——特色小鎮規劃建設的理論思考
觀察分析浙江政府公共政策供給，改革開放以來有一條基本的主線。這就是遵循浙江經濟發展的內在邏輯，尊重基層和群眾首創精神，創造性地積極提供支持引導和服務。
特色小鎮規劃建設，以我的分析，系圍繞“補短拓鏈轉型增效”而展開，正是浙江政府的公共政策供給，在經濟新常態和當前發展轉型下的邏輯必然與創新。
一、著力供給側結構改革：創新政府公共政策供給
政府提供的基礎設施、社會事業等均系公共產品。而政府提供的制度政策則是經濟社會發展中最為重要的公共產品，所以推進供給側結構性改革，政府自身也是一個被改革的對象。
這就使得政府有一個反躬自省問題。因為政府既是供給側結構性改革的提出者和推進者，同時又必須對自身進行改革。而且對自身的改革，遠比對客觀經濟社會改革重要。亦即俗話所說“打鐵還得自身硬”。
特色小鎮規劃建設作為一項重大公共政策，是省委省政府著力供給側結構性改革的一項重大舉措。首先，這是政府公共政策供給的一項創新，國內此前尚未有過如此舉措；其次，這是浙江經濟社會發展，以及政府長期重大政策舉措實施的邏輯必然，對此將在下文分析；第三，這是應對新常態下經濟社會發展新問題而推出的積極舉措，初步實踐已經證明，這有利于加快浙江發展轉型，社會各方反映良好。
改革開放以來，浙江推進區域發展有四條主線，特色小鎮規劃建設則是這四條主線的歷史性交會。或者說，是這四個方面發展戰略和政策，落腳于空間上的統籌、集成和進一步創新。
一是從發展小城鎮、中心鎮，到小城市培育試點。特別是率先在全國開展小城市培育試點，今年下半年有望進入第三輪培育試點，引發全國范圍的良好反映。從省內而言，小城市培育試點的成功經驗，或可激發更多創新舉措。
二是從區域產業集聚、區域特色經濟到塊狀經濟，其中從1992年開始發展開發區園區。塊狀經濟已成為浙江標志性的發展成果和發展經驗，但也存在著空間形態不甚合理，產業層次和附加價值較低等問題。
三是政府產業政策演變。從改革開放初期政府主導的輕紡優先，到市場主導的勞動密集型產業迅猛發展，再到四換三名，以及當前的六大措施扶持九大新興產業等，當前顯然亟需新的承載平臺。
四是浙江于1998年在全國率先提出城市化戰略。當前在新的形勢下，城外的人要進來，城里的企業要出去，新的城市空間需要集約形成；而且在浙江高密度均質化空間格局下，必須促進城內外的產業和社會融合，促進城鄉一體；還需要積極建構新的創新空間，進一步增強對于國內外社會資本和高素質專業人士的集聚。
特色小鎮是上述四條主線推進的邏輯必然。浙江經濟走到今天這樣的狀況，需要創新政策工具和打造新的承載平臺，提供新的政府公共政策供給，在新的水平 上，繼續推進上述四條主線。
特色小鎮正是以服從上述四方面需求為導向，以已有產業發展為基礎，以城市化為依托，以打造多種功能結合的創新平臺為主旨，促進政府重大公共政策供給的邏輯深化和創新。從而進一步推進空間集聚、產業轉型、創業創新，以及增強市場決定性作用，高水平全面建成小康社會，為建設兩富兩美浙江打下更加堅實的基礎。
二、轉變政府補短模式：體現公共政策問題導向的內在要求
政府公共政策供給的本質，尤其是發展中區域，主要是一種“補短”式的雪中送炭。補短從廣義而言具有綜合效應，同時也是當前降成本的重要途徑。
政府掌握的資源天然地具有公共性、稀缺性和引導性特點，實際工作中也主要應滿足于“補短”方面要求。一方面是必須將最為稀缺的資源運用于最具需求之處，以取得優化全局的積極效果，形成整體的福利增進；而另一個更重要的方面，政府配置的資源，必須是通過市場機制去激勵和帶動民間企業，使其發揮更大作用，形成通常所說的“四兩撥千斤”效應。
回顧改革開放以來，浙江一系列重大政策的推出，無不具有雪中送炭的補短特征。這包括上個世紀70年代末期的輕紡優先政策，80年代初期的鄉鎮企業發展政策，1984年前后的國有和城鎮集體企業改革政策。以及1998年的城市化戰略，尤其是2003年習近平同志在浙江提出的“八八戰略”。
