我的家鄉(xiāng)在吉林省一個遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村，那里的人們大多數(shù)祖祖輩輩生活在這片長滿玉米的土地上，年復(fù)一年地重復(fù)著春耕、夏種、秋收、冬藏的勞作。很少人有機會在地域上改變自己的生活軌跡，擇地而居更像是一種奢望。在中國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的今天，家鄉(xiāng)人們的生活狀態(tài)并沒有太大的改觀，他們與世代耕種的土地牢牢地捆綁在一起，城市化對于他們而言似乎是一個虛幻的存在。他們既不是城市化的推動者，也不是參與者，更不是受益者。這不得不使我們對城市化這一命題的政策初衷及其現(xiàn)狀，以及與之密切相關(guān)的土地制度進(jìn)行重新審視。
城市化意味著農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。從城市化的角度來討論農(nóng)民身份的變化，首先應(yīng)將其區(qū)分為兩個群體：一是城市郊區(qū)的原住民，這些農(nóng)民在城市建成區(qū)面積不斷擴張的同時，失去了土地，并轉(zhuǎn)移到城市里居住，也能夠獲得一定數(shù)量的資金補償；第二類是遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民——就像我的家鄉(xiāng)一樣——這些農(nóng)民的土地短期內(nèi)沒有機會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀麄兺瑯佑兄M(jìn)入城市生活的愿望。那么實際上，這兩類農(nóng)民群體是否分享到中國城市化的成果呢？
一、城市化的割裂與現(xiàn)行土地制度
城市化包括兩個維度，一是人口城市化，二是土地城市化。前者指農(nóng)村人口向城市流動，農(nóng)業(yè)勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶來勞動生產(chǎn)率、社會財富、收入水平的提高和生活方式的改變，這是城市化的本質(zhì)和終極目標(biāo)；后者指農(nóng)業(yè)土地向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，城市空間向農(nóng)村延伸，帶來土地收益的提高和城市功能的現(xiàn)代化，這是城市化的表象和實現(xiàn)手段。健康的城市化要求兩個方面互為促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。但中國城市化卻存在著人口與土地的割裂，政府主導(dǎo)下土地城市化突飛猛進(jìn)的同時，人口城市化卻在政策夾縫中步履艱難。
中國城市化水平按照常住人口統(tǒng)計來看，達(dá)到了53.7%（2013年），其實存在高估。所謂常住人口是指在一個城市居住達(dá)到6各月的人口，這就包括了在城市務(wù)工的農(nóng)民工的絕大部分，數(shù)量可達(dá)1.5億～2億之巨。但這部分農(nóng)民工群體真的已經(jīng)城市化了嗎？答案顯然是否定的。他們雖然居住在城市，卻很難享有城市文明帶來的各種福利。大部分農(nóng)民工居住在廉價出租屋或者簡易工棚當(dāng)中，居住條件本身就存在退化，此外，戶籍、社保、醫(yī)療、子女入學(xué)等問題無一不是阻礙其融入城市的鴻溝，都在拉低著本就談不上幸福的生活感受。相反，土地城市化卻表現(xiàn)出另一番景象：城市基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善、交通日趨便利、城市面貌越來越美觀，城市面積越來越大。
這就是中國城市化割裂現(xiàn)象的真實寫照：一方面政府主導(dǎo)的土地城市化碩果累累，另一方面，農(nóng)民自發(fā)的人口城市化舉步維艱。真正的城市化，是將農(nóng)村剩余勞動力吸納進(jìn)城市居住和工作，成為真正意義上的市民，而不是城市化的過客。那么，是什么造成了中國城市化的割裂？究其根源，現(xiàn)行土地制度難辭其咎。
政府主導(dǎo)的征地模式下，土地財政帶動了房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，也使地方政府擁有了建設(shè)城市的大筆資金，一座座嶄新的城市悄然間出現(xiàn)在我們面前，向世界展示著改革開放的驕人成果。土地成為今天中國經(jīng)濟增長的強力引擎，也成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟、獲取政績的最大依仗。雖然國家有意控制土地征用規(guī)模，但在利益驅(qū)使下，無法改變地方政府對土地的大量需求和囤積。不論是修公鐵、建廠房，還是開發(fā)房地產(chǎn)住宅，土地價值的大幅度升值，帶來了巨大的土地出讓收益，使地方政府陷入土地倒賣的泥潭不能自拔。遺憾的是，由于市場機制的不健全，作為土地名義上所有者的農(nóng)民卻沒有分享到應(yīng)得的利益。
