我的家鄉在吉林省一個遠離城市的鄉村，那里的人們大多數祖祖輩輩生活在這片長滿玉米的土地上，年復一年地重復著春耕、夏種、秋收、冬藏的勞作。很少人有機會在地域上改變自己的生活軌跡，擇地而居更像是一種奢望。在中國城市化進程快速推進的今天，家鄉人們的生活狀態并沒有太大的改觀，他們與世代耕種的土地牢牢地捆綁在一起，城市化對于他們而言似乎是一個虛幻的存在。他們既不是城市化的推動者，也不是參與者，更不是受益者。這不得不使我們對城市化這一命題的政策初衷及其現狀，以及與之密切相關的土地制度進行重新審視。
城市化意味著農民向市民的轉變。從城市化的角度來討論農民身份的變化，首先應將其區分為兩個群體：一是城市郊區的原住民，這些農民在城市建成區面積不斷擴張的同時，失去了土地，并轉移到城市里居住，也能夠獲得一定數量的資金補償；第二類是遠離城市的農民——就像我的家鄉一樣——這些農民的土地短期內沒有機會轉變為城市用地，但他們同樣有著進入城市生活的愿望。那么實際上，這兩類農民群體是否分享到中國城市化的成果呢？
一、城市化的割裂與現行土地制度
城市化包括兩個維度，一是人口城市化，二是土地城市化。前者指農村人口向城市流動，農業勞動力向二三產業轉移，帶來勞動生產率、社會財富、收入水平的提高和生活方式的改變，這是城市化的本質和終極目標；后者指農業土地向非農業轉化，城市空間向農村延伸，帶來土地收益的提高和城市功能的現代化，這是城市化的表象和實現手段。健康的城市化要求兩個方面互為促進，協調發展。但中國城市化卻存在著人口與土地的割裂，政府主導下土地城市化突飛猛進的同時，人口城市化卻在政策夾縫中步履艱難。
中國城市化水平按照常住人口統計來看，達到了53.7%（2013年），其實存在高估。所謂常住人口是指在一個城市居住達到6各月的人口，這就包括了在城市務工的農民工的絕大部分，數量可達1.5億～2億之巨。但這部分農民工群體真的已經城市化了嗎？答案顯然是否定的。他們雖然居住在城市，卻很難享有城市文明帶來的各種福利。大部分農民工居住在廉價出租屋或者簡易工棚當中，居住條件本身就存在退化，此外，戶籍、社保、醫療、子女入學等問題無一不是阻礙其融入城市的鴻溝，都在拉低著本就談不上幸福的生活感受。相反，土地城市化卻表現出另一番景象：城市基礎設施日趨完善、交通日趨便利、城市面貌越來越美觀，城市面積越來越大。
這就是中國城市化割裂現象的真實寫照：一方面政府主導的土地城市化碩果累累，另一方面，農民自發的人口城市化舉步維艱。真正的城市化，是將農村剩余勞動力吸納進城市居住和工作，成為真正意義上的市民，而不是城市化的過客。那么，是什么造成了中國城市化的割裂？究其根源，現行土地制度難辭其咎。
政府主導的征地模式下，土地財政帶動了房地產業迅猛發展，也使地方政府擁有了建設城市的大筆資金，一座座嶄新的城市悄然間出現在我們面前，向世界展示著改革開放的驕人成果。土地成為今天中國經濟增長的強力引擎，也成為地方政府發展經濟、獲取政績的最大依仗。雖然國家有意控制土地征用規模，但在利益驅使下，無法改變地方政府對土地的大量需求和囤積。不論是修公鐵、建廠房，還是開發房地產住宅，土地價值的大幅度升值，帶來了巨大的土地出讓收益，使地方政府陷入土地倒賣的泥潭不能自拔。遺憾的是，由于市場機制的不健全，作為土地名義上所有者的農民卻沒有分享到應得的利益。
本質上，城市化率的逐步提高是經濟發展的必然，經濟集聚吸引人口集聚，最終提高城市化水平。但現行土地制度卻扭曲了上述機制發揮作用的條件，使兩類農民群體都難以融入城市生活。第一，土地壟斷經營造成房價持續走高，大幅度抬高了城市進入成本。對于前文第二類農民而言，在沒有能力支付如此之高的城市生活成本的情況下，進入城市居住和工作不啻為一種空談。高企的房價縱然有房產炒作等因素，但根本原因是土地出讓金過高。第二，土地征用對農民的補償不盡合理，制約了農民對城市的主動融入。土地作為農民有限的資產性資源，得不到合理的升值收益，壓縮了農民投資發展二三產業進而在城市長久立足的空間。
二、土地制度市場化改革是中國改革的延伸
土地制度之所以出現上述問題，根本原因在于市場機制的缺失。土地征用時，政府是土地的獨家買主，征用完畢轉成國有土地后，政府又成了壟斷賣主，這樣的配置模式實際上是土地的統購統銷，違背了市場經濟對資源配置的要求，與中國經濟體制改革的主流方向是背道而馳的。改革開放的歷史進程已經證明了市場機制在配置資源方面的先進性，市場機制的引入、培育和逐步完善也是改革開放的實踐過程。今天我們重新審視改革開放政策從醞釀、出臺到逐步完善，會發現這個過程就是市場化從被拒絕，到默許，再到大力倡導的過程，土地制度改革也在這一過程中得以推進。
