———以日本、韓國與中國臺灣地區(qū)為例
【摘要】伴隨著中國城市化的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的深入推進，村民自治制度運行困難、傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問題逐漸成為當前中國鄉(xiāng)村治理面臨的新困境。鑒于日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)也曾有過相似的鄉(xiāng)村建設(shè)歷史，因此，可以為當前中國的鄉(xiāng)村發(fā)展和治理提供借鑒經(jīng)驗和價值。例如，吸引知識精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、重視農(nóng)民的思想啟蒙和技能培訓(xùn)、引入市場競爭機制來提升公共服務(wù)效率和水平。而參考這些國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，也可以為中國鄉(xiāng)村治理提供一些有益的啟示。
【關(guān)鍵詞】城市化；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)賢文化；政府購買公共服務(wù)
各國、各地區(qū)在城市化進程中都曾經(jīng)歷或正在經(jīng)歷著農(nóng)村社會的深刻變革，主要表現(xiàn)為農(nóng)民增收困難、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)村日漸衰落。進入21世紀，農(nóng)村邊緣化現(xiàn)象在發(fā)展中國家日益突出，各國均把農(nóng)村發(fā)展作為政府工作的重點，以解決城市化進程中農(nóng)村社會的治理困境。自20世紀70年代以來，一些發(fā)達國家和地區(qū)通過逐步調(diào)整農(nóng)村發(fā)展策略，基本上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化，化解了鄉(xiāng)村建設(shè)的困境。在城市化進程中，它們立足本國和本地區(qū)實際情況，各自采取不同策略，形成了各自獨特的鄉(xiāng)村建設(shè)道路和鄉(xiāng)村治理模式。其中，在東亞最具代表性的有日本的“造村運動”、韓國的“新村運動”，以及臺灣地區(qū)的“農(nóng)村再生計劃”，這些國家和地區(qū)都通過農(nóng)村改革，提高了農(nóng)民的物質(zhì)文化水平，基本上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，積累了寶貴的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗。隨著城市化浪潮的蓬勃興起和新農(nóng)村建設(shè)的大力推進，中國的鄉(xiāng)村治理面臨著“三留守”人員自治能力欠缺、鄉(xiāng)村社會秩序趨于瓦解、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等新問題，鄉(xiāng)村治理迫切需要升級和轉(zhuǎn)型，以進一步完善和落實村民自治制度。日本、韓國及臺灣地區(qū)雖然與大陸的政治制度和經(jīng)濟狀況有所不同，但同屬于東亞文化圈，城市化進程中出現(xiàn)的人多地少、農(nóng)村資源流失、鄉(xiāng)村價值衰敗等情況十分相近，因此，通過分析和總結(jié)其鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗，能夠為中國農(nóng)村治理提供有益的借鑒經(jīng)驗和啟示，探索走出農(nóng)村治理困境的可行性路徑。
一、城市化進程中中國鄉(xiāng)村治理面臨的困境
長期以來，中國的農(nóng)村地區(qū)是以農(nóng)業(yè)為主，相對于城市而言，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱。近年來，隨著城市化進程的加快和新農(nóng)村建設(shè)的大力推進，農(nóng)村發(fā)展受到強烈沖擊，農(nóng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)和困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.留守人員自治能力欠缺，村民自治制度運行困難。村民自治制度作為基層民主政治的一項重要制度，產(chǎn)生后的30多年來，在中國的農(nóng)村治理中取得了顯著成效。20世紀90年代以來，隨著城市化浪潮的快速興起，農(nóng)村各種資源持續(xù)單向流入城市，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)字顯示:2013年，全國外出務(wù)工農(nóng)民總量達26894萬人，占全國農(nóng)村人口的42．7%，數(shù)量十分驚人。其中，舉家外出務(wù)工的農(nóng)民數(shù)目，從2009年到2013年逐年增加，分別為2966萬、3071萬、3279萬、3375萬、3525萬［1］。平均計算，全國每年有140萬農(nóng)民舉家進城務(wù)工，如此規(guī)模巨大的農(nóng)村人口單向涌入城市，直接導(dǎo)致村民自治主體缺失。農(nóng)村“三留守”人員自治能力的欠缺也給村民自治帶來兩個主要問題:一是“村干部”素質(zhì)不高。村干部組成結(jié)構(gòu)不合理且呈高齡化特征，很多村干部對黨和國家的政策缺乏了解，思想觀念落后，很難適應(yīng)新形勢下農(nóng)村發(fā)展帶來的變化，農(nóng)村治理的“領(lǐng)頭羊”不能充分發(fā)揮作用。二是普通村民缺乏參與自治的能力。“三留守”人員的政治參與熱情低，權(quán)利意識和民主意識匱乏。有調(diào)查顯示:有近60%的留守婦女沒有參加村民會議，近70%的留守婦女沒有參與村集體出工。4/5的留守婦女不關(guān)心村務(wù)、財務(wù)兩公開［2］；“三留守”人員的受教育程度低，使得其在了解政策信息和利用參政渠道等方面出現(xiàn)困難，削弱了他們參與村莊自治的能力。“三留守”人員中兼具參與意識和參與能力的村民寥寥無幾，致使村莊公共事務(wù)無人問津，村民自治制度運行舉步維艱。