浙江當前發展的一個最大短板，是資源環境和創新的瓶頸制約。而傳統的純以“增量”方式增加要素供給已不再適應。比方說，幾無可能因缺地而大量增加建設用地供給，不能因交通擁堵而一味增加道路供給，不能因缺少能源原材料而純以數量方式增加，不能因創新人才缺少而再去新辦大學和研究院所。因為所有這一切，不僅總有一天會出現“無×可供”狀況，而且環境和實際狀況均不允許。
終結原本簡單粗暴式的“缺啥補啥”模式，另辟蹊徑地創新“補短”模式，正是本文所說的公共政策供給創新的重要意義。特色小鎮規劃建設，將粗放外延式發展，轉變為集約內涵式發展，有利于化解資源環境和創新等的瓶頸制約。就當前而言，至少有以下三方面積極意義。
――集約補短，提高建設用地投入強度。第一批公布的37個特色小鎮規劃，根據我的計算，畝均投資461萬元，比全省平均水平有較大提高。如果進一步剔除畝均投資相對低一些的山區縣，畝均投資達500萬元左右。這就充分表明，特色小鎮規劃建設，有利于提高空間利用和建設用地的集約水平，有利于資源環境保護。我們2005年“園區（開發區）土地地利用課題報告”收集的數據表明，每畝已開發土地平均投資56.7萬元，且已是全省較高水平。10年過去，特色小鎮的空間和建設用地集約利用水平提高8倍左右，按年均增速計算達到23%多，這是一項比較重要的進展。當然，這方面仍有空間，尚需繼續努力。
――優化補短，重整城鄉空間結構和完善空間形態。構建集多種產業、人居、研發、營銷、現代服務等于一體的綜合功能區塊；打造背靠城市，坐擁高度便利產學研配套，而無大城市喧囂，并具有氧吧般空氣質量的創新人才和高新產業集聚高地；創造生產生活滿意度最高化，與日常出行半徑最小化完美結合的新型社區。而在這一過程中，將形成一系列簇擁于城市周邊，集聚高端要素的空間組團。這是一種適合浙江高密度均質化區域的空間形態，能在集聚集約狀況下，較好解決城外人口進城，城里企業出城，新城區崛起等的多元需求，使得特色小鎮成為促進城市發展、產業轉型升級和城鄉一體的利器。
――創新補短，打造面向社會各方的創新平臺。浙江經濟當下最需要什么？最需要的是創新，創新是補短降成本的最根本途徑。惟有創新，才能戰略性地破解資源環境瓶頸。這里所謂的創新，是全方位創新概念。包括理念、組織、營銷、技術、制度等方面創新。中國經濟當下正在遭遇新古典經濟學框架下增長源泉的結構性困局。新古典經濟學框架下的三個增長源泉，資本積累、勞動供給和全要素生產率提升，其中的資本積累正在遭遇收益率下降，勞動供給正在遭遇全面緊缺。惟全要素生產率亦即創新，仍有極大空間。浙江2015年人均GDP約為同期美國的2/9，這一差距或可認為相當于浙江當下的創新空間。當前已公布的兩批共計79個特色小鎮，無不以創新為主要特征。至于夢想、硅谷、智慧、云制造等特色小鎮，一看即知以創新為主旨。
三、創新政府產業政策：增強公共政策建構產業體系的重要功能
政府公共政策供給的一個重要功能是建構和優化區域產業體系。改革開放初期，浙江既缺資金又缺技術，基礎設施也極其薄弱。浙江當時在產業政策方面別無選擇，只能以發展傳統勞動密集型產業為主。
浙江當時創造性地實施中央“輕紡優先”戰略。在當時計劃經濟尚占主導情況下，政府直接將資源配置于輕紡產業，取得較好成效。至1995年，浙江紡織服裝和化纖產業占工業總產值比重，達到27.2%。正是因為產業結構適合區域實際，缺少國企和外資的浙江省，1978至1995年，GDP年均增速高達13.8%，僅次于廣東省，與福建省并列全國第2。
然而必須指出的是，適合于從計劃走向市場過程中的產業政策，并不適合于市場化水平已較高的浙江經濟。最近一二十年來，學界一直對政府產業政策有較多詬病。省內產業發展實踐也告訴我們，那種政府直接主導的產業政策，以及以傳統勞動密集型產業為主的產業結構，可以說是“成也蕭何，敗也蕭何”，越來越不利于浙江走向未來。
特色小鎮規劃建設，就相當程度而言，正是政府產業政策的再一次創新和轉變。省政府并沒有直接去推動某個具體產業，而是對特色小鎮實施政策優惠，激勵和促進市縣政府，加強對于特定優勢產業的“聚焦”。
