基金項目：遼寧省教育科學“十二五”規劃2014年度重大決策咨詢課題“城鎮化進程中我省農民工職業教育與培訓體系構建策略研究”(JG14ZD07)。
中圖分類號：G725 文獻標識碼：A 文章編號：1674-5485(2016)05-0027-07
一、發達國家城鎮化進程中農民工職業教育培訓需求產生的原因
(一)發達國家樣本選擇依據
本文選取英國、美國和日本作為研究對象，從城鎮化背景出發，探討農民工職業教育培訓問題，主要基于以下兩點考慮：第一，據聯合國《城鎮化前景報告》統計，截至2014年，世界城鎮化平均水平達到54％，英國、美國和日本等發達國家已經基本完成城鎮化[1]。在城鎮化進程中，英國、美國和日本均曾面臨過如何對農民工進行職業教育培訓的問題，并相應地開展了一系列行之有效的工作，為其他各國留下了可供借鑒的寶貴經驗[2]。第二，英國、美國和日本城鎮化進程中農民工職業教育培訓工作各具特色，具有極強的代表性，被理論學界稱為西歐、北美和亞洲農村剩余勞動人口再教育的典型范式[3][4]。
(二)英國、美國和日本城鎮化進程中農民工職業教育培訓需求產生的原因
1.英國城鎮化進程中農民工職業教育培訓需求產生的原因
英國城鎮化建設始于18世紀，整個城鎮化進程被深深地打上了“工業革命”的烙印[5]。隨著工業革命在英國如火如荼地進行，英國鄉村工業開始蓬勃發展，形成了眾多工業村莊。在這個時期，農業和工業分工逐步形成，農業大規模生產經營模式開始推廣。現代化農業和新型鄉村工業對于技術工人的需求與日俱增，農村剩余勞動人口接受職業教育培訓的現象開始產生。
2.美國城鎮化進程中農民工職業教育培訓需求產生的原因
美國城鎮化建設始于19世紀70年代，被稱為“自由放任型”城鎮化[6]。美國在城鎮化過程中強調市場的決定性作用，依照市場規律解決城鎮化發展過程中的問題，政府的宏觀調控只起著輔助性作用。這一時期，恰逢第二次工業革命，電力的發展對傳統農耕方式帶來了沖擊，大規模農場耕作模式解放了大量生產力。隨著市場對于具有高科技技能人才的迫切需求，政府、社會以及個人機構開始了農村剩余勞動人口的職業技術培訓工作。
3.日本城鎮化進程中農民工職業教育培訓需求產生的原因
日本城鎮化建設始于明治維新時期，但日本城鎮化快速發展始于20世紀40年代，即第二次世界大戰之后[7]。二戰后，日本經濟迅速發展，躍升為世界第二大經濟體。日本政府十分注重宏觀調控的作用，鼓勵農村剩余人口接受職業教育，提升競爭力，日本職業教育工作就此起步。
綜上可以看出，英國、美國和日本城鎮化發展中的農民工職業教育培訓需求的產生具有特定時期、特定條件的歷史必然性，與城鎮化發展相互依存、相輔相成(見表1)。
二、發達國家城鎮化進程中農民工職業教育培訓的具體經驗
(一)健全的職業教育培訓法律法規
無論是英國、日本，還是市場在城鎮化進程中起決定性作用的美國，政府對于農民工的職業培訓工作均十分重視，出臺一系列相關法律法規，形成了國家統籌規劃、相關部門協調配合并提供指導的培訓模式，確保了職業教育培訓工作順利進行。
1.英國農民工職業教育培訓立法演進過程
英國非常重視與農民工職業教育培訓相關的法律法規體系建設，1838年成立了皇家農學會，開始對農業知識進行了系統性研究；1889年《技術教育法》的出臺正式確立了大眾教育在英國的合法地位，宣示了貴族不再獨享接受教育的權利，百姓參與培訓、獲得教育的權利受到法律保護；1909年英國政府出臺了《職業教育法》，這部法律是世界上第一部職業指導的法規，規范了英國職業教育行業；1982年一部關于英國農民工職業教育培訓的法律《農業培訓局法》正式出臺，農民工職業技術培訓得到重視，一系列培訓計劃隨之提出。隨后，政府牽頭設立了專門培訓機構，并出臺了農民工培訓資助方案。