2.傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊，鄉(xiāng)村社會秩序趨于瓦解。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，人口幾乎沒有流動性，人們生于斯，長于斯，老于斯，形成了費孝通先生所描述的鄉(xiāng)土社會。雖然物質(zhì)條件有限，但社會秩序良好，人們之間、家庭之間雖然也有矛盾和干戈，但這并沒有影響鄉(xiāng)土社會的良好運轉(zhuǎn)。因為在熟人社會中，傳統(tǒng)的價值體系成為一種重要的社會資源，使鄉(xiāng)村社會井然有序。但在當前的農(nóng)村社會，隨著城市化進程的快速推進，城鄉(xiāng)間的人口流動加快，維系農(nóng)村社會和諧的傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊，村莊社會關(guān)聯(lián)削弱。徐勇指出:“人口流動帶來了鄉(xiāng)村秩序的失衡性，農(nóng)村流動人口事實上生活在文明規(guī)則的‘真空’之中，形成了有流動無規(guī)則的態(tài)勢。”［3］這種狀況嚴重沖擊著鄉(xiāng)村社會秩序，主要表現(xiàn)為兩個方面的影響:一是鄉(xiāng)村生活秩序的無序化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活秩序具有強烈的宗族色彩，以宗族關(guān)系為核心構(gòu)成高度的自治共同體，而鄉(xiāng)村精英成為維護和推動這種鄉(xiāng)村生活秩序的主體［4］。隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村生活秩序的維護逐漸由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英轉(zhuǎn)變?yōu)檎尉ⅲ沟绵l(xiāng)村生活秩序與國家秩序緊密相關(guān)。但這種鄉(xiāng)村生活秩序的變化不是來自鄉(xiāng)村居民的內(nèi)在需求，因而缺乏認同感和歸屬感，不利于鄉(xiāng)村居民的主動性和積極性的發(fā)揮。二是鄉(xiāng)村精神秩序的碎片化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的精神秩序是以儒家文化為主導(dǎo)、以人倫關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來的，村民的道德主張及倫理關(guān)系約束著人們的行為，維系著鄉(xiāng)土社會的良序運行。在當前農(nóng)村，利益追求已成為一些外出務(wù)工年輕人的新價值觀，受金錢價值觀的影響，一些村民已不再遵守原有的風(fēng)俗道德，維系鄉(xiāng)村社會秩序的鄉(xiāng)村精神逐漸衰敗，而新的價值觀念及文化網(wǎng)絡(luò)并未及時形成，多元文化并存導(dǎo)致鄉(xiāng)村精神碎片化現(xiàn)象嚴重。由此，安寧的鄉(xiāng)村社會秩序被打破，鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定因素增加，家庭矛盾、鄰里干戈等現(xiàn)象逐漸增多，引發(fā)了一系列的社會問題，這在一定程度上造成了鄉(xiāng)村社會秩序的失范。
3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共服務(wù)有效供給不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和公共服務(wù)供給不足是制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素，也是造成村民自治進入發(fā)展瓶頸的重要原因。當前，中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給表現(xiàn)為兩個方面的問題:一是供給總量不足。取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府的財政收入來源減少，財力有限，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠財政專項投入和“一事一議”制度下村民集體籌資，但資金尚不能滿足鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等建設(shè)遠遠不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本需求，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)主要靠大量使用農(nóng)藥、化肥，農(nóng)村生活垃圾得不到有效處理，致使近年來農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染愈發(fā)嚴重。此外，已經(jīng)興建好的基礎(chǔ)設(shè)施由于管理不當，導(dǎo)致功能衰退、閑置浪費。二是供給結(jié)構(gòu)不合理。目前，地方政府對公共產(chǎn)品供給的決策，往往根據(jù)“考核指標”“任期政績”安排，忽視了農(nóng)民的真正需求［5］。