這樣就形成了一個具有3.5個層次，以間接為主、直接為副的產業引導發展激勵促進體系。省政府作為第一個層面，主要是利用財稅和建設用地指標優惠等政策，提出導向性的“聚焦”發展要求。第二個層面是縣市政府，也是間接手段為主，即規劃建設特色小鎮，提出指導性政策，來集聚發展當地優勢產業。第三個層面是特色小鎮本身，這里既有直接因素，即特色小鎮管理當局根據政府要求，制定和實施產業準入要求；但也有間接因素，多數特色小鎮都有“鎮中園”、“鎮中區”和“鎮中樓”，這就形成了第3.5個層次，通過這一直接運作的層次，來實現挑選和促進特定優勢產業發展的目的。
――強鏈。提升現有產業發展水平，提升產業鏈和價值鏈。相當一部分特色小鎮以提升產業鏈為目標，根據我的統計分析，79個特色小鎮，如果包括信息制造業，高端制造業占39.9%，比較典型的如諸暨祙業小鎮、江北動力小鎮、路橋沃爾沃小鎮、嘉善巧克力小鎮等。
創新強鏈方式是特色小鎮規劃建設的一個主旨。如一些特色小鎮積極布局發展總部型制造業，即企業總部牢牢扎根于浙江，工廠則分布于全國甚至全球，雖然產業結構沒有發生質的變化，但要素配置和利用方式大大優化，具有較好的強鏈效應。
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――補鏈。積極充實產業鏈中欠缺部分，形成投入少、產出多，提升附加價值，提升價值鏈的積極效應。在浙江經濟即將邁入高收入經濟體水平的當下，區域產業鏈欠缺并不奇怪，補鏈是政府產業政策的一個重要目標。
一是完善現有產業內的欠缺部分。桐鄉毛衫小鎮、甌海智造時尚小鎮、吳興絲綢小鎮等，以創意、設計、策劃、展示、總部經濟等為主打。按我對現有79家特色小鎮的分類，以創意為主旨的小鎮多達9個，有利于提升特色產業競爭力和發展水平。
二是補強浙江產業發展短板。像20余家旅游小鎮、6家金融小鎮，都屬于這一類型。中國經濟正在進入消費主導時代，79家特色小鎮之中，服務業占比高達60.1%，既反映當前需求狀況，也符合浙江產業發展方向。
創新補鏈方式當中的一個重要特點，就是促進現有優勢產業與現代服務業融合發展。以優勢產業為基礎，以服務業為助力，造就新的產業發展態勢。比較典型的如龍泉寶劍小鎮、南潯善璉湖筆小鎮、桐鄉毛衫時尚小鎮等。
――拓鏈。拓展新的產業發展空間，提升浙江發展水平和擴張浙江發展規模，這是促進浙江經濟走向未來的關鍵。11個信息經濟小鎮，2個航空小鎮，部分健康小鎮，以及一些高端制造業小鎮等，都是典型的拓鏈之作。
非常值得一提的是兩個航空小鎮。建德航空小鎮擁有我省唯一的A類通用機場，具有全國通用機場中最大的空域條件，高度1200米以下空域多達4500平方公里，將給飛行愛好者創造最佳飛行條件。紈绔子弟霍華德?休斯是美國骨灰級航空“票友”，“玩”出了世界著名的休斯公司，是美國家喻戶曉英雄人物。1963年，休斯公司生產了世界第一顆同步通信衛星，但愿浙江特色小鎮也能“玩”出如此燦爛未來。
拓鏈原本就是創新的產物。無論是丁蘭智慧小鎮，還是余杭夢想小鎮，以及西湖云棲小鎮等，都是秉承創新宗旨，創新建設發展模式，大力引進創新人才和創新團隊，促進了高新科技產業的加快發展。
浙江拓鏈創新具有三大優勢。一是企業家優勢，這是浙江最寶貴的財富，奠定了浙江拓鏈創新的堅實基礎；二是社會資本優勢，一大批創投公司利用豐裕的民間資金和眾多高素質人才，應運而生，快速崛起，已成為浙江拓鏈創新的重要促進器；三是區位和產業集聚配套齊全等優勢，在浙江創新拓鏈能得到最好的產業配套、物流配送、采購營銷等服務。特色小鎮規劃建設正是以此為基礎，具有較高的社會化和專業化水平，能大大降低創新成本。
四、優化政府轉型引領：發揮公共政策促進區域發展的根本要求
政府公共政策的根本要求是促進區域發展走向未來。新常態是一個大邏輯，當前中國經濟社會正處于根本轉型的重大關口。省級政府具有承上啟下，帶動各級市縣政府的重大責任。特色小鎮規劃建設，成為浙江的一個重要政策工具，積極促進浙江發展轉型，加快邁入全球高收入水平行列。
