眾所周知,30多年前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓中國億萬農(nóng)民有了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),為農(nóng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)揮了巨大作用。然而,隨著城鎮(zhèn)化進程加快,農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題日益顯現(xiàn),加之一些欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民常年外出打工,所暴露出的農(nóng)村土地拋荒等問題,直接影響到了農(nóng)村土地確權(quán)之后土地科學(xué)利用,也給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來制約。
深化農(nóng)村土地制度改革在黨的十八大以來得到新的推進,尤其是2014年1月“中央一號文件”《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確提出“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”,承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”正式成為農(nóng)村土地改革的政策指導(dǎo)。由于諸多歷史積累問題,在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營日趨活躍的同時,卻依然存在大量因權(quán)屬不明、利益相爭、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題造成的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)糾紛案件。
2月15日,江蘇省泰州市中級人民法院舉行新聞發(fā)布會發(fā)布信息顯示,該院自2014年1月至2016年10月期間,全市18個人民法庭共受理涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛案件250件,其中與土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)的各類糾紛占比達71.2%,案件類型包括土地承包經(jīng)營權(quán)確認糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛六類案件。
農(nóng)民打官司維權(quán)往往迫不得已
泰州素有“魚米之鄉(xiāng)”的美譽,是國家重點糧棉、蔬菜和水產(chǎn)品生產(chǎn)和加工出口基地,同時也因農(nóng)村富余勞動力大量轉(zhuǎn)移,不少地方在上世紀90年代末就出現(xiàn)土地拋荒問題。
也就在這個期間,泰州市姜堰區(qū)華港鎮(zhèn)徐垛村農(nóng)民王忠星通過農(nóng)村二輪土地承包取得2.96畝土地的承包經(jīng)營權(quán),但他卻因長期在外從事船舶運輸,無力耕種所承包的土地。在村組長練紅富安排下,將他承包耕地中的1.96畝交由同村村民練紅祥代種。2014年7月,一心想收回這塊土地的王忠星無法與練紅祥達成協(xié)商意見,向姜堰區(qū)人民法院提起訴訟。
法院在審理中認為,在30年的承包期間內(nèi),原告依法享有承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利,未經(jīng)縣級以上人民政府登記批準,不發(fā)生承包經(jīng)營變更,村組干部安排被告代種,以避免耕地拋廢,并無不妥,但原告仍系案涉耕地承包經(jīng)營權(quán)人。被告所辯稱的案涉耕地系村委會重新發(fā)包,并無證據(jù)證明,法院未予支持,遂作出在當年秋收結(jié)束后,被告將原告名下耕地返還的判決。
“類似案件涉及土地糾紛標的不大,但卻十分典型,準確適用法律予以裁決,有利于消除農(nóng)民和基層組織對土地承包性質(zhì)的模糊認識。”泰州市中級人民法院民四庭庭長王家太介紹,造成類似糾紛的主要原因之一,是土地使用權(quán)權(quán)屬不清、界址不明,尤其是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)臺賬不健全,二輪承包操作不規(guī)范等問題突出,其中由于歷史原因,部分村組幾乎沒有臺賬,造成糾紛發(fā)生后,基層干部“無據(jù)可查”,農(nóng)民不得不采取“打官司”辦法維權(quán)。
使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛多因利益角逐
據(jù)了解,泰州市中院針對土地糾紛大量“涌入”法院的情況,專門對近三年來的案件進行了梳理,并組織力量到基層就涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛案件專題調(diào)研。“涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛案件關(guān)涉農(nóng)民的立身之本,牽一發(fā)而動全身,法院裁判好、引導(dǎo)好這類糾紛,農(nóng)村基層社會穩(wěn)定才有保障。”泰州市中院副院長馮毅介紹,通過調(diào)研形成了《涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛審判情況》白皮書,對統(tǒng)一司法裁判尺度,加強涉農(nóng)糾紛引導(dǎo)起到了重要作用。
