際執行未能相融合、監督主體與監督客體未能相吻合。這些問題導致了縣委書記的權力腐敗現象，即用人腐敗、經濟腐敗、作風腐敗、道德腐敗和生活腐敗，以及縣委書記權力運行存在著“心有法則，行無定則”的“彈性定律”。問題的出路在于優化縣委書記的選任機制，通過優化縣委書記選任流程、強化縣委書記能力建設、深化權力監督體制改革，最終提高縣委書記權力運行的科學化水平[27]。施新州以縣級黨委為研究對象，在歷史文獻分析基礎上，考察并描述了縣級黨委的建立與發展，領導體制的演變及其權力的形成、擴張過程[28]。在縣域反腐倡廉體制建設方面，過勇、宋偉強調縣級是紀檢監察機構改革的突破口，并以典型個案縣為例，剖析了縣級紀檢監察機構工作的現狀，探討了相關改革面臨的理論與實踐問題，最后在對我國各地創新舉措系統總結和借鑒國外基層反腐敗經驗的基礎上，設計了具體的改革方案[29]。
(二)當代中國鄉鎮政治發展研究
1.鄉鎮政權的運行狀況研究
有研究者專注于事實層面的描述，強調要系統梳理鄉鎮政權的歷史沿革、制度安排與運行現狀。比如，以馬戎為代表的一批學者，在賡續費孝通的小城鎮研究過程中，發現“鄉鎮政府在小城鎮發展中扮演著關鍵的角色”[30](P6)。因此，這批學者運用社會學與人類學相結合的方法，詳盡描述了20世紀末國內鄉鎮區域各類黨政機構、企事業單位和群眾自治組織的人員構成、組織體系、結構功能、運行機制和互動關系，尤其著力分析了當時鄉鎮政府財政收入結構和運行機制、縣鄉政府關系、鄉村政社關系[31]。吳毅采用“講故事”的方式，對鄉域政治的實踐狀況與運行過程進行了深描型個案研究，生動展現了2003、2004年華中地區某鄉鎮基層政權、村級組織和農民在復雜的互動結構中博弈共生的過程[32]。葉貴仁細致考察了廣東省T鎮2001-2009年的靜態機構設置和動態行政過程，發現鄉鎮領導人的權力和責任在行政過程中往往面臨諸多外部制約因素，而鄉鎮行政也表現為科層性和地方性的有機結合[33]。
2.鄉鎮政權的運作邏輯研究
有研究者在事實描述的基礎上，概括出鄉鎮政權運作的內在邏輯和理論模型。比如，楊善華、蘇紅在各地農村調查的基礎上發現，計劃經濟時代的基層政權即人民公社屬于“代理型政權經營者”，而從20世紀80年代財政體制改革尤其是向社會主義市場經濟轉型后，鄉鎮政權逐步轉變為“謀利型政權經營者”，表現出較強的自主性和靈活性，在貫徹上級政府的方針政策時具有明顯的實用主義色彩[34]。周飛舟通過考察農村稅費改革后政府間財政關系，發現改革前依靠農村稅費維持運轉的鄉鎮政府，改革后變為依靠上級政府轉移支付。總趨勢是：鄉鎮政府從過去向農民“要錢”“要糧”的汲取型政權，轉變為向外“跑錢”、借債而與農民關系日趨松散的“懸浮型”政權[35]。譚同學以農業型的楚鎮為個案，實證考察了水利站、司法所這兩個與農村生產生活聯系尤為密切的鄉鎮服務性機構的設置、變遷及其運行狀態，并運用實踐中的國家、社會和官僚機器的權力與資源這個分析框架，從理論上解釋了鄉鎮服務性站所的政治生態和生長邏輯[36]。歐陽靜通過對桔鎮的深度觀察發現，由于鄉鎮政權既處于自上而下壓力型體制的國家政權末梢，又直面自下而上的鄉村社會頂端，面臨著嚴峻的政治生態環境：財政資源匱乏、基礎性權力弱小、基層民生需求日增，因此，像桔鎮這樣的鄉鎮政權的運作特征，就是以“策略主義”的邏輯來獲取財政資源，并以“基層維控”為縣域治理的基本目標，進而導致鄉鎮政權在官僚化和鄉村性之間疲于應付的困境[37]。
3.鄉鎮政權的改革創新研究
多數研究者注重提出鄉鎮政權改革創新的對策思路。比如，張靜在鄉村實地調查的基礎上發現，鄉鎮基層政權因為具有官方授權、層級節制的官僚制特征，所以很難和鄉村社會建立共同的利益關聯，繼而導致基層行政低效和鄉村控制困境。只有在基層政權和鄉村社會之間建立共同的利益關聯結構，以制度化治理的方法，強化基層政府權威的社會基礎，方為基層長治久安之道[38]。在鄉鎮人大制度建設問題上，史衛民詳細描述了鄉鎮人大代表選舉和鄉鎮機關領導人選舉的制度運作，以及20世紀末國內鄉鎮人大選舉制度的典型改革探索，并在上述實證研究的基礎上，分析了鄉鎮人大選舉制度的若干變化、發展趨勢、面臨難題和改革重點[39]。李昌平、董磊明等分析了當時鄉鎮管理體制、七站八所、稅費改革、鄉村組織的運作情況，并提出了鄉鎮體制應從官本位體制向民本位體制轉變的改革思路[40]。