2.美國農民工職業教育培訓立法演進過程
雖然美國強調市場主導，弱化政府的作用，但絕非完全放任自由，而是充分尊重市場規律。隨著市場對具有高科技技術水平的人才需求量激增，政府相應出臺了一系列法律對職業技術培訓工作的開展予以保駕護航。1862年美國政府頒布了《莫里爾法案》，以贈地的形式建立工農學院，在法律層面上確立了農業在美國高等教育中的地位；1917年20世紀美國最為重要的職業教育法——《史密斯·休斯頓法》正式出臺，聯邦政府首次撥款扶持與農業和工業相關的職業教育培訓，并建立了美國現代職業教育培訓制度；1962年聯邦政府出臺了《人力發展與培訓法》，一系列試圖通過職業教育培訓提升農民工人力資本的勞動力培訓計劃隨之出臺，由此產生了三種基本形式的人力發展培訓計劃，即機構培訓計劃、在職培訓計劃、實驗和實證項目；1976年《終身學習法》和1994年《美國2000年教育目標法》的出臺，進一步強化了農民工基礎教育和職業教育的重要地位。
3.日本農民工職業教育培訓立法演進過程
日本的城鎮化建設被稱作“按照政府意圖開展的城鎮化”。隨著二戰后農民工大規模向城鎮轉移，政府為了提升農民工競爭力，出臺了一系列法律法規。1883年出臺《農學校通則》，重視農村人口的教育培訓工作；1977年日本政府通過出臺《農業改良促進法》，提出了教育是一種人力資本投資的理念，并以法律形式明確教育獎勵措施，進行職業教育總體規劃，明確農民工職業教育培訓地位；1958年通過出臺《職業訓練法》，鼓勵農民工參與公共職業訓練，并明確職業鑒定制度；1961年出臺了《農業基本法》，強調通過職業教育和培訓，振興農村地方經濟，使得農村人口得到適當職業；1985年出臺的《職業能力開發促進法》和《職業能力開發促進實施細則》則強調了職業訓練的長期性、廣泛性和彈性。
(二)內容豐富和形式多樣的職業教育培訓
英國、美國和日本雖然存在著文化上的差異，但在農民工職業教育培訓課程設置方面卻都具有內容豐富和形式多樣的特點。
1.英國農民工職業教育培訓的內容與形式
英國十分注重培訓內容的多元化和培訓形式的多樣化，強調理論結合實際能力的培養。在培訓內容方面，英國開展的職業教育培訓內容多達100余種[8][9]，可以說英國對農民工職業教育培訓是全方位的，并不局限于某一特定技術，而是以提升農民工綜合素質為首要目的，使他們在興趣的基礎上選擇適合自己的培訓課程。在培訓形式方面，英國不拘泥于固定的課堂模式，學習期限和培訓形式的選擇靈活多樣，以滿足各類人的不同需求。
2.美國農民工職業教育培訓的內容與形式
美國的培訓課程雖然沒有英國種類繁多，但同樣具有豐富的內容和靈活的形式[10]。在培訓內容方面，美國的職業教育培訓主要是從四個方面開展，即基本技能類培訓、工作技能類培訓、計算機操作技能培訓和學習能力培訓[11]。在培訓形式方面，美國采取的是政府牽頭、多級配合、靈活的半脫產或不脫產形式，即政府與各類型協會、企業、大學合作，進行信息交流。在教師選配上，采用嚴格的準入制度，但任教者須取得農業教育學士學位或同等學位，或在大學中主修或輔修過教育學和農業、工業相關課程[12]。
3.日本農民工職業教育培訓的內容與形式
日本城鎮化進程中農民工職業教育培訓由政府主導，具有有計劃、分層次、有側重的特點[13]。在培訓內容方面，日本以農業技術培訓為主，兼顧工業技術培訓、法律知識、日常生活知識，培養適應現代化農業發展的骨干農民。在培訓形式方面，主要有脫產培訓和半脫產培訓兩類。脫產培訓即農民工進入由日本政府創建的職業教育培訓學校，在傳統課堂上接受職業技能教育[14]。半脫產培訓主要是指政府倡導、民間開設的培訓機構、協會為無法完全脫產培訓的農民工提供參與培訓的機會。