本質(zhì)上，城市化率的逐步提高是經(jīng)濟發(fā)展的必然，經(jīng)濟集聚吸引人口集聚，最終提高城市化水平。但現(xiàn)行土地制度卻扭曲了上述機制發(fā)揮作用的條件，使兩類農(nóng)民群體都難以融入城市生活。第一，土地壟斷經(jīng)營造成房價持續(xù)走高，大幅度抬高了城市進(jìn)入成本。對于前文第二類農(nóng)民而言，在沒有能力支付如此之高的城市生活成本的情況下，進(jìn)入城市居住和工作不啻為一種空談。高企的房價縱然有房產(chǎn)炒作等因素，但根本原因是土地出讓金過高。第二，土地征用對農(nóng)民的補償不盡合理，制約了農(nóng)民對城市的主動融入。土地作為農(nóng)民有限的資產(chǎn)性資源，得不到合理的升值收益，壓縮了農(nóng)民投資發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)而在城市長久立足的空間。
二、土地制度市場化改革是中國改革的延伸
土地制度之所以出現(xiàn)上述問題，根本原因在于市場機制的缺失。土地征用時，政府是土地的獨家買主，征用完畢轉(zhuǎn)成國有土地后，政府又成了壟斷賣主，這樣的配置模式實際上是土地的統(tǒng)購統(tǒng)銷，違背了市場經(jīng)濟對資源配置的要求，與中國經(jīng)濟體制改革的主流方向是背道而馳的。改革開放的歷史進(jìn)程已經(jīng)證明了市場機制在配置資源方面的先進(jìn)性，市場機制的引入、培育和逐步完善也是改革開放的實踐過程。今天我們重新審視改革開放政策從醞釀、出臺到逐步完善，會發(fā)現(xiàn)這個過程就是市場化從被拒絕，到默許，再到大力倡導(dǎo)的過程，土地制度改革也在這一過程中得以推進(jìn)。
中國改革是從思想上開始的。1978年5月，《理論動態(tài)》發(fā)表了名為“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的文章，開啟了真理標(biāo)準(zhǔn)大討論，拉開了思想解放的序幕。隨后，《十一屆三中全會公報》提出“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，并要求“改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動方式和思想方式”以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。雖然《公報》并沒有提及市場經(jīng)濟、市場化，但發(fā)展生產(chǎn)力、將實踐作為檢驗一切的標(biāo)準(zhǔn)等思想方面的開放，還是很自然地將改革引入了市場化的軌道。
而推動市場化改革進(jìn)程的是社會主義經(jīng)濟邊緣地帶發(fā)生的一系列突破性改變，科斯稱之為“邊緣革命”。第一，農(nóng)村土地制度改革的創(chuàng)舉。也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，其巨大貢獻(xiàn)是明確了土地經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有，是土地產(chǎn)權(quán)制度改革邁出的關(guān)鍵一步。然而，包產(chǎn)到戶并不是一開始就得到了國家的認(rèn)可。早在1978年小崗村18位農(nóng)民就率先發(fā)起包產(chǎn)到戶，但1979年十一屆四中全會時，政策文件還是強調(diào)“不許分田單干”、“不要包產(chǎn)到戶”，直到1982年才被正式認(rèn)可。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從一開始同樣不被重視，遭受政策打壓，到后來卻成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。其最大貢獻(xiàn)是將市場競爭帶入中國經(jīng)濟，推動了中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，而競爭也是來自于相對清晰獨立的私有產(chǎn)權(quán)界定。第三，城市私營經(jīng)濟出現(xiàn)并發(fā)展壯大。