中國是世界上典型的人多地少國家，人均耕地面積只占世界平均水平的三分之一。而且，與世界發達國家相比，中國農業生產尚處于較低水平，農業生產方式處于粗放階段。尤其當前仍處于快速工業化、城市化階段，各種建設占用耕地不可避免。問題的另一面是，隨著農村土地制度改革的推進，農村土地流轉越來越普遍，這也是現代農業發展和規模經營的必然要求，但是流轉以后的耕地利用非糧化現象普遍，這更加重了糧食安全的負擔。這些都決定了我國耕地保護的形勢非常嚴峻，必須堅持最嚴格耕地保護制度。
耕地占補平衡制度正是在我國快速城鎮化、工業化過程中，大量建設需要占地，為了防止耕地資源過快減少，保障糧食安全，而實施的政策措施。長期以來，通過實施耕地占補平衡制度，在滿足各種建設用地、保障經濟發展的同時，很好地抑制了耕地面積的減少，實現了全國耕地面積的基本穩定，保持了足夠的耕地面積用于農業生產。
但是，隨著耕地占補平衡制度的實施，全國不同類型地區資源稟賦差異日益凸顯，一些后備耕地資源貧乏的地區日益表現出難以實現補充耕地的要求，直接沖擊著耕地占補平衡制度的實施。為了解決這一難題，早在2016年的中央一號文件中就提出，“研究國家重大工程建設補充耕地由國家統籌的具體辦法。”經過一年多的深入研究，此次提出“嚴格程序，規范運作”的基本原則，規范了省域內調劑占補的基本要求和主體責任，探索分類實施補充耕地的國家統籌，以確保補充耕地取得實效。如果不統籌，一些耕地后備資源匱乏的地區實際是做不到占補平衡的，甚至會出現為了補充耕地而破壞資源環境的問題，反而影響了耕地紅線的保護。相應地，有針對性地實施國家統籌，才能真正做到真補、實補。
基于這些考慮，此次文件提出了改進耕地占補平衡管理的具體策路線：一是進一步強調補充耕地的主體責任，明確提出“建設單位必須依法履行補充耕地義務”，而且進一步明確補充耕地“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度調劑為補充”的基本原則；二是對省域內補充耕地指標調劑提出了具體要求，要求可調劑區域首先是“相鄰縣（市、區）”，其次是“資源條件相似的地區”，這主要是為了保障補充耕地在自然條件上相接近，以保證補充耕地質量不降低；三是提出探索補充耕地國家統籌，重點針對兩種情況：一是針對“耕地后備資源嚴重匱乏”的直轄市，二是針對“資源環境條件嚴重約束”的省份“實施國家重大建設項目”的補充耕地，可以申請國家統籌，并要承擔補充耕地所需資金。
因此，實施國家統籌補充耕地制度，是保障糧食安全，保護耕地紅線的重要舉措。首先，重點是解決耕地資源嚴重匱乏的區域難以補充耕地的難題，防止由于缺乏后備資源而補充耕地數量、質量不到位的現象發生；其次，所謂統籌補充，不是不補充，補充的主體責任不變，在嚴格控制的資源匱乏區域，如果涉及國家重大建設占地難以補充耕地，可由主體責任方申請國家統籌，并支付開墾耕地經費，由國家統籌落實補充耕地；第三，通過統籌補充，解決一些地方在宜耕后備資源不足的情況下過度補充導致的資源環境破壞問題，通過國家統籌可以做到宜補則補。
為有效實施國家統籌補充耕地，必須有具體的技術規范和標準作為支撐。首先，對耕地資源稟賦匱乏到什么程度才可以申請國家統籌，應有具體的界定，這需要統籌考慮耕地后備資源狀況、人均建設用地規模、土地集約利用程度等方面綜合確定。其次，需盡快出臺具體的實施細則，為進一步地方申請、國家批準提供依據和準則。第三，建議進一步細化與完善農用地分等定級成果，為核定國家統籌補充耕地質量提供標準。一旦實施國家統籌，必然是跨區域補充耕地，必然存在補充耕地質量的認定問題，應進一步在全國分等基礎上，全面加快推進農用地定級估價工作，為保障補充耕地質量不降低提供技術標準。
總體來說，有針對性地實施國家統籌補充耕地，是從解決糧食安全的資源保障角度進行的制度更新。
注：原文刊于《中國土地》2017第三期
中國鄉村發現網轉自：微信號 土地學人
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