英國、美國和日本職業教育培訓內容和形式的比較分析詳見表2。
(三)廣泛的職業教育資金來源
在財政支出的基礎上，各國政府鼓勵相關部門和企業設立專項資金對農民工職業教育培訓工作予以支持。
1.英國農民工職業教育培訓資金的來源
英國的職業教育培訓資金主要有兩個來源[15]：一是政府通過教育撥款委員會對開展農民工職業教育培訓的組織、機構和社會團體進行權威的評估，按照一定的條件和標準，從學校規模、教學質量、雇傭單位認可度等角度進行考核并將考核結果予以量化，最終按照量化分數排序，以年度為單位，確定教育預算經費分配方法。二是政府通過向社會團體、企業、個人征收特別稅，稅專款專用，用于支持成人職業教育培訓工作。
2.美國農民工職業教育培訓資金的來源
美國的職業教育培訓資金來源渠道靈活多樣，主要有四個來源[16]：一是政府出資。美國農民工職業教育項目的經費大部分由政府支出，約83％的資金來自聯邦政府和州政府的撥款，用于職業教育培訓學校的基礎設施建設、教師選聘、日常開支等費用支出。二是地方學區和縣資助。約11％的資金來自學區和縣，通過本地學區和縣的財政撥款，用于支持本地職業教育培訓工作。三是企業和個人募集。約3％的資金來自企業和個人，企業和個人通過捐資、捐款等形式支持國家和地方教育事業。四是社區募集。約3％款項來自社區，通過社區的宗教活動、公益活動募集款項。
3.日本農民工職業教育培訓資金的來源
日本的職業教育培訓資金主要有兩個來源：[17]一是政府直接資助。政府通過財政撥款，對各類培訓學校進行資金定額支持，由于工業化發展的需要，鼓勵培訓機構開展工業產業課程教育，對它們給予優先資金支持。二是長期低息貸款。政府對職業教育投入大量人力和物力，通過發放長期低息貸款的形式，鼓勵職業教育培訓學校建設工作。
(四)比較與評述
1.比較
綜觀發達國家城鎮化進程中農民工職業教育培訓發展史，各國普遍實施制定健全的職業教育培訓法律法規、進行內容豐富且形式多樣的職業教育培訓、從不同渠道提供教育資金支持的方略。表3從相關立法、培訓內容、培訓形式和資金來源四方面對英國、美國、日本三個國家農民工職業教育培訓的具體方略進行了比較。
2.評述
第一，立法方面。英國、美國和日本在立法方面的相同點在于：三個國家均制定了一系列與農民工職業教育培訓工作相關的法律，在法律層面上保障了農民工享有參與職業教育培訓的權利。它們的區別在于：英國的立法演進過程實際上是一個思想解放、追求民主化道路的過程，教育培訓不再僅僅是貴族階級的權利，而是屬于全體英國人民的權利，農民工群體得到了重視，農民工接受職業教育培訓呈現常態化趨勢。美國的立法演進過程是一個培訓理念轉變過程，從注重階段性培訓到強調終身學習，市場對高素質人才的需求促使政府立法對職業教育培訓予以支持，隨著時間的推移，人們逐漸意識到了職業培訓不應僅以功利為目的，而是要追求可持續發展，培養終身學習的理念。與美國相似，日本的立法演進過程同樣也是一個從階段性培訓過渡到終身學習的過程，不過由于日本更加強調政府的作用，在立法過程中以法律的形式確立了農民接受職業教育培訓的權利神圣不可侵犯，大力倡導多元化培訓，把農民工接受職業教育培訓作為振興鄉村經濟的必由之路。