熱衷于鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓、道路等地方形象工程的建設(shè)。而農(nóng)村急需的公共服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障等缺乏供給的積極性。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2012年起，中國新農(nóng)合達到人均集資300元，其中240元由各級財政補助，農(nóng)民個人繳納60元。但在2002年底納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的每個城鎮(zhèn)居民的投入已達435元［6］。在養(yǎng)老保險和社會福利制度方面，農(nóng)村和城市之間的差距也非常明顯。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的雙重作用下，農(nóng)村地區(qū)僅有的少量公共服務(wù)供給還與農(nóng)民的需求脫節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)村的公共產(chǎn)品有效供給不足，村民自治缺乏治理資源，陷入治理困境。
二、日本、韓國及臺灣地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗
日本、韓國及中國臺灣地區(qū)在鄉(xiāng)村建設(shè)中也曾遭遇鄉(xiāng)村人口大量外流、農(nóng)村發(fā)展動力不足等問題。面對這些問題，日本以政府為主導(dǎo)開展“造村運動”、韓國注重“官民一體”的新村運動、臺灣地區(qū)通過立法頒布《農(nóng)村再生條例》，他們通過及時調(diào)整農(nóng)村發(fā)展策略，以農(nóng)村地區(qū)的軟體項目建設(shè)為重點，帶動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)的修復(fù)，從而實現(xiàn)了農(nóng)村與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過總結(jié)和歸納日本、韓國及臺灣地區(qū)在鄉(xiāng)村建設(shè)方面的做法，其經(jīng)驗大致有以下幾個方面:
1．吸引知識精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增強在地化鄉(xiāng)村人才的自治能力。人作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，是鄉(xiāng)村發(fā)展中最為關(guān)鍵的要素。農(nóng)村大量青壯年勞動力外出，留守人口能力欠缺，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏參與主體，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢。而這樣一來，農(nóng)村發(fā)展便進入一個惡性循環(huán):經(jīng)濟落后———人口外流———發(fā)展緩慢———人口外流。為此，2010年，臺灣地區(qū)頒布了《農(nóng)村再生條例》，以法律形式推動農(nóng)村再生計劃的進行，確定政府財政10年共計投入2000億元農(nóng)村再生資金，主要用于發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)景觀的復(fù)育等。近年來，臺灣地區(qū)許多鄉(xiāng)村都借助“農(nóng)村再生計劃”，發(fā)掘當?shù)靥厣Y源，提出發(fā)展方案，向主管機關(guān)申請經(jīng)費，若方案通過，就能得到政府資金支持。這樣一來，一些在城市打拼困難的年輕人均將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)作為發(fā)展的重要出路，通過再生計劃的資金扶持吸引年輕人回歸，參與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。為了解決由農(nóng)村發(fā)展缺乏人才，以及在鄉(xiāng)人口文化素質(zhì)低等因素引發(fā)的“農(nóng)村再生計劃”推行受阻，臺灣地區(qū)相關(guān)部門還專門組織了高校專家、學(xué)者和專門人士組成的培訓(xùn)團隊，深入農(nóng)村，開展“培根教育”，幫助村民培育村莊文化認同，讓村民感受村莊文化和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價值，讓外出的年輕人和城市居民感受鄉(xiāng)村發(fā)展的魅力，吸引知識青年和社會精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。此外，臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)部門還與學(xué)校合作，走進大學(xué)校園，讓老師與農(nóng)業(yè)單位結(jié)合，更好引導(dǎo)大學(xué)生走進農(nóng)村。