金太軍等在蘇南和蘇北9個鄉鎮個案調查的基礎上，揭示了當時鄉鎮機構改革面臨的矛盾與挑戰，并從個性與共性相結合的角度，探索了鄉鎮機構改革的價值與原則、重點與難點、困境成因與保障措施，最后從國家政權建設的宏觀視角，提出了此后鄉鎮機構改革的對策建議[41]。趙樹凱基于全國10省區20鄉鎮的多年實地調研與訪談，概括了農村稅費改革之前鄉鎮政府“沒有發展的增長”這一內卷化趨勢，并從“公司化的政府功能”“碎片化的政府權威”“運動化的政府行為”等方面，對當時鄉鎮政府“制度內卷化”做了理論解釋。由于“基層政府的制度環境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發生根本變革”，因此，趙著以“政府制度化”為主線，提出從基層民主、基層自治和法治建設三條進路推進鄉鎮治理現代化的對策思路[11]。此外，吳理財在其鄉鎮研究“三部曲”中，首先系統分析了鄉鎮政府職能從“管治”轉向“服務”是農村稅費改革后鄉村治理轉型的必然要求，并分析了鄉鎮政府職能轉變的制約因素、實際探索和推進思路[42]。其次，回顧了當前鄉鎮管理體制的歷史變遷、運行現狀，剖析并比較了鄉鎮改革的三種實踐模式，尤其從理論上分析了鄉鎮改革的動力、路徑、約束和發展趨勢，探討了以“壓力回應型制度創新”重建現代鄉鎮治理制度的基本思路[43]。最后，以湖北咸安區為主要表述對象，在點面結合的實證基礎上，著力對中西部欠發達地區的縣鄉關系展開研究，先后論述了縣鄉關系問題的具體表現、歷史嬗變、形成原因、理論模式和調適思路，重點探討了縣鄉關系自我調適的局限性[44]。
(三)當代中國村民自治建設研究
1.村民自治的運行狀況研究
對于村民自治的一般運行，徐勇展開了系統的制度分析：村民自治具有國家、地方和村級三個層面建制架構；在組織形式上，村民會議和村民代表會議是村民自治的權力機構，而村民委員會和村民小組是村民自治的工作機構，并且前后兩者不同的角色組合，形成不同的組織結構，不同的組織結構發揮不同的組織功能；村民自治運行包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四項基本活動，每項活動都具有明確的規則與程序，等等[45]。
此后，于建嶸、吳毅運用長時段視角和縣鄉村綜合分析路徑，分別透視了兩個村20世紀以來村治的百年變遷，尤其對村民自治實施以來的村治運行狀況，做了詳細的社區個案研究[46]。兩者研究的路徑、運用的方法，存在差異。前者的研究路徑是由外而內、從國家到鄉村、由縣到鄉再至村，考察了岳村結構化于國家政治體系中的漸進過程，并分析了該過程中岳村自身的反應，從而概括出村莊與國家之間的互動關系。后者的研究路徑卻是由內而外、從鄉村到國家、由村到鄉再至縣，考察了雙村的政治原生態，并分析了國家政權介入后，村莊權威與秩序的更迭，以及國家對村莊政治的改造和重塑。上述二者對于把握轉型期中國鄉村社會變遷都具有獨特的價值，也是中國村民自治運行狀況研究深化的結果。
2.村民自治的影響因素研究
一是經濟基礎的影響。一般認為，村民自治制度的有效運作，要求村民委員會履行辦理村莊公共事務和公共事業的職能，但履行這些職能要求村民委員會具備來源于集體經濟的物質實力。如果集體經濟發展滯后，或根本沒有集體經濟，則必然要加重村民負擔甚至大量舉債，才能興辦村莊公共事業，最終將制約村民自治作用的有效發揮[47](P104-108)。反之，村民自治運作規范、成效顯著的村莊，往往都有較強的集體經濟實力。因此，集體經濟是村民自治有效運作的物質支撐。而為了發展集體經濟，往往使得一些經濟能人被選舉為村委會主任甚至村支書，從而產生“富人治村”現象[48](P197-202)。這種現象對于村民自治的有效運行而言，自然有利有弊，而趨利避害的關鍵在于不斷健全和完善村民自治運行機制[49](P41)。由此更加凸顯了經濟基礎對村民自治的影響。
二是社會性質的影響。賀雪峰提出村莊社會關聯度的概念，以此分析村莊內部的關系和村民的集體行動能力。他認為，村民自治制度在村莊的生長，并未能達到重構鄉村秩序的目的，其深層原因在于村莊社會關聯度太低，而這種關聯度的低下，又與鄉村社會的性質及其變化相關。不同于自然村的“熟人社會”性質，行政村屬于“半熟人社會”，后者內部的人際關系比較松散或緊張，村民集體行動能力缺乏。人民公社制度破壞了原有的自然村，使得村民自治制度往往在原生產大隊的基礎上，以行政村為單位試行并實施，行政村的社會性質決定了村莊社會關聯度，進而影響了村民自治的實施效果[50]。