中國改革是從思想上開始的。1978年5月，《理論動態》發表了名為“實踐是檢驗真理的唯一標準”的文章，開啟了真理標準大討論，拉開了思想解放的序幕。隨后，《十一屆三中全會公報》提出“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”，并要求“改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”以適應生產力的發展。雖然《公報》并沒有提及市場經濟、市場化，但發展生產力、將實踐作為檢驗一切的標準等思想方面的開放，還是很自然地將改革引入了市場化的軌道。
而推動市場化改革進程的是社會主義經濟邊緣地帶發生的一系列突破性改變，科斯稱之為“邊緣革命”。第一，農村土地制度改革的創舉。也就是家庭聯產承包責任制的確立，其巨大貢獻是明確了土地經營權歸農民所有，是土地產權制度改革邁出的關鍵一步。然而，包產到戶并不是一開始就得到了國家的認可。早在1978年小崗村18位農民就率先發起包產到戶，但1979年十一屆四中全會時，政策文件還是強調“不許分田單干”、“不要包產到戶”，直到1982年才被正式認可。第二，鄉鎮企業異軍突起。鄉鎮企業從一開始同樣不被重視，遭受政策打壓，到后來卻成為國民經濟的重要組成部分。其最大貢獻是將市場競爭帶入中國經濟，推動了中國經濟轉型，而競爭也是來自于相對清晰獨立的私有產權界定。第三，城市私營經濟出現并發展壯大。返城知青在“自謀出路”政策指引下，從待業青年轉變為個體戶，造就了個體經濟的崛起，終結了國有經濟在城鎮的壟斷地位，進一步使市場觀念深入到國民經濟領域。第四，經濟特區推動了中國經濟向世界的開放。深圳等經濟特區的設立和發展，更是市場機制配置土地、資金、技術等生產要素先進性的集中體現。
產權和競爭是中國改革的主旋律。回首中國改革開放的歷史進程，不難發現，中國經濟體制改革從最開始就是“摸著市場化的石頭過河”的，改革取得的成就也證明了市場化是發展經濟的正確路徑。簡要總結改革初期市場化帶來的改變，一是承認并界定私有產權，如農民土地經營權、私營企業的所有權和經營權，二是引入競爭機制，如鄉鎮企業、私營企業與國有企業相對公平的競爭。深化改革的今天，似乎沒有理由不繼續沿著這一方向將改革向更深的層次推進。
當前的土地制度市場化改革是中國改革在農村產權層面的延伸。經過近年來在統籌城鄉發展以及土地流轉方面的探索，土地制度在市場化改革方面已經取得了一些寶貴的經驗，更加明確了今后改革的方向。時至今日，中國土地制度已經由改革開放初期所有權和經營權“兩權分離”的集體所有制，逐漸轉向十八大以來所有權、承包權和經營權“三權分置”的新的集體所有制。實行三權分置并行，被認為是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，即將承包權從經營權當中剝離出來，穩定承包權長久不變，放活經營權，這也是這一輪土地制度改革的核心要義，彰顯了市場化改革的總體思路。
三、推進土地制度市場化改革的基本原則
1、轉變思想觀念：把改革調整到解決問題的軌道上來
1918年7月20日，胡適先生發表《多研究些問題，少談些“主義”》，引發了“五四”時期思想界問題與主義之爭。胡適信奉實用主義，主張多研究一些包括教育改良在內的實際問題，把“輸入學理”應用到急需解決的重要問題上，以此實現社會改良和文明再造。著眼當下，中國土地制度改革大方向是市場化，當務之急是解決市場化過程中存在的實際“問題”，而不需要過多地討論諸如經濟體制、經濟類型、社會制度等意識形態方面的“主義”。
比如，集體所有制的去留。集體所有制確實存在產權界定不清晰的弊端，不利于市場機制發揮作用，然而，現階段集體所有制的某些功能還有其存在的必要，它不但是經濟制度，同樣是基層治理體制的核心。在我看，只要沿著市場化方向推進土地制度改革，同時清除集體所有制造成的障礙，集體所有制本身也將在改革過程中得到修正和完善。所以，集體所有制的去留不應成為推進土地制度改革的預設條件。又如，改革是不是搞土地私有制。或許會有人擔心，土地私有制的提法會動搖社會主義市場經濟的基礎，所以視之為禁忌。實際上，土地制度改革中，我們應該關心的是產權界定，以及產權實現程度和實現路徑的問題，而不是私有和公有的問題。況且，私有也不是洪水猛獸，實行有選擇的部分私有并不意味著就能動搖社會主義公有制的主體地位。