返城知青在“自謀出路”政策指引下，從待業(yè)青年轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體戶，造就了個體經(jīng)濟的崛起，終結(jié)了國有經(jīng)濟在城鎮(zhèn)的壟斷地位，進(jìn)一步使市場觀念深入到國民經(jīng)濟領(lǐng)域。第四，經(jīng)濟特區(qū)推動了中國經(jīng)濟向世界的開放。深圳等經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，更是市場機制配置土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素先進(jìn)性的集中體現(xiàn)。
產(chǎn)權(quán)和競爭是中國改革的主旋律。回首中國改革開放的歷史進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟體制改革從最開始就是“摸著市場化的石頭過河”的，改革取得的成就也證明了市場化是發(fā)展經(jīng)濟的正確路徑。簡要總結(jié)改革初期市場化帶來的改變，一是承認(rèn)并界定私有產(chǎn)權(quán)，如農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)、私營企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，二是引入競爭機制，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)與國有企業(yè)相對公平的競爭。深化改革的今天，似乎沒有理由不繼續(xù)沿著這一方向?qū)⒏母锵蚋畹膶哟瓮七M(jìn)。
當(dāng)前的土地制度市場化改革是中國改革在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)層面的延伸。經(jīng)過近年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及土地流轉(zhuǎn)方面的探索，土地制度在市場化改革方面已經(jīng)取得了一些寶貴的經(jīng)驗，更加明確了今后改革的方向。時至今日，中國土地制度已經(jīng)由改革開放初期所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的集體所有制，逐漸轉(zhuǎn)向十八大以來所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新的集體所有制。實行三權(quán)分置并行，被認(rèn)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，即將承包權(quán)從經(jīng)營權(quán)當(dāng)中剝離出來，穩(wěn)定承包權(quán)長久不變，放活經(jīng)營權(quán)，這也是這一輪土地制度改革的核心要義，彰顯了市場化改革的總體思路。
三、推進(jìn)土地制度市場化改革的基本原則
1、轉(zhuǎn)變思想觀念：把改革調(diào)整到解決問題的軌道上來
1918年7月20日，胡適先生發(fā)表《多研究些問題，少談些“主義”》，引發(fā)了“五四”時期思想界問題與主義之爭。胡適信奉實用主義，主張多研究一些包括教育改良在內(nèi)的實際問題，把“輸入學(xué)理”應(yīng)用到急需解決的重要問題上，以此實現(xiàn)社會改良和文明再造。著眼當(dāng)下，中國土地制度改革大方向是市場化，當(dāng)務(wù)之急是解決市場化過程中存在的實際“問題”，而不需要過多地討論諸如經(jīng)濟體制、經(jīng)濟類型、社會制度等意識形態(tài)方面的“主義”。
比如，集體所有制的去留。集體所有制確實存在產(chǎn)權(quán)界定不清晰的弊端，不利于市場機制發(fā)揮作用，然而，現(xiàn)階段集體所有制的某些功能還有其存在的必要，它不但是經(jīng)濟制度，同樣是基層治理體制的核心。在我看，只要沿著市場化方向推進(jìn)土地制度改革，同時清除集體所有制造成的障礙，集體所有制本身也將在改革過程中得到修正和完善。所以，集體所有制的去留不應(yīng)成為推進(jìn)土地制度改革的預(yù)設(shè)條件。又如，改革是不是搞土地私有制。或許會有人擔(dān)心，土地私有制的提法會動搖社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，所以視之為禁忌。實際上，土地制度改革中，我們應(yīng)該關(guān)心的是產(chǎn)權(quán)界定，以及產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)程度和實現(xiàn)路徑的問題，而不是私有和公有的問題。況且，私有也不是洪水猛獸，實行有選擇的部分私有并不意味著就能動搖社會主義公有制的主體地位。