三是政治體制的影響。有研究認為，村民自治是國家為解決非集體化改革后農村管理真空和農業基本建設、農村公益事業等公共產品供給失效問題，而主動作出的制度安排[51](P50)。徐勇認為，村民自治的成長，既需要自上而下的體制性行政放權，又需要自下而上的現代社會組織發育。就前者而言，一些縣鄉政府通過對村干部的“誡勉制”和“績效考核制”“村財鄉管制”等鄉村管理體制，控制了村民的人、財、物自治權，導致了村民自治有形式無實質的“空殼化”[52](P2)。這樣一種縣鄉政治體制環境，自然不利于村民自治的成長。因此，必須通過縣鄉政治體制機制創新，圍繞農民的自治權利而建立健全相應的保障和救濟機制，才能促進村民自治的落實與發展[53]。
四是文化傳統的影響。曹錦清認為，“中國村落農民，歷來善分不善合”，并強調“中國農民的天然弱點在于不善合”[54](P166-167)。盡管這個觀點被其他一些研究者所批判，但是該觀點的影響力卻不容置疑。有研究者強調，二千多年的君主專制統治、宗法等級社會和儒家文化浸染，使得傳統的“中國農民不能也無法進行政治參與”，從而“缺乏公共精神”，導致當代中國“有相當一部分農民對家庭事務的參與、效忠是絕對的，而對公共事務的參與則是可有可無，對政治生活更是以冷漠而處之”[55](P60)。因此，村民自治的良性運行，必須以民主合作、平等協商為內核的公民文化為制度背景。
3.村民自治的發展對策研究
村民自治建設的突出特點是：基本原則和制度不變，以問題為導向而不斷健全體制機制。學術界較為關注的村治發展問題，主要有以下幾個方面。
第一，鄉村關系沖突問題。一般認為，鄉村關系沖突主要表現為村民自治實施過程中，鄉鎮黨委和政府違背村民自治精神，將村委會當作事實上的行政下級和推行鄉政的辦事工具，行政干預后者的產生和運作，并對其采取命令指揮式傳統管理方式[56]。引發和加劇該沖突的原因在于：規范鄉村關系的制度供給短缺；鄉鎮政權在國家政權體系中地位和功能的特殊性；村委會自治組織角色和準政權組織角色的失衡；鄉政比村治擁有更多的不對稱資源；鄉村既得利益群體的阻撓；國家農村發展戰略的內在矛盾性[57]。鄉村沖突不符合國家法律精神，不利于村民自治的健康發展，其解決之道主要有：一是實現鄉政管理與村民自治的有機銜接，可將村委會與鄉鎮人大從組織上銜接起來，村委會主任、副主任應同時選舉為鄉鎮人大代表。二是改革鄉鎮政府政績考核機制，變壓力型體制為民主合作制。三是增加制度供給、制定實施細則，由地方立法機構依法明確鄉政和村治的職責權限[58]。
第二，兩委關系矛盾問題。一般而言，兩委關系是指村民自治實施過程中，村黨支部和村委會之間的權力關系。兩委矛盾只是兩委關系的一種不良類型，是指村民自治實施以來，村委會與村支部圍繞村治權力而形成的村莊內部矛盾，這種矛盾由于具有一定普遍性而被廣泛關注。兩委矛盾的表現形式主要有：村支部包辦村務，自治功能弱化；村委會過度自治，村支部放棄領導；兩委互不相讓，爭權奪利；兩委相互扯皮，村級組織癱瘓[59]。兩委矛盾的成因是兩種村治組織原則和村治二元權力結構之內部沖突：依農村基層黨建以村支部為領導核心之原則，村支書是村治權力核心；依村組法之民主自治原則，村主任是村治行政負責人[60]。化解兩委關系矛盾的對策思路主要有：一是采取因地制宜的解決方案。具體包括“兩票制”“一肩挑”“一制三化”和“青縣村治模式”等實踐做法[61]。二是村民自治法制進一步具體化和程序化。修訂《村民委員會組織法》等相關法律，劃分兩委之職能權限，并制定相應訴訟程序和處理規定[62]；區別村務決策指導和具體操作兩種職能，讓村黨支部“掌舵”而村委會“劃槳”[63]。三是樹立現代民主政治理念。關鍵是樹立還權于民的民主理念，使“為民作主”轉變為“農民自主”[64]。
此外，學術界還關注了村治選舉中的賄選現象治理、宗族對村治的影響、民主選舉之后的村民公共參與、村治腐敗現象治理、農村基層維穩等諸多熱點問題。這些問題的研究，從理論上推動了村民自治的發展和完善。
(四)當代中國縣域政治發展綜合研究
1.縣鄉財政體制改革研究
