眾所周知,30多年前的家庭聯產承包責任制讓中國億萬農民有了農村土地承包經營權,為農村經濟繁榮發揮了巨大作用。然而,隨著城鎮化進程加快,農村土地權屬不清問題日益顯現,加之一些欠發達地區農民常年外出打工,所暴露出的農村土地拋荒等問題,直接影響到了農村土地確權之后土地科學利用,也給現代農業發展帶來制約。
深化農村土地制度改革在黨的十八大以來得到新的推進,尤其是2014年1月“中央一號文件”《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確提出“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”,承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”正式成為農村土地改革的政策指導。由于諸多歷史積累問題,在土地流轉經營日趨活躍的同時,卻依然存在大量因權屬不明、利益相爭、流轉不規范等問題造成的承包權、經營權糾紛案件。
2月15日,江蘇省泰州市中級人民法院舉行新聞發布會發布信息顯示,該院自2014年1月至2016年10月期間,全市18個人民法庭共受理涉農土地權益糾紛案件250件,其中與土地承包經營權相關的各類糾紛占比達71.2%,案件類型包括土地承包經營權確認糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、土地承包經營權轉包合同糾紛、土地承包經營權轉讓合同糾紛、土地承包經營權互換合同糾紛、土地承包經營權出租合同糾紛六類案件。
農民打官司維權往往迫不得已
泰州素有“魚米之鄉”的美譽,是國家重點糧棉、蔬菜和水產品生產和加工出口基地,同時也因農村富余勞動力大量轉移,不少地方在上世紀90年代末就出現土地拋荒問題。
也就在這個期間,泰州市姜堰區華港鎮徐垛村農民王忠星通過農村二輪土地承包取得2.96畝土地的承包經營權,但他卻因長期在外從事船舶運輸,無力耕種所承包的土地。在村組長練紅富安排下,將他承包耕地中的1.96畝交由同村村民練紅祥代種。2014年7月,一心想收回這塊土地的王忠星無法與練紅祥達成協商意見,向姜堰區人民法院提起訴訟。
法院在審理中認為,在30年的承包期間內,原告依法享有承包土地的使用、收益、流轉等權利,未經縣級以上人民政府登記批準,不發生承包經營變更,村組干部安排被告代種,以避免耕地拋廢,并無不妥,但原告仍系案涉耕地承包經營權人。被告所辯稱的案涉耕地系村委會重新發包,并無證據證明,法院未予支持,遂作出在當年秋收結束后,被告將原告名下耕地返還的判決。
“類似案件涉及土地糾紛標的不大,但卻十分典型,準確適用法律予以裁決,有利于消除農民和基層組織對土地承包性質的模糊認識。”泰州市中級人民法院民四庭庭長王家太介紹,造成類似糾紛的主要原因之一,是土地使用權權屬不清、界址不明,尤其是土地使用權流轉臺賬不健全,二輪承包操作不規范等問題突出,其中由于歷史原因,部分村組幾乎沒有臺賬,造成糾紛發生后,基層干部“無據可查”,農民不得不采取“打官司”辦法維權。
使用權流轉糾紛多因利益角逐
據了解,泰州市中院針對土地糾紛大量“涌入”法院的情況,專門對近三年來的案件進行了梳理,并組織力量到基層就涉農土地權益糾紛案件專題調研。“涉農土地權益糾紛案件關涉農民的立身之本,牽一發而動全身,法院裁判好、引導好這類糾紛,農村基層社會穩定才有保障。”泰州市中院副院長馮毅介紹,通過調研形成了《涉農土地權益糾紛審判情況》白皮書,對統一司法裁判尺度,加強涉農糾紛引導起到了重要作用。