2、完善法律法規(guī)：為改革掃清制度障礙
張維迎教授稱：“自由放任的、沒有政府強制干預(yù)的政策應(yīng)該是最好的政策……任何限制自由競爭、維護政府和國有部門壟斷的政策都不是好政策”。土地制度市場化改革的進(jìn)程之所以如此艱難，根本原因是政策體系里現(xiàn)存的“不好的政策”太多了，在法律上留給改革實踐的空間過于狹小。比如《土地管理法》，在土地產(chǎn)權(quán)、土地利用規(guī)劃、土地征收等方面對于土地市場化流轉(zhuǎn)都設(shè)置了很大的障礙，使得某些改革嘗試由于受到法律制約而不具備可操作性，嚴(yán)重阻滯了改革的進(jìn)程。以用途管制為例，用途管制從本質(zhì)上講就是土地計劃配置，本身就是違背市場邏輯的制度，用地指標(biāo)也是計劃經(jīng)濟遺留物。從實際效果來看，用途管制不但沒有遏制土地開發(fā)濫用，還無形中增加了信息成本和執(zhí)行成本，使土地審批成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域。
值得欣慰的是，2015年全國人大通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國務(wù)院在三十三個試點行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，正式開始土地制度在法律層面的改革嘗試。土地制度改革終于有了突破法律框架、掃除法律障礙、構(gòu)建新的法律體系的機會。
3、清理制度遺產(chǎn)：讓改革輕裝上陣
自建國開始，土地制度隨著國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的變更不斷做出適應(yīng)性調(diào)整，在某些方面難以避免地出現(xiàn)了一些不科學(xué)、不合理、甚至前后矛盾的臨時過渡性規(guī)章制度，其目的是解決改革中出現(xiàn)的新問題。但改革的步伐從未停歇，這些不甚合理的制度沒能及時得到糾正，卻在今天成為推進(jìn)改革的障礙。所謂積弊日久，遂成沉疴。深化改革就要敢于清除這些陳年舊賬，針對歷史遺留問題，大刀闊斧地集中處理，為后續(xù)改革掃清障礙。
比如，集體土地產(chǎn)權(quán)的界定。集體土地平等進(jìn)入市場，就需要有一個作為土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)交易、出租、入股、抵押、出讓等的法律主體，但時至今日，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)還存在著虛化的問題，即土地所有者主體缺失。另外，土地繼承權(quán)也不明確。比如耕地長久使用權(quán)、集體林權(quán)使用權(quán)、宅基地用益物權(quán)是否能夠繼承也不明確。又如，城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)也存在模糊混亂的情況。城鎮(zhèn)土地和住宅存在多部門、多層級的產(chǎn)權(quán)認(rèn)定，為形成整齊劃一的土地制度制造了不小的阻礙。“房屋所有權(quán)證”和“土地使用權(quán)證”構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)認(rèn)定的主流模式，但“房地產(chǎn)權(quán)證”、“軍產(chǎn)房”、“小產(chǎn)權(quán)房”、“共有產(chǎn)權(quán)房”也大量存在，甚至也有“無產(chǎn)權(quán)房”。舉個例子，我家鄉(xiāng)所在的城市，無產(chǎn)權(quán)房屋交易是普遍現(xiàn)象，由于開發(fā)建設(shè)時可能在土地征用某個環(huán)節(jié)存在舞弊，致使購房者長期不能辦理產(chǎn)權(quán)證，而期間若發(fā)生交易，轉(zhuǎn)手的憑證也只不過是購房時的一紙收據(jù)。
4、抓住歷史機遇：盤活存量建設(shè)用地是突破口
1998年《土地管理法》第二次修訂新增了土地用途管制條目，這一旨在遏制土地過快開發(fā)的規(guī)定，卻刺激了對建設(shè)用地的需求，不但沒有減少土地供應(yīng)，反而帶來土地利用的巨大浪費。在這種背景下，“增減掛鉤”政策出臺了。2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，根據(jù)“依法、自愿、有償、規(guī)范”的要求，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式。增減掛鉤政策最大的好處是盤活了存量建設(shè)用地，并為之找到了合法入市的門徑，此外，農(nóng)民在土地出讓過程中也有了一定的選擇權(quán)。