1、積極以市場化方式配置資源。總計79家特色小鎮當中，只有27家特色小鎮，在上報的投資主體中，僅填寫國有企業。其余52家上報的投資主體，均有民營、合資、港臺資和外資參與，且民企數量和注冊資金均多于國企。其中19家單獨以民企、社團等為投資主體。
2、高度市場化運作。即使是國企單一投資主體的特色小鎮，也以市場機制推進建設發展。如西湖云棲小鎮，上報的投資主體為當地政府設立的企業，但實際以阿里巴巴為領軍企業開發。又如拱墅運河財富小鎮，上報的投資主體共5家，其中2家系國有獨資，另3家為民資和合資企業 ，國企主要是發揮類似于管理和召集人作用，整個小鎮高度市場化運作。而且，這里所謂的國企，絕大多數是縣市級層面組建的企業，其運作完全不同于通常所謂的大型國企，具有高度的民企基因。
3、科學的規劃引領。省政府在深入調查研究基礎上，對于特色小鎮規劃建設，提出了總體的框架性要求，成為各地具體規劃的指南。即規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右，規定3年內要完成的投資目標。79家特色小鎮均編制了各具特色的三年發展規劃，絕大多數由第三方專業機構編制，大都邀請專家進行了高水準的咨詢論證。
4、嚴格的生態優先。習近平同志在浙江時提出的綠水青山就是金山銀山的重要思想，是特色小鎮發展的一個核心理念。省政府文件特別強調，所有特色小鎮要建設成為3A級以上景區，旅游產業類特色小鎮要按5A級景區標準建設。省里還提出，支持各地以特色小鎮理念改造提升產業集聚區和各類開發區（園區）的特色產業。不但再也不能走那種邊發展邊污染路子，而且必須在推進區域經濟發展同時，減少三廢排放，不斷提高大氣和水環境質量。
5、符合各地實際的布局。大中城市以信息經濟、金融、創意等特色小鎮為主。如11個信息經濟特色小鎮有10個位于杭嘉湖地區，6家金融類特色小鎮，分布于杭州寧波嘉興和義烏四地。山區縣以旅游為主，我統計的13個山區縣特色小鎮，9個以旅游為主，其它則優勢產業結合旅游，既有利于山區生態環境保護，又有利于促進山區經濟發展。
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五、專注政府增效惠民：實現公共政策增進區域福利的根本目標
人民群眾當前和長期利益的最大化，是政府公共政策的出發點和落腳點。省政府對這項工作有一系列強有力措施予以推進。整個的政策體系設計，既有明確的規范性要求，又采取胡蘿卜與大棒相結合的獎懲措施，務在取得明顯的實際成效。
省政府研究室早在2014年夏天，就開始著手進行大量深入細致的調研工作，于同年9月5日召開了首次專家咨詢座談會。直到2015年春節前后，這項工作仍由省政府研究室為主，同時相關部門積極配合進行，不但文件已經草擬，且已掌握了一批比較優秀的特色小鎮名單。一些媒體開始積極配合宣傳介紹，我個人相繼在省內外發表數篇有關文章。
隨后，由于政府部門之間功能和分工的原因，特色小鎮工作開始由省發改委為主承擔。省發改委領導高度重視，職能處室積極推進，相關工作卓有成效展開，第一二批特色小鎮2015年如期推出。
省政府對特色小鎮規劃建設，提出了明確的獎懲標準。就個人偏好而言，更感興趣的是懲罰性措施。這里重要一條是特色小鎮摘牌和退出機制，這將對主管領導和具體工作人員形成較大壓力，而壓力的目的是希望他們把工作做得更好，力求取得更大實效。當前希望下一步實踐中，能注意以下一些問題。
――注意控制特色小鎮數量，寧缺勿濫。
――注意投資項目的技術經濟性，特別是注重創意、金融、總部經濟等項目實施后的現金流狀況，警惕過度包裝項目。
――注重規劃務實性的同時，也應根據實際，對一些確實看得準的特色小鎮，注意留有適當發展空間。
中國鄉村發現網轉自：財新網
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