縣鄉財政體制改革問題可謂當代中國縣域政治發展綜合研究的首要熱點。賈康、白景明認為，縣鄉財政困境是社會轉型過程中，制度轉型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映，而縣鄉財政解困的治本之策，在于制度創新[65]。黃佩華基于1993、1994年河北、貴州和山東三省的實地調查，發現當時縣域公共財政最大的問題是基層政府可利用財政資源的巨大區域性差異以及貧困地區日益嚴重的財政收入短缺，而解決該問題的出路在于建立完善省級以下轉移支付制度[66]。閻坤依據地方財政分權理論，界定了縣鄉財政職能，分析了分稅制改革后縣鄉財政困難的表現與成因，最后在解困對策方面，設計了新的縣鄉政府融資體系和縣鄉財政體制[67]。暴景升認為，基于歷史的邏輯，縣制仍然具有頑強的生命力；縣制存在與發展的基礎是縣政，縣政的基礎是縣財政；在分析縣制的歷史邏輯與縣政的財政邏輯基礎上，可以設計出公共財政建設為重心的縣政綜合改革方案[68]。李一花通過系統分析縣鄉財政的地位職責、總體運行和縣鄉財政困難的具體表現，認為縣鄉財政困難既有分稅制改革層層上收財力、下放事權等淺層成因，更有城鄉公共分配二元結構發展戰略，以及法制不健全和行政管理體制改革滯后等深層復雜成因；破解縣鄉財政困境的根本之策，是改變既有的發展戰略并致力于制度創新，從經濟發展與政治改革、法治進步相互聯動的角度看問題[69]。王恩奉認為，解決縣鄉財政必須立足縣鄉并跳出縣鄉、立足財政并跳出財政，要在財政體制、經濟體制和行政體制的綜合背景下，對縣鄉財政問題全面分析；而縣鄉財政解困的對策，不僅要著力政府間財政體制的規范和財權結構的調整上，還要考慮削減政府層級，通過“省直管縣”和“鄉財縣管”等行政層級優化舉措，強化縣級財政的基礎地位[70]。趙英蘭、李勇以公共選擇理論為分析框架，認為中央與地方政府的策略性行為博弈，是造成縣鄉財政問題的根本原因，而解決縣鄉財政問題的關鍵，是通過制度建設對各級政府的機會主義行為進行制衡[71]。
2.縣鄉村治理體制改革研究
縣鄉村治理體制改革，涉及到縣鄉村的關系調適、利益協調和權力配置，是當代中國縣域政治發展綜合研究的另一個熱點。總體而言，縣級政府作為縣域政治的上層建筑和國家的基層政權，應該保留并繼續優化，這是學術界的總體共識。但是，對于鄉鎮政權的存廢與重建問題，學術界卻頗有分歧。若以鄉鎮政權的存廢和改革為中軸，可以將學術界有關縣鄉村治理體制改革的觀點概括為以下四類。
第一，撤銷鄉鎮政權，推行“縣政、鄉治”。此類觀點在代替現行鄉鎮政權的改革方案上，有兩種不同設計。一是主張徹底的“鄉鎮自治”方案。具體而言，這種縣鄉村體制改革方案認為，應撤銷鄉鎮政權，建立鄉鎮自治組織；健全和強化縣級政府職能部門如公安、工商、稅收、計生、教育的派出機構；充實和加強村級自治組織；大力發展農村經濟中介組織；開放農會等農民利益代表組織[72]。二是主張“鄉治、村政、社有”方案。所謂“鄉治”即鄉鎮自治，在實行地級市和縣鎮鄉兩級地方自治體的基礎上，將現行鄉鎮政權改革為上級地方自治體依法設立并領導下的次級社區自治體，其財政人事體制由地方自治體統一規定，其職能以社區服務為主、以行政執行為輔，屬于不完全的社區自治體。所謂“村政”即在村一級設立鄉鎮自治政府的派出機構——村公所，由鄉鎮自治政府委派的1～3名地方公務員組成，行政村還應設立作為議事機關的村民代表會議，除聽取村公所的村務工作報告和提供村務咨詢意見之外，還可以絕大多數票提出罷免村長的建議報鄉鎮自治政府批準。所謂“社有”即通過立法明確規定農村土地屬于村社所有，村社是由地方自治政府依法設立的公法人，包括村社大會和村社委員會，不具有一般的行政管理職能，只具有專門的土地管理和收益分配職能[73]。
第二，強化鄉鎮政權，改善“鄉政、村治”。該類觀點認為現行鄉鎮政權不但不能撤銷和削弱，而且不能脫離實際搞“海選”鄉鎮長，相反要加強和改善現行鄉鎮政權的運行機制，使前者真正成為具備法定完備權能的國家基層政權。理由是：現行鄉鎮政權在宗法社會中居主導地位，如果撤銷、削弱現行鄉鎮政權甚至實行鄉鎮自治，可能會導致農村傳統的宗法制度復辟，甚至導致黑惡勢力、宗法勢力控制我國農村；現行鄉鎮政權不是農民的敵人，農民的真正“敵人”是人多地少以及市場機制引發的絕對和相對貧困化，以及日益突出的鄉鎮政權運行機制與農村經濟社會發展形勢不適應的矛盾。具體而言：鄉鎮的上級黨委和政府應當以黨紀、國法、政紀加強對現行鄉鎮政權的監督，科學劃定上級政府與鄉鎮政府之間的財權和事權，堅持簡政放權、理順條塊關系，同時要做好宏觀調控和意識形態工作；鄉鎮黨委和政府要以職能轉變為中樞、理順政企關系，精簡人員、依法定編，加強和改善農村基層黨建工作、做好農村公共服務和供給農村公共產品、做好本地外出務工經商人員的服務和維權工作[74]。