從20世紀50年代到70年代，日本經(jīng)濟進入高速增長時期，由此帶來了農(nóng)村大量過剩人口被城市工商業(yè)快速吸收，逐步出現(xiàn)了兼業(yè)化、混住化、農(nóng)村人口的老齡化現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了自治村落的衰退［7］。日本針對由農(nóng)村地區(qū)人口稀少、人口老齡化等因素而導(dǎo)致的農(nóng)村自治組織功能弱化的狀況，于1987年制定了《村落地域建設(shè)法》，鼓勵自然村落打破原有的村落界限，規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)。政府投入大量財政資金到社區(qū)軟文化建設(shè)中，主要用于完善社區(qū)體制建設(shè)、培養(yǎng)社區(qū)人才等。開展以創(chuàng)意農(nóng)業(yè)為中心的搞活地方經(jīng)濟、村鎮(zhèn)建設(shè)的城鄉(xiāng)交流融合活動［8］，鼓勵城市居民在農(nóng)村建立市民農(nóng)園、體驗農(nóng)村生活，吸引城市人口到農(nóng)村定居，促進農(nóng)村各種主體、地方企業(yè)等參與合作共建社區(qū)。此外，每個農(nóng)村社區(qū)都成立了自治會，主要討論有關(guān)社區(qū)發(fā)展的公共事務(wù)，維持社區(qū)的社會秩序，活化農(nóng)村社會，增強農(nóng)村居民的自治能力。
2.發(fā)揮價值體系引導(dǎo)作用，注重農(nóng)民的文化啟蒙和技能培訓(xùn)。在農(nóng)民精神啟蒙方面，韓國的新村運動成效突出。韓國針對農(nóng)民文化素質(zhì)較低、缺乏創(chuàng)新精神的情況，將農(nóng)民的思想啟蒙貫穿整個新村運動并將其作為全面振興農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以培育農(nóng)民“勤勉、自助、協(xié)同”精神為新村運動的價值導(dǎo)向，培養(yǎng)農(nóng)民勤奮向上的精神。新村運動初期，主要是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，注重對農(nóng)民中堅力量的培訓(xùn)，深入農(nóng)村開展新村精神指導(dǎo)宣傳，讓各級政府和農(nóng)民能夠更好地了解新村運動的具體情況，實施獎優(yōu)罰劣的政策來引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村各項建設(shè)。后期主要是注重對農(nóng)民技能的培訓(xùn)，對農(nóng)民技術(shù)的培訓(xùn)需求進行調(diào)研，根據(jù)農(nóng)民的技術(shù)需求開設(shè)技術(shù)課程，采取集中培訓(xùn)、個案介紹及實地調(diào)研等方式，提升農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識和技能。此外，還以熟人社會為基礎(chǔ)成立“鄰里會議”等民間組織，凝聚農(nóng)民共識，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，形成農(nóng)民、社會精英與政府組織的良性互動，從而使農(nóng)村社會秩序井然。在新村運動的開展過程中，以“新村精神”為指導(dǎo)，重構(gòu)鄉(xiāng)村精神支柱，避免現(xiàn)代文明對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值的滌蕩。
臺灣地區(qū)將“農(nóng)村再生計劃”和“培根計劃”同步進行，利用再生資金吸引知識精英返鄉(xiāng)，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。在政府“培根計劃”的推動下，這些返鄉(xiāng)精英通過自身倡導(dǎo)來喚醒鄉(xiāng)民的意識，培養(yǎng)村民對鄉(xiāng)村的認同感和歸屬感，重構(gòu)農(nóng)村居民對鄉(xiāng)土社會的認同。為了凝聚農(nóng)村社區(qū)共識，由社區(qū)發(fā)展協(xié)會組織各種講座、休閑活動、運動會和社區(qū)福利服務(wù)等，以達到家庭和睦、鄰里互助、秩序井然的社區(qū)景象。正是通過以精神啟蒙和技術(shù)培訓(xùn)為主的農(nóng)村教育，有效凝聚了農(nóng)民共識，快速提高了農(nóng)民的素質(zhì)和能力，帶動了農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，使城市化浪潮中日漸衰敗的鄉(xiāng)村重新獲得了生機與活力。由此，復(fù)活了鄉(xiāng)村經(jīng)濟，建立了城市文明與鄉(xiāng)村文明的互哺機制，構(gòu)建了良好的鄉(xiāng)村治理秩序。
3.引入市場機制，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)“多元協(xié)作供給”模式。韓國為解決農(nóng)村貧困落后的問題，“新村運動”開展初期，由財政出資給全國所有的村莊購買了一定數(shù)量的水泥、鋼筋等基礎(chǔ)建設(shè)物資，用于修建農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村居住環(huán)境等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，由各村莊居民根據(jù)實際需要，民主決定具體的建設(shè)計劃。直接的物資支援激發(fā)了村民建設(shè)農(nóng)村的熱情，1970—1982年，韓國建成農(nóng)村道路64686公里、引水渠5502公里、橋梁82596座、儲水池33364處，村落結(jié)構(gòu)改善3047村［9］。在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，從20世紀90年代開始，重點提高農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等水平，增加農(nóng)民福利，縮小城鄉(xiāng)差距，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。韓國農(nóng)村公共服務(wù)體系的投資來源分為三部分:各級財政投入、民間企業(yè)投資、農(nóng)村合作組織籌資。據(jù)統(tǒng)計，1971—1984年投入總量為7．2萬億韓元，年平均投入5177億韓元，其中政府投入占57%，農(nóng)村居民承擔(dān)11%，其余32%由企業(yè)和民間團體承擔(dān)［10］。通過構(gòu)建政府、企業(yè)、民間團體多元協(xié)作供給的模式，韓國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得到提升，基本上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