第二，培訓內容與形式方面。英國、美國和日本在培訓內容與形式方面的相同點在于：三個國家培訓內容均十分豐富，涵蓋了技術知識和生活技能方方面面，形式不拘泥于全日制課堂教學，時間、地點靈活多樣，呈現多元化特點。它們的區別在于：由于第一次工業革命的影響，英國鄉村工業發達，對多元化人才需求較大，同時又具有雄厚的資金實力，這就使得英國不拘泥于某幾種技能培訓，而是因材施教，充分尊重農民工的選擇，開設了近百種課程。美國課程數量不及英國品類繁多，但美國培訓內容的設置具有層次更加清晰、結構更加合理的特點，涵蓋了基礎知識、高科技知識、計算機操作和學習能力這四個現代化人才必備的基本素質；同時，美國在城鎮化進程中，市場占主導地位，市場規律是人們堅持的信條，大規模脫產培訓在這個時期的美國并不現實，半脫產或不脫產培訓比較受到農民工的歡迎。日本由于國土面積較小、自然災害頻發，且資源匱乏，在培訓中更加注重追求較高的“性價比”，因此政府主導的有計劃、分層次、側重性強的職業教育培訓應運而生。
第三，資金來源方面。英國、美國和日本在資金來源方面的相同點在于：三個國家職業教育培訓資金來源廣泛。它們的區別在于：英國資金撥款制度化特征顯著，設立專門機構進行資金發放審核，保證了資金發放的公平性；同時，征收特別稅又具有強制性的特點，通過向納稅人征稅，專款專用，支持職業教育培訓工作。美國的資金來源更加多樣化、靈活化，主要是以聯邦政府、州政府和地方政府資金支持以及社會捐助為主，不以強制手段籌集經費，發揮社區的重要作用，依靠公民的公益意識，形成全國聯動的資金募集形式。日本城鎮化進程中政府作用顯著，職業教育培訓資金主要由政府提供，通過直接資助和低息貸款兩種不同形式支持職業教育培訓事業。
綜上我們不難看出，城鎮化進程中農民工職業教育培訓工作的順利開展，離不開健全的法律法規保駕護航，相關法律的出臺為農民工職業教育培訓工作提供了法律保障和政策導向，使得相關政策紅利逐漸向農民工傾斜；離不開豐富的培訓內容和多元化的培訓形式，培訓內容與形式是培訓的生命，學有所成、學有所用是培訓的終極目的，良好的培訓內容和培訓形式能夠加深受訓者的理解，縮短受訓者將知識轉化為技能的周期；離不開廣泛的資金支持，雄厚的資金保障是開展教育培訓工作的基礎，沒有資金支持，培訓工作將寸步難行。
三、政策啟示
本文研究成果對于發展我國城鎮化進程中農民工職業教育培訓具有有益的啟示。
(一)健全優化法律體系，確保農民工職業教育培訓法制化
1.政府應該轉變觀念，實現政令管理與法令管理相結合
第一，堅持有法可依。我國與發達國家尤其是西方發達國家在公共管理方式上存在明顯差異，我國更習慣于通過政令發布管理國家日常事務，成人職業教育立法工作十分薄弱，出臺一系列相關法律法規保障農民工參與職業教育培訓的合法權益勢在必行。第二，政令與法令結合。現如今培訓管理混亂、政令不一、基礎設施薄弱等一系列突出問題著實存在，在城鎮化發展的關鍵階段，只有通過法令管理與政令管理相互配合，農民工職業教育培訓才有據可依、有章可循，職業教育培訓機構的良性發展才有法律保障。
2.完善立法工作，循序漸進推進法治建設進程
第一，在轉變理念、依法管理的同時，要注重不斷完善立法工作，健全與優化法律體系，形成完備的法制管理系統。第二，循序漸進，切勿急于求成，通過實地調研，了解城鎮化進程中農民工現狀和亟待解決的問題，制定相關法律法規并定期修正。第三，出臺一系列相關輔助政策予以補充，形成主次分明、結構合理的法制體系。
3.加強法律宣傳工作，進行法制教育
第一，加強普法宣傳，充分發揮電視、廣播、報紙等傳統媒體和互聯網新媒體的“喉舌”作用，加強法律宣傳力度。第二，實現法制內容進課堂，將法制課作為農民工職業教育培訓的必修課，加強對農民工的法制教育，加大普及法律知識的力度，指導農民工學法、懂法與用法，切實保障農民工合法權益。
4.公正執法，設立監督機構，完善評估標準