第三，弱化鄉鎮政權，落實“縣政、鄉派、村治”。這類觀點認為，鄉鎮政府權小、責重、事繁，一直未能名實相符而成為基層完備政權；縣鄉關系實質上是縣政府領導下的鄉長負責制，權責嚴重分離。改革的思路：一是夯實“縣政”。縣級黨代會實行直接選舉的常任代表制，參與縣委決策并落實黨內監督；憲法法律應明確規定縣政府擁有的權限，實行專職化的縣人大代表和縣長直接選舉制；縣政府要落實責任政府理念，既要向上級政府負責，還必須對縣人大負責；精簡縣政府機構，實行大部門體制，突出社會治理和公共服務職能；中央通過垂直領導的黨組織系統和司法系統，防止地方主義并確保大政方針和憲法法律在縣域的貫徹落實。二是實行“鄉派”。鄉政府應以名符實，改變為縣的派出機構，在有限行政和有限財政的基礎上，專事縣政府委托的政務，鄉財政由縣政府編制預算并由縣財政開支；鄉公所人員要精簡、職能要轉變，主要完成上級政府委托的政務，并指導村民自治；為農民提供公共服務的鄉“七站八所”應轉變為中介服務組織。三是優化“村治”。村民委員會協助政府工作，但主要任務是開展好村民自治，村莊公共事務由村民會議尤其是村民代表會議決定并監督村民委員會執行；鄉公所可支付報酬選聘村干事，后者負責完成鄉公所委托的工作[75]。
3.當代中國省管縣體制改革研究
縣域政治發展綜合研究的又一熱點，是從縣級政治發展層次向上伸展而形成的當代中國省管縣體制改革研究。張占斌結合浙江、海南、重慶等省市的探索，分析了強縣擴權和財政省直管縣改革的實踐，提出了從財政體制到行政體制省直管縣改革的配套措施和政策建議[76]。何顯明分析了制度環境變遷中的市管縣體制的局限與弊端，以浙江省為樣本分析了省管縣的體制績效，認為浙江省經濟社會發展的強勁活力，與該省幾十年堅持省管縣體制具有內在關聯性；在省管縣改革的路徑選擇上，何著強調了擴權強縣、市縣分治、區劃調整、職責重構和財政均衡的重要性[3]。周仁標著力分析了“省管縣”改革的動因，認為直接動因是消除“市管縣”體制的弊端，根本動因是促進縣域經濟社會發展；周著還從心理層面、操作層面、體制層面、政治文化層面、法律制度層面探討了“省管縣”改革實施的困境，并從宏觀架構與具體路徑兩個層面，提出了創新我國地方政府體制的政策構想[77]。王雪麗認為，“省直管縣”體制改革的終極目標是要建構“以域代屬、按需定責”的區域治理體系；在系統分析“省直管縣”體制改革的基礎和條件、典型試點省份現狀及評估、面臨主要難題的基礎上，王著提出，轉換“省直管縣”體制改革的思路為超越區劃導向，并且在改革具體推進過程中優化對策的組合方式[78]。吳金群等突出了省管縣的前提條件研究，并將該前提條件操作化為8個定量指標，對26個省區做聚類分析的結果，是區分了省管縣前提條件不同的5大類省區；在省管縣改革現狀評估的基礎上，吳著指出，由于省管縣改革前提條件在各省區成熟程度不同，因此，漸進式的因地制宜和分類推進、而不是全國“一刀切”式的全面展開，應該是省管縣改革的推進策略[79]。潘小娟等以浙江、海南、湖北和新疆省直管縣體制運行與改革的實證調查為基礎，系統分析了省直管縣改革的背景與動因、內在機理、影響因素；潘著選取了6個關鍵影響因素作為量化指標，對26個省區進行聚類分析，認為：“不同類型省區的基本條件存在很大差異，應該依據各自的發展階段與特點選擇不同的改革路徑，分類指導，分類改革”[80]；潘著在政策建議部分，將26個省區分為五大類，并明確提出了每一類省區相關改革可采取的不同具體路徑。
4.縣政治理創新研究
縣政治理研究是當代中國縣域政治發展綜合研究的最新熱點。近年來，周慶智和樊紅敏有關當代中國縣政治理的研究很值得關注。周慶智通過對中國縣政治理的歷時性長時段分析，認為自清末至新中國的縣政治理現代化一直致力于完善兩大政治功能：財稅汲取功能、社會控制與動員功能。這兩大功能決定了中國縣政治理的權威結構、職能區分以及社會整合原則與治理方式。周著認為，當代中國縣政治理依然體現上述兩大功能的不斷強化，而今后中國縣政治理現代化的方向，是改變舊有的政治功能、權威結構、權力性質，完成面向公共組織的性質轉變；而這種功能轉變以及確立一種代表公民參與制度化的公共權力原則，將是中國縣政治理現代化的基本內涵[81]。樊紅敏基于中部地區5個縣的整群調查樣本，從結構、行為和變革維度透視縣域治理的實踐邏輯，對縣域政治結構化、縣域經濟發展、縣域社會維穩和縣域治理改革展開了日常政治分析，進而概括出縣域治理運作的行政化動員理論模型，分析了縣域經營型政府和權宜型治理的行動邏輯。在對策建議方面，樊著認為，當代中國縣域治理改革的雙重任務是公共性再造和合法性重塑；根本是重塑縣域政府與社會關系；關鍵是構建公共財政體制；突破點是縣級人大改革、干部選拔體制改革和社會治理創新[6]。