日本在公共服務(wù)有效供給的問題上，除了靠政府財政的大力支持外，加強政策引導(dǎo)，利用市場競爭機制，更好地提升質(zhì)量和效率。自20世紀90年代以來，日本開始推行政府購買公共服務(wù)制度，進入21世紀，日本政府進一步加快了公共服務(wù)體制改革。2005年，將職業(yè)培訓(xùn)、國民年金保險征收服務(wù)等三大領(lǐng)域八項公共服務(wù)通過競標委托給民間經(jīng)營。2006年，政府專門頒布了《關(guān)于導(dǎo)入競爭機制改革公共服務(wù)的法律》規(guī)范公共服務(wù)的供給。除此之外，日本政府還設(shè)置了相關(guān)的執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)，并制定了嚴密的操作程序和步驟，以保障公共服務(wù)改革實施的中立公正和公開透明。有數(shù)據(jù)顯示:自推行公共服務(wù)改革以來，政府提供公共服務(wù)的成本兩年之內(nèi)減少了59．1%，國民年金保險金收納事業(yè)經(jīng)費節(jié)省134億日元［11］，同時公共服務(wù)的質(zhì)量也得到提升。日本政府自推出“引入競爭的公共服務(wù)改革法”后，地方政府陸續(xù)嘗試將一些基層的公共服務(wù)，尤其是偏遠農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)以競標形式委托給民間企業(yè)，有目的引入市場機制，改善了鄉(xiāng)村基層公共服務(wù)難的狀況，提升了農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。此外，日本政府還鼓勵村民在醫(yī)療、教育、環(huán)境等領(lǐng)域組建互助團體，使村民從公共服務(wù)的“需求方”轉(zhuǎn)變?yōu)?span lang="EN-US">“供給方”，從而有效化解了農(nóng)村基層治理公共服務(wù)短缺的難題。
三、在借鑒中探索中國鄉(xiāng)村治理的可行路徑
通過對日本、韓國及臺灣地區(qū)農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗的歸納總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)，日本、韓國、臺灣地區(qū)在鄉(xiāng)村治理中，重視提升農(nóng)民的素質(zhì)和技能、吸引知識精英返鄉(xiāng)建設(shè)農(nóng)村，并注重鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升農(nóng)村公共服務(wù)水平等做法，有效地化解了城市化浪潮給農(nóng)村帶來的治理挑戰(zhàn)，走出了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的困境，從而順利實現(xiàn)了農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型。這些國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，對于化解當前中國鄉(xiāng)村治理面臨的困境，探索一條適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的奮斗目標，具有重要的啟示意義。
1.增強留守人員的自治能力，吸引年輕人返鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村，加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的政策優(yōu)惠。由于受城市化浪潮的猛烈沖擊，農(nóng)村資源大規(guī)模的流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的“空心化”，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化愈發(fā)嚴重。針對上述態(tài)勢，借鑒日本、韓國、臺灣地區(qū)鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗，一是要提升農(nóng)民的組織化程度，增強留守村民的自治能力，努力吸引年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。充分利用村莊現(xiàn)有的組織資源，如宗族、村莊精英等在自治組織中的領(lǐng)頭作用，實現(xiàn)存量資源的有效利用;吸引年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)尤其是外出農(nóng)民工(他們同時受城市現(xiàn)代文明和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的影響，知識素養(yǎng)、眼界都要開闊很多，更容易凝聚人心)。二是還應(yīng)將國家惠農(nóng)政策更多傾向?qū)Ψ掂l(xiāng)創(chuàng)業(yè)年輕人的扶持。