白皮書顯示,一方當事人為基層村民自治組織的案件數(shù)量占一半比例,案件所涉矛盾較大。其中,由于涉及土地流轉(zhuǎn)雙方等利益主體及經(jīng)濟利益的補償問題,在多方博弈中利益難以平衡,且一戶土地的調(diào)整又事關(guān)整個集體經(jīng)濟組織全體成員的利益,牽一發(fā)而動全身,在農(nóng)村具有較強的典型性。
白皮書認為,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛主要源于“三農(nóng)”政策導(dǎo)向引發(fā)的利益角逐,如原先的土地不能獲得足夠經(jīng)濟利益而轉(zhuǎn)與他人開塘養(yǎng)螃蟹、種植經(jīng)濟作物,在政策調(diào)整土地利益增值后,土地承包人便要收回土地,而受讓人在該幅土地上的投入未得到回報拒絕返還,矛盾糾紛由此而形成。
泰州市中院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),大量涉農(nóng)案件還暴露了基層治理弱化問題,不少農(nóng)村基層組織實施的重大決策如土地承包使用費的確定及農(nóng)村集體經(jīng)濟收益的分配,并沒有通過召開村民大會或村民代表大會的方式進行民主決議,損害了農(nóng)民利益。
矛盾發(fā)生后,不少農(nóng)民采取拒絕繳納承包費等方式進行對抗,從而引發(fā)糾紛。
糾紛種類繁多且容易激化矛盾
“很多案件一開始矛盾激化嚴重。”王家太介紹,一些實際耕種人往往耕種10年以上,且其種植行為系得到原承包經(jīng)營權(quán)人或村集體認可,甚至經(jīng)村集體安排進行,已將土地視為自己的權(quán)利范圍,面對原承包人提出的返還請求,心理無法平衡,抵觸情緒很大。
王家太介紹,法院在審理這類案件時,出現(xiàn)了比其他一般民事糾紛更加難以處理的諸多問題,如絕大部分農(nóng)民往往是口頭約定,矛盾發(fā)生后雙方各執(zhí)一詞,無法查清真實情況,雙方對法律知識和法律意識都較欠缺,對自身主張往往不能提供有效證據(jù),給案件事實的認定帶來一定的難度。
雖然看似系涉農(nóng)土地糾紛,但卻種類繁多,各類問題層出不窮。王家太分析說,案件審理過程中遇到的問題,包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、繼承問題,撂荒回轉(zhuǎn)、再轉(zhuǎn)或代種問題,新舊兩證問題,農(nóng)村土地征用補償款糾紛、城郊接合部房屋被拆、土地被征用引發(fā)的農(nóng)村房屋買賣糾紛等。此外還包括農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)戶口后又回到農(nóng)村購買宅基地,農(nóng)村集體土地上房屋交付后出讓方反悔導(dǎo)致的買賣合同效力認定等各類問題。
法院裁判結(jié)果應(yīng)避免群體效應(yīng)
“調(diào)研發(fā)現(xiàn),因土地使用權(quán)不規(guī)范流轉(zhuǎn)并非個別現(xiàn)象,一個案件的審理結(jié)果往往會在當?shù)禺a(chǎn)生群體性效應(yīng),故法官在裁判案件時應(yīng)慎之又慎。”泰州市中級人民法院院長徐軍認為,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅涉及到相關(guān)法律法規(guī),更涉及到政府出臺的政策及文件精神,法官應(yīng)進一步增強服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的意識,加強對農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、最高人民法院有關(guān)司法解釋及相關(guān)文件的學(xué)習(xí)、研究,準確把握新形勢下涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛的政策導(dǎo)向,不斷增強司法能力。
針對如何預(yù)防和化解涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛,王家太建議,應(yīng)加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)工作,查清農(nóng)村每宗土地的權(quán)屬、界址、面積等基本情況,做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。同時加強農(nóng)村土地承包檔案管理,建立健全土地承包相關(guān)檔案管理責(zé)任制,做到土地承包合同臺賬等資料齊全,逐步推進土地承包檔案管理的標準化和信息化。此外還應(yīng)加強基層組織業(yè)務(wù)能力建設(shè),尤其是在引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門應(yīng)提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同,并指導(dǎo)簽訂合同,為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)做好各項服務(wù),同時應(yīng)進一步細化土地承包歸戶清冊、農(nóng)戶土地承包基本情況表,登記中注重嚴格區(qū)分“土地承包經(jīng)營權(quán)人”和“實際耕種人”,做到對土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營現(xiàn)狀了解全面。
“法院在司法裁判之外,還可以引導(dǎo)農(nóng)民通過仲裁、人民調(diào)解形式,化解糾紛,同時構(gòu)建同基層人民政府、集體經(jīng)濟組織的聯(lián)動作用,為妥善處理案件提供助力。”徐軍建議。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制日報2017年02月16日
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