三、研究評估
大體而言，近三十年當代中國縣域政治發展研究，主要取得了三方面的成績，存在四方面的不足。
(一)取得的成績
1.實證研究積累了可觀的經驗素材
當代中國縣域政治發展研究必先準確描述縣鄉政權的實際運行狀況及其成效與問題。一批研究者本著從實際出發的基本原則，對縣鄉政府的施政過程與村民自治的運行狀況展開了有計劃的實證研究。比如，眾多研究者運用人類學、社會學的諸多研究方法，較為系統地調查了典型鄉鎮政權、村民自治的外部環境、內部結構、主體關系、日常流程、組織職能和成效問題，積累了頗具規模的鄉鎮治理和村民自治實證研究成果。有學者通過縣市掛職鍛煉的方式，深入縣鄉政權運行的內部現場，憑借參與式觀察的方法，獲得了許多難以從外部調查取得的縣鄉政權運行狀況的事實素材。還有學者原來從事過縣鄉黨委政府工作，甚至擔任過黨政主官，他們以局內人的身份開展的一些實證研究，具有很強烈的針對性和現實性。上述研究群體的努力，為當代中國縣域政治發展研究奠定了尚屬初步但極為重要的事實素材基礎。
2.理論研究概括了可驗的解釋模型
經驗事實和行為實踐是繁雜多樣且變動不居的，因此，實踐的邏輯要依靠理論的邏輯加以提煉和升華，否則無法透過現象看本質。對于當代中國縣域政治發展研究而言，經驗素材的積累只是研究的前提和基礎，而理論上的概括才是研究的關鍵和中心。在縣鄉政權和村民自治運行狀況的實證研究基礎上，主流研究群體倡導并形成了一種經驗與理論有機結合互動的研究路徑，即：從實際經驗出發，提煉出概念和理論，再用經驗來檢驗這個概念和理論，從而連接經驗和理論，實現抽象概念與具體經驗的緊密結合。例如，對于改革開放前后鄉鎮政權的變化，有學者在經驗研究基礎上，概括為從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”的轉變，并解釋了這種轉變的內在機理。關于農村稅費改革對鄉鎮政權與農民關系的影響，有學者在實證研究后，提煉出從汲取型政權向“懸浮型”政權轉化的理論模型。還有諸如鄉鎮政權運作的“策略主義”、鄉鎮政府“內卷化”和“制度異化”等理論模型，都具有獨到的解釋和預測功能。這些模式拓展了當代中國縣域政治發展研究的理論深度。
3.對策研究規劃了可取的改革方案
縣域政治發展研究突出的一個研究特色，就是不拘泥于事實描述或理論概括，甚至不局限于經驗與理論的有機結合與良性互動。可以說，縣鄉政權和村民自治總體改革的戰略規劃、政策制定和制度創新，才是當代中國縣域政治發展研究的重心和落腳點。總體而言，現有研究成果在鄉鎮政府體制改革、縣鄉財政體制改革、縣鄉政府間關系體制改革和省管縣體制改革等基層政權建設具體問題上，展開了系統深入的研究，并提出了一系列積極的改革方案。比如，在省直管縣體制改革問題上，提出了各省市應分類指導、分類改革的具體政策建議；在縣鄉政府間關系體制改革問題上，構思了“縣政、鄉派、村治”等體制框架；還有諸如紓解縣鄉財政困境的政策規劃和制度創新建議、縣委書記權力運行的優化和制約機制創新思考，等等。這些對策研究對于加強和改善我國基層政權建設和村民自治，無疑具有重要的決策參考價值，構成了黨和國家為推進改革發展穩定而科學決策的重要思想庫。可以說，上述對策研究凸顯出當代中國大轉型時期學者論政的政治參與責任感，更透射出當代中國一種強調“經世致用”“問題導向”的學術研究大趨勢。
(二)存在的不足
1.實證研究與歷史研究有待融合
當代中國縣域政治發展的實證研究一般局限于當代中國的相關事實描述和理論概括，卻往往缺乏歷時性長時段歷史研究。學者們習慣于運用社會學、人類學基本方法，描述當代中國縣鄉政權和村治組織的內部結構、外部功能、運行機制及其政治社會后果，但沒有集中關注形成上述體制機制的歷史淵源和制度路徑，歷史的厚重度顯得不足。就理論邏輯而言，如欲在當代中國縣域政治“現在是什么”的研究基礎上，追問“現在為什么如此”，必先追溯“過去是什么”和“過去為什么如此”，最后才可預測“將來可能是什么”并規劃“將來應該怎么辦”。正如周慶智在反思當代中國縣級政權研究時指出：“如果不對縣級政權的‘歷史性因果關系’做出梳理，那么就不大可能把握當今中國基層政治發展的路徑依賴和制度變遷，以及它未來的發展和變革方向。”[81](P1-2)因此，當代中國縣域政治發展實證研究與古代、近現代中國的縣域政治發展歷史研究，有待深度融合。