一方面很多外出年輕人主觀上愿意選擇回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但自身的經(jīng)濟狀況限制了其創(chuàng)業(yè)的打算。在政策扶持上，降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻，安排相應(yīng)的財政引導(dǎo)資金，以投資補助、貸款貼息等方式來吸引年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)［12］。另一方面，在推進年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的工作中，依托當前精準的扶貧戰(zhàn)略，利用國家在農(nóng)村地區(qū)的各項優(yōu)惠政策，引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員實現(xiàn)與精準扶貧戰(zhàn)略的有效對接，鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員將當?shù)靥厣Y源充分發(fā)揮，以完善落后農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。吸引年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，能夠有效化解村民自治組織程度低和村莊缺乏治理資源的困境，同時也能提升在鄉(xiāng)人員對農(nóng)村的認同感和歸屬感，凝聚鄉(xiāng)村自治各種主體力量，增強自治組織的自治能力。
2.注意培育和利用現(xiàn)代鄉(xiāng)賢，整合鄉(xiāng)村其他社會資本，發(fā)揮價值引領(lǐng)和文化治理的作用。借鑒日本、韓國、臺灣地區(qū)鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗，通過以傳統(tǒng)文化來培育鄉(xiāng)村治理主體、探索多種治理手段，以弘揚傳統(tǒng)文化來推動社會治理創(chuàng)新，是一條切實可行的路徑。鄉(xiāng)賢文化作為傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容，對于重構(gòu)鄉(xiāng)土文化具有重要意義。以鄉(xiāng)賢為主的鄉(xiāng)村精英及其成立的民間組織，成為當前鄉(xiāng)村治理的一支重要力量。鄉(xiāng)賢治村相對于其他治理主體而言，具有兩個方面的優(yōu)勢:一是鄉(xiāng)賢生于鄉(xiāng)村長于鄉(xiāng)村，對于鄉(xiāng)土社會有自己的歷史記憶，而這些記憶剛好是最能夠引起當?shù)厝说恼J同感，從而增強鄉(xiāng)村社會的凝聚力；二是鄉(xiāng)賢為基層政府和村民之間的有效溝通搭建了橋梁。他們經(jīng)歷過社會的磨煉，視野開闊、人脈廣泛，相較于多數(shù)村民能力更強，村民愿意接受和信任他們;政府的政策、制度通過鄉(xiāng)賢傳播給村民收效更大。鄉(xiāng)賢成為連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的紐帶，使現(xiàn)代化進程在鄉(xiāng)村社會進行得更為平順，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)充分利用好鄉(xiāng)賢這一組織資源，鼓勵老黨員、老教師、老干部發(fā)揮價值引領(lǐng)和文化治理作用，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的高效化。
此外，還應(yīng)結(jié)合當前中國農(nóng)村的現(xiàn)實狀況，正確引導(dǎo)村莊宗族組織的健康發(fā)展，充分發(fā)揮這些傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資本在農(nóng)村治理中的積極作用。帕特南認為:“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”［13］中國農(nóng)村最主要的一種社會資本就是宗族組織，宗族組織有利于將“原子化”的農(nóng)民凝聚起來。對于宗族制度帶來的負面影響，如勢力龐大、易形成利益團體等應(yīng)加以正確引導(dǎo)，同時，充分借用宗族組織的號召力和凝聚力，發(fā)揮宗族組織在重構(gòu)鄉(xiāng)土文化中的重要作用，使鄉(xiāng)村社會和諧有序。
3.改革公共服務(wù)供給體制，推進政府購買公共服務(wù)政策，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與提升公共服務(wù)質(zhì)量。面對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和公共服務(wù)供給不足的困境，日本、韓國、臺灣地區(qū)利用政府和市場的多中心供給體制，為改善中國農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺提供了有益的借鑒經(jīng)驗。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中，迫切需要改革農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給體制。首先，政府應(yīng)加大公共財政的投入力度，將直接的資金注入與物資支援結(jié)合起來。在新農(nóng)村建設(shè)初期，政府直接提供物資支援，如向每個村莊提供一定數(shù)量的水泥、鋼筋等物資，在地方政府的組織下由當?shù)卮迕褡孕袥Q定用于哪些公共建設(shè)項目，包括修建村級公路、橋梁、垃圾處理場及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等。