白皮書顯示,一方當事人為基層村民自治組織的案件數量占一半比例,案件所涉矛盾較大。其中,由于涉及土地流轉雙方等利益主體及經濟利益的補償問題,在多方博弈中利益難以平衡,且一戶土地的調整又事關整個集體經濟組織全體成員的利益,牽一發而動全身,在農村具有較強的典型性。
白皮書認為,土地使用權流轉產生的糾紛主要源于“三農”政策導向引發的利益角逐,如原先的土地不能獲得足夠經濟利益而轉與他人開塘養螃蟹、種植經濟作物,在政策調整土地利益增值后,土地承包人便要收回土地,而受讓人在該幅土地上的投入未得到回報拒絕返還,矛盾糾紛由此而形成。
泰州市中院在調研中發現,大量涉農案件還暴露了基層治理弱化問題,不少農村基層組織實施的重大決策如土地承包使用費的確定及農村集體經濟收益的分配,并沒有通過召開村民大會或村民代表大會的方式進行民主決議,損害了農民利益。
矛盾發生后,不少農民采取拒絕繳納承包費等方式進行對抗,從而引發糾紛。
糾紛種類繁多且容易激化矛盾
“很多案件一開始矛盾激化嚴重。”王家太介紹,一些實際耕種人往往耕種10年以上,且其種植行為系得到原承包經營權人或村集體認可,甚至經村集體安排進行,已將土地視為自己的權利范圍,面對原承包人提出的返還請求,心理無法平衡,抵觸情緒很大。
王家太介紹,法院在審理這類案件時,出現了比其他一般民事糾紛更加難以處理的諸多問題,如絕大部分農民往往是口頭約定,矛盾發生后雙方各執一詞,無法查清真實情況,雙方對法律知識和法律意識都較欠缺,對自身主張往往不能提供有效證據,給案件事實的認定帶來一定的難度。
雖然看似系涉農土地糾紛,但卻種類繁多,各類問題層出不窮。王家太分析說,案件審理過程中遇到的問題,包括農村土地承包經營權確權、繼承問題,撂荒回轉、再轉或代種問題,新舊兩證問題,農村土地征用補償款糾紛、城郊接合部房屋被拆、土地被征用引發的農村房屋買賣糾紛等。此外還包括農民變為城鎮戶口后又回到農村購買宅基地,農村集體土地上房屋交付后出讓方反悔導致的買賣合同效力認定等各類問題。
法院裁判結果應避免群體效應
“調研發現,因土地使用權不規范流轉并非個別現象,一個案件的審理結果往往會在當地產生群體性效應,故法官在裁判案件時應慎之又慎。”泰州市中級人民法院院長徐軍認為,土地使用權流轉不僅涉及到相關法律法規,更涉及到政府出臺的政策及文件精神,法官應進一步增強服務新農村建設的意識,加強對農村土地承包法、物權法、最高人民法院有關司法解釋及相關文件的學習、研究,準確把握新形勢下涉農土地權益糾紛的政策導向,不斷增強司法能力。
針對如何預防和化解涉農土地權益糾紛,王家太建議,應加快推進農村集體土地確權工作,查清農村每宗土地的權屬、界址、面積等基本情況,做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。同時加強農村土地承包檔案管理,建立健全土地承包相關檔案管理責任制,做到土地承包合同臺賬等資料齊全,逐步推進土地承包檔案管理的標準化和信息化。此外還應加強基層組織業務能力建設,尤其是在引導和規范農村土地流轉行為中,鄉鎮土地管理部門應提供統一文本格式的流轉合同,并指導簽訂合同,為農民流轉土地承包經營權做好各項服務,同時應進一步細化土地承包歸戶清冊、農戶土地承包基本情況表,登記中注重嚴格區分“土地承包經營權人”和“實際耕種人”,做到對土地承包經營權的經營現狀了解全面。
“法院在司法裁判之外,還可以引導農民通過仲裁、人民調解形式,化解糾紛,同時構建同基層人民政府、集體經濟組織的聯動作用,為妥善處理案件提供助力。”徐軍建議。
中國鄉村發現網轉自：法制日報2017年02月16日
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