2.理論研究問題意識有待增強
古今中外，都有某些一以貫之的永恒的政治學重大問題，在不同時期不同國家有不同的解決方案及其實踐探索，由此形成了蔚為壯觀的政治發展史。“所有的政府都面臨著它們必須解決的基本問題，這些問題構成了政治的本質。它們是永久的和無法規避的，但是它們又允許有不同的解決方案，這些解決方案使人類得以在不同的取向之間進行選擇和替換。”[82](P12)具體到中國縣域政治發展研究，必定存在著一個政治學重大問題，歷朝歷代都著力加以思考、探索和解決，并且又具有不同的具體內涵與時代特征，此即當代中國縣域政治發展研究的問題意識。然而，這個重大問題究竟是什么？目前學術界尚無權威性的論證。若不能明晰這個重大問題，則當代中國縣域政治發展研究將缺乏一根貫穿古今中外的主線，難以實現各層次和各領域相關研究成果之間的有機整合，最終必然制約當代中國縣域政治發展研究的學術質量和理論深度。
3.理論研究框架與方法有待反思
第一，當前研究的總體分析框架有待調整。大體而言，現有成果主要運用了兩種分析框架：一是以國家政權建設論為分析框架。從縣鄉政權建設具體問題出發研究當代中國縣域政治發展；二是以社會自治論為分析框架。從村民自治具體問題出發研究當代中國縣域政治發展。前者強調自上而下的國家支配和理性官僚化，后者關注自下而上的社會自主和地方民主化，看似截然相反，實際隱含的理論前提雷同，即國家與社會的二元對立。這種理論前提應加以反思。第二，當代中國縣域政治發展研究的基本理論框架還不夠細致。比如，當代中國縣域政治發展的基本概念、具體內容和衡量指標是什么？有哪些因素制約和驅動著當代中國縣域政治發展？上述問題均亟待深入研究。第三，當代中國縣域政治發展研究的方法論有待進一步自覺。盡管現有一批運用歷史分析、行為主義政治分析、新制度主義分析和比較政治經濟學分析的相關研究成果，但是，當代中國縣域政治發展研究的方法論尚缺乏系統而又深入的反思和厘清。上述理論框架和方法論兩大方面的研究不足，制約了當代中國縣域政治發展研究的理論提升。
4.對策研究戰略性和操作性有待加強
首先，當代中國縣域政治的發展對策研究缺乏戰略性。縣級政權建設、鄉鎮體制改革和村民自治建設三個層級和領域的對策研究均不少，但將縣鄉村全部納入縣域政治發展的整體，并系統研究縣域總體政治發展戰略與政策的研究成果，目前尚不多見。另外，即便有一些對當代中國縣域政治發展做系統規劃的研究成果，但往往缺乏可操作性。比如，有研究者在探討縣鄉村治理體制改革的過程中，曾經提出了一些改革方案，但往往是提綱挈領的論述，缺乏厚重系統的論證與規劃，更沒有落實為具體可操作的改革方案和法律提案，最終影響了相關對策研究成果的實際應用價值。
四、研究展望
展望當代中國縣域政治發展研究，如欲提升該研究的學術水準和資政質量，今后著力點可考慮以下五個方面。
(一)拓展縣域政治運行的實證研究
一是拓展當代中國縣級政權運行的實證研究。當代中國縣域政治運行實證研究的總體現狀是：村治強于鄉治，鄉治強于縣治。就縣治而言，今后應加強全國各區域典型縣的相關實證研究，并加以歸類和比較，以形成當代中國縣治實證研究的規模效應。二是拓展縣鄉村治理的銜接和互動機制的綜合實證研究。縣鄉政府管理離不開村民自治協助，村民自治也離不開縣鄉政府的指導。因此，縣治、鄉治和村治實證研究不能各自為政、相互割裂，要超越僅僅專注本級政權或村民自治運行的實證研究做法。今后應加強典型個案縣的縣鄉政府管理與村民自治的銜接與互動機制綜合實證研究，形成當代中國縣域政治運行的整體綜合圖景。三是拓展縣域政治具體問題解決機制的實證研究。縣域政治往往是圍繞著如何推動縣域經濟發展、維護縣域社會穩定、實施縣域精準扶貧等具體問題而緊張運行的。通過加強縣域政治具體問題解決機制的實證研究，可以更加具體動態地透視縣域政治運行機制的總體現狀。
(二)對接縣域政治傳統的歷史研究