第一，在執法過程中，要堅持執法必嚴、違法必究的準則，嚴格按照法律執行，規范培訓行為，做到令行禁止。第二，設立監督機構，制定行業統一的執行標準，監督各部門在農民工職業教育培訓過程中是否各司其職、各盡其責，確保培訓工作順利開展。
(二)豐富培訓內容，提高培訓質量
1.注重培訓主體的多樣化，形成多層次、有側重的培訓體系
在城鎮化發展進程中應切實完善農民就業培訓體系，使農民的實踐技能得以提升并適應現代城鎮化建設步伐。[18]第一，堅持以公辦學校為主體、多種類型民間培訓機構共同發展的辦學理念，充分利用現有大學、職業學校的教育資源，以官方形式組織農民工進入職業教育培訓補習班、夜校接受培訓，集中教育優勢資源，統籌規劃，大力發展農民工職業教育培訓工作。第二，要鼓勵非官方培訓機構積極開展農民工職業教育培訓工作，充分肯定其在職業教育培訓工作中所起到的積極作用，形成政府、培訓機構、企事業單位和農民工多方參與的培訓體系。
2.注重培訓內容的多元化，提高農民工培訓的針對性
第一，因材施教，即根據農民工年齡結構、知識水平、技術能力、興趣愛好、職業傾向等多方面因素，綜合考量，制定有針對性的職業教育培訓計劃。第二，因勢利導，即緊隨國內大政方針，密切關注宏觀經濟環境，掌握人力資源市場動態。第三，因地制宜，根據當地風俗習慣做好培訓工作，避免外地農民工“文化水土不服”的狀況發生。第四，要創新符合產業結構升級的教育培訓內容。[19]
(三)注重培訓形式的靈活性，滿足不同類型農民工的差異化需求
第一，對于文化水平相對較高的農民工，可以通過多媒體等現代教學手段、通過在線培訓模式對其進行半脫產或不脫產式職業教育培訓。第二，對于注重實際操作能力的職業技能培訓，可以通過現場實習的形式集中進行。第三，對于服務類工作，可以在工作之余，利用某個時段進行經驗交流，相互學習。
(四)提供廣泛的資金支持，資金發放公開透明
1.加大經費投入力度，提供資金保障
第一，中央財政增加對農民工職業教育培訓的投入，健全、優化農民工職業教育培訓公共財政支持體系，使得財政撥款制度化、規范化，保障農民工職業教育培訓工作的順利進行。第二，利用資本市場，設立農民工職業教育培訓基金，聘用證券行業專業人士運作，鼓勵機構和個人購買，盈余資金用于支持農民工職業教育培訓事業。第三，充分發揮企業的輔助作用，鼓勵企業支持農民工職業教育培訓工作，并將職業教育培訓投資納入生產成本，年終政府給予一定數額的稅收減免優惠政策。
2.設立監管機構，保證資金發放公開透明
第一，專款專用，設立獨立于資金發放部門的監管機構，監督資金發放工作，確保發放工作公開、公正和透明。第二，賬務公開，第一時間向社會公布，發揮社會監督的重要作用，鼓勵民眾投身到資金發放監督工作中去，利用民眾輿論力量，監督是否存在“糊涂賬”與“關系賬”。第三，加強廉政教育工作，對參與資金發放的公職人員進行廉政教育工作，警示公職人員不貪污、不瀆職，遵守法律法規，恪守職業道德。
參考文獻：略
作者簡介：賈建鋒，閆佳祺，孫新波，東北大學，遼寧 沈陽 110819 賈建鋒(1980- )，男，山西晉中人，東北大學工商管理學院副教授，博士后研究人員，主要從事組織與人力資源管理研究； 閆佳祺(1991- )，男，遼寧阜新人，東北大學工商管理學院碩士生，主要從事組織與人力資源管理研究； 孫新波(1971- )，男，山東德州人，東北大學工商管理學院教授，博士，博士生導師，主要從事組織與人力資源管理、知識管理研究。
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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