增減掛鉤是土地制度改革的一小步，但卻是農(nóng)地入市的一大步。至少農(nóng)民可憑借手中的選擇權(quán)，在一定程度上發(fā)現(xiàn)出價高的買主，獲得更多的補償收益，對農(nóng)民而言是實實在在的好處。農(nóng)民也逐漸不滿足于把整理出來的土地指標(biāo)經(jīng)由政府賣給市場，而是嘗試直接向市場出售，這就催生出了“土地交易所”。2007年，國家發(fā)展改革委下發(fā)通知，批準(zhǔn)成都市和重慶市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。在此背景下，成都和重慶升級了增減掛鉤的做法，各自探索出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和地票交易新模式。成渝兩地的實驗，是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的邏輯之下，探索集體建設(shè)用地經(jīng)由非國家征地模式合法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實途徑，其價值在于為市場化操作提供了實踐證據(jù)。
在相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，國家進(jìn)一步加大了試點力度。2015～2016年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》相繼出臺，再次強調(diào)了三權(quán)分置的中心工作是經(jīng)營權(quán)入市，這無疑是從經(jīng)營性建設(shè)用地入手突破土地制度市場化改革瓶頸的良機。
5、放開戶籍制度：為城市化尋求新的動力
中國經(jīng)濟謀求轉(zhuǎn)型升級，城市化既是目標(biāo)，也是手段。對于后者，城市化對于經(jīng)濟發(fā)展引領(lǐng)作用的發(fā)揮要依賴人口的自發(fā)流動，即給農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駝?chuàng)造更加自由寬松的政策環(huán)境。所以，土地制度改革的同時，也要放寬戶籍制度的限制，還給農(nóng)民遷徙的自由，引導(dǎo)和推動農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。從1954年的憲法頒布開始，農(nóng)民不再被允許自由進(jìn)城。這扼殺了城市化過程中農(nóng)民發(fā)揮自身創(chuàng)造性的空間，也阻斷了一條可能推進(jìn)城市化的路徑。
農(nóng)民的自由遷徙是可以創(chuàng)造奇跡的。比如龍港鎮(zhèn)的快速崛起。1981年，溫州新設(shè)蒼南縣，并在灘涂之上規(guī)劃了龍江港區(qū)，作為一個經(jīng)濟中心鎮(zhèn)，范圍包括5個漁村。建鎮(zhèn)伊始，適逢1984年“一號文件”出臺，政策上“允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商”，這為龍港鎮(zhèn)提供了發(fā)展良機。龍港鎮(zhèn)出臺政策，鼓勵農(nóng)民私人建房并在城市落戶，發(fā)展民營經(jīng)濟。如今的龍港早已超過了很多縣級市，2015年全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值226.9億元，全鎮(zhèn)戶籍人口37.3萬、常住人口44.4萬。龍港鎮(zhèn)的發(fā)展歷程就是賦予農(nóng)民自由遷徙權(quán)后，由民營經(jīng)濟帶動的自發(fā)城市化運動。
給農(nóng)民以遷徙自由將會極大地激發(fā)其自力更生的主觀能動性，最大限度釋放其聰明才智和創(chuàng)造力，將成為推進(jìn)城市化的積極力量。因此，有必要試點放開戶籍制度，給農(nóng)民自由選擇、參與城市化的權(quán)力，為人口自發(fā)城市化提供條件。
作者：陳立輝博士，畢業(yè)于浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院
成稿時間：2017年4月3日
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