在拓展實證研究、加強理論研究的同時，研究者應著力將上述研究對接中國傳統縣域政治的歷史研究，尤其要著力對接晚清、民國和新中國成立以來中國縣域政治傳統現代化的歷史研究。因為當代中國縣域政治發展既不是中國傳統縣域政治的簡單循環，也不是割裂中國傳統縣域政治的凌空虛蹈，而是大轉型時期中國縣域政治傳統的現代化，其中既有新題新解，也有新題舊解，更有舊題新解。所以，研究者應按照略古詳今、以史為鑒的原則，爬羅剔抉出中國縣域政治傳統現代化的基本線索、核心主題、戰略目標和轉型路徑，并著力實現歷史研究與實證研究、理論研究的對接。具體而言：一方面要著力實證研究對接歷史研究，為實證研究增添歷史厚度。另一方面要著力理論研究對接歷史研究，為理論研究充實歷史經驗。通過研究中國傳統縣域政治的基本內涵及其內在矛盾，可以深化理解當代中國縣域政治發展的核心主題、基本內涵、戰略目標和路徑選擇。
(三)深化縣域政治發展的理論研究
第一，厘清當代中國縣域政治發展基本理論問題。主要包括：縣域政治的特殊性；縣域政治發展的基本概念與主要內容；縣域政治發展的衡量指標體系；當代中國縣域政治發展的制約因素；中國傳統縣域政治的基本特征、經驗教訓與內在矛盾；中國傳統縣域政治現代化的基本線索、核心主題、主要目標與路徑選擇。第二，調整當代中國縣域政治發展研究的分析框架。當代中國縣域政治發展的進程中，國家與社會不應該是簡單的二元對立關系，而應該是互動互益互強關系。黨的領導與人民當家作主是有機統一而不是二元割裂的。因此，通過加強政社互動相關理論的研究，將國家與社會的有機銜接與良性互動論作為當代中國縣域政治發展研究的新分析框架，可更好地做到理論與實踐的有機結合。第三，深化當代中國縣域政治發展的研究方法探討。對于當代中國縣域政治運行的實證研究環節，既要繼續堅持參與式觀察等定性研究法，也要發揮制度主義分析等政治學研究方法，還要積極運用問卷調查統計等定量研究法。在當代中國縣域政治發展的戰略與政策分析環節，更要從定性到定量逐次展開，增強對策研究的精確度。
(四)加強縣域政治發展的比較研究
一是加強當代中國不同區域的縣域政治發展比較研究。不同的區域，有不同的縣域經濟社會發展水平、人文地理外部環境，也有不同的縣域政治發展戰略和政策選擇，更有不同的縣域政治發展績效。可將當代中國劃分為東北、華北、華東、華南、西南、西北和中部七個區域，各選擇若干典型縣，展開一定樣本規模的縣域政治發展績效比較，然后具體分析影響縣域政治發展的制約因素，最后闡述這些制約因素的具體內涵。二是加強市管縣體制與省管縣體制下的縣域政治發展比較研究。可選擇若干發展初始起點基本相同，但實行不同省市縣管理體制的典型縣，比較市管縣體制與省管縣體制對縣域政治發展的績效影響，進而為省市縣管理體制改革提供實證研究成果。三是加強當代中國與其他國家地區的縣域政治發展比較研究。可以選擇一些與當代中國類似的轉型時期的國家和地區，將這些國家和地區的縣域政治發展與當代中國的縣域政治發展相比較，以此拓寬當代中國縣域政治發展研究的國際視野，并從比較研究中汲取經驗和教訓。
(五)夯實縣域政治發展的對策研究
首先，應從具體問題層面夯實縣域政治發展的對策研究。當代中國縣域政治發展主要以解決縣域發展具體實際問題為重心，具有特殊的問題導向特征。比如，縣鄉政府應采取怎樣的發展戰略和政策，才能保障縣域經濟的健康快速發展、維護縣域社會的公平和諧穩定？如何從縣域政治發展的角度，治理縣域行政腐敗或小官巨貪現象？研究上述縣域發展中的重大問題，可以凸顯縣域政治發展的現實意義和應用價值。其次，應從政策過程層面夯實縣域政治發展對策研究。縣域政府既要因時制宜地執行國家政策，又要因時制宜地制定縣域政策。因此，從政策過程的科學化、民主化、高效化出發，可以尋找出縣域政治發展的現實路徑。比如，如何通過規范決策過程，從而實現縣域重大決策的科學化與民主化、落實縣域重大決策的社會穩定風險評估？最后，應從體制創新層面夯實縣域政治發展對策研究。除學術界已經關注的縣鄉財政體制改革、省管縣體制改革和鄉鎮體制改革等體制創新熱點問題，還要高度重視新時期縣鄉政府管理與村民自治的有效銜接與良性互動機制研究，努力形成政社互動、民主合作的縣域政治體制機制，從根本上解決縣域政治發展的路徑選擇問題。
參考文獻：略
作者簡介：彭潤金，中共江西省委黨校 政治學教研部，江西 南昌 330003 彭潤金(1978- )，男，法學博士，中共江西省委黨校政治學教研部副主任、副教授，主要從事當代中國縣域治理現代化研究。
中國鄉村發現網轉自：《地方治理研究》
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