同時，對于水電氣等靠村民自己不能解決的公共資源，政府應(yīng)主動承擔(dān)，幫助村民改善生產(chǎn)和生活環(huán)境。后期，在完善硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點提升農(nóng)村的教育、醫(yī)療、保險等社會保障水平。其次，將政府投入和市場機制結(jié)合起來，推進政府購買公共服務(wù)政策，加強政府購買公共服務(wù)在農(nóng)村的試點實驗。當前，應(yīng)加大建設(shè)基層服務(wù)型政府的力度，改變由于壓力型體制導(dǎo)致的基層政府只重政績、忽視民生的狀況。選取偏遠山區(qū)和居住較為零散的鄉(xiāng)村，將其公共服務(wù)外包給工商企業(yè)、民間組織，由他們來提供公共服務(wù)，并建立健全對農(nóng)村公共服務(wù)提供者的監(jiān)督和評價標準，完善相關(guān)的規(guī)章制度，監(jiān)督體系應(yīng)涵蓋上級政府、第三方評估機構(gòu)、社會媒體和普通民眾，做到政府監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有效結(jié)合，以更好地為農(nóng)村提供公共服務(wù)。最后，大力發(fā)展農(nóng)村社會組織。社會組織作為政府購買公共服務(wù)的承接者和提供者，在某種程度上決定了政府購買公共服務(wù)的效果。因此，應(yīng)該加大對社會組織的資金和政策支持，鼓勵農(nóng)村社會組織的發(fā)展；培養(yǎng)社會組織的獨立性，擺脫等、要、靠的思想［14］；也應(yīng)培育良好的環(huán)境，為社會組織的發(fā)展提供豐富的土壤，以政府補貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的項目和資金作為“杠桿”，發(fā)動和培育民間組織，形成項目“內(nèi)部化”機制［15］。
參考文獻:
［1］國家統(tǒng)計局．2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告［EB/OL］．［2014－05－12］(2015－09－10)，http://www．stats．gov．cn．
［2］呂芳．農(nóng)村留守婦女的村莊政治參與及其影響因素———以16省660村的留守婦女為例［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報，2013，(6)．
［3］徐勇．掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對———農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關(guān)性分析［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2000，(3)．
［4］劉路軍，樊志民．中國鄉(xiāng)村精英轉(zhuǎn)換對鄉(xiāng)村社會秩序的影響［J］．甘肅社會科學(xué)，2015，(2)．
［5］馬學(xué)陽，涂圣偉．完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的思考［J］．宏觀經(jīng)濟管理，2015，(4)．
［6］國家統(tǒng)計局．中國統(tǒng)計年鑒:2003年［M］．北京:中國統(tǒng)計出版社，2003:478．
［7］牛山敬二．日本農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的現(xiàn)狀及危機［J］．中國農(nóng)史，2012，(1)．
［8］劉平．日本的創(chuàng)意農(nóng)業(yè)與新農(nóng)村建設(shè)［J］．現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2009，(3)．
［9］王紀孔，寧俊飛．韓國新村運動中的農(nóng)村支援政策及其對中國新農(nóng)村建設(shè)的啟示［J］．天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009，(1)．
［10］李水山．韓國新村運動及對我國新農(nóng)村建設(shè)的有益啟示［J］．沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2012，(2)．
［11］韓麗榮，盛金，高瑜彬．日本政府購買公共服務(wù)制度評析［J］．現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2013，(2)．
［12］國務(wù)院辦公廳．國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見［EB/OL］．［2015－06－21］(2015－09－10)，http://www．gov．cn．
［13］［美］羅伯特·帕特南．使民主運轉(zhuǎn)起來［M］．王列，賴海榕，譯．南京:江蘇人民出版社，2001:195．
［14］虞崇勝，徐紅林．推進政府購買公共服務(wù)是大勢所趨［J］．人民論壇，2013，(11)．
［15］楊帥，董筱丹，溫鐵軍．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效投入的問題、經(jīng)驗與對策［J］．中州學(xué)刊，2014，(6)．
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：黑龍江社會科學(xué)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