2、完善法律法規：為改革掃清制度障礙
張維迎教授稱：“自由放任的、沒有政府強制干預的政策應該是最好的政策……任何限制自由競爭、維護政府和國有部門壟斷的政策都不是好政策”。土地制度市場化改革的進程之所以如此艱難，根本原因是政策體系里現存的“不好的政策”太多了，在法律上留給改革實踐的空間過于狹小。比如《土地管理法》，在土地產權、土地利用規劃、土地征收等方面對于土地市場化流轉都設置了很大的障礙，使得某些改革嘗試由于受到法律制約而不具備可操作性，嚴重阻滯了改革的進程。以用途管制為例，用途管制從本質上講就是土地計劃配置，本身就是違背市場邏輯的制度，用地指標也是計劃經濟遺留物。從實際效果來看，用途管制不但沒有遏制土地開發濫用，還無形中增加了信息成本和執行成本，使土地審批成為腐敗高發領域。
值得欣慰的是，2015年全國人大通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權國務院在三十三個試點行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定，正式開始土地制度在法律層面的改革嘗試。土地制度改革終于有了突破法律框架、掃除法律障礙、構建新的法律體系的機會。
3、清理制度遺產：讓改革輕裝上陣
自建國開始，土地制度隨著國民經濟發展戰略的變更不斷做出適應性調整，在某些方面難以避免地出現了一些不科學、不合理、甚至前后矛盾的臨時過渡性規章制度，其目的是解決改革中出現的新問題。但改革的步伐從未停歇，這些不甚合理的制度沒能及時得到糾正，卻在今天成為推進改革的障礙。所謂積弊日久，遂成沉疴。深化改革就要敢于清除這些陳年舊賬，針對歷史遺留問題，大刀闊斧地集中處理，為后續改革掃清障礙。
比如，集體土地產權的界定。集體土地平等進入市場，就需要有一個作為土地所有權、經營權交易、出租、入股、抵押、出讓等的法律主體，但時至今日，農村集體土地產權還存在著虛化的問題，即土地所有者主體缺失。另外，土地繼承權也不明確。比如耕地長久使用權、集體林權使用權、宅基地用益物權是否能夠繼承也不明確。又如，城鎮土地產權也存在模糊混亂的情況。城鎮土地和住宅存在多部門、多層級的產權認定，為形成整齊劃一的土地制度制造了不小的阻礙?！胺课菟袡嘧C”和“土地使用權證”構成了產權認定的主流模式，但“房地產權證”、“軍產房”、“小產權房”、“共有產權房”也大量存在，甚至也有“無產權房”。舉個例子，我家鄉所在的城市，無產權房屋交易是普遍現象，由于開發建設時可能在土地征用某個環節存在舞弊，致使購房者長期不能辦理產權證，而期間若發生交易，轉手的憑證也只不過是購房時的一紙收據。
4、抓住歷史機遇：盤活存量建設用地是突破口
1998年《土地管理法》第二次修訂新增了土地用途管制條目，這一旨在遏制土地過快開發的規定，卻刺激了對建設用地的需求，不但沒有減少土地供應，反而帶來土地利用的巨大浪費。在這種背景下，“增減掛鉤”政策出臺了。2004年國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，根據“依法、自愿、有償、規范”的要求，探索集體建設用地流轉新模式。增減掛鉤政策最大的好處是盤活了存量建設用地，并為之找到了合法入市的門徑，此外，農民在土地出讓過程中也有了一定的選擇權。
增減掛鉤是土地制度改革的一小步，但卻是農地入市的一大步。至少農民可憑借手中的選擇權，在一定程度上發現出價高的買主，獲得更多的補償收益，對農民而言是實實在在的好處。農民也逐漸不滿足于把整理出來的土地指標經由政府賣給市場，而是嘗試直接向市場出售，這就催生出了“土地交易所”。2007年，國家發展改革委下發通知，批準成都市和重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。在此背景下，成都和重慶升級了增減掛鉤的做法，各自探索出農村產權交易所和地票交易新模式。成渝兩地的實驗，是在城鄉統籌的邏輯之下，探索集體建設用地經由非國家征地模式合法流轉的現實途徑，其價值在于為市場化操作提供了實踐證據。
在相關經驗總結的基礎上，國家進一步加大了試點力度。2015～2016年，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》相繼出臺，再次強調了三權分置的中心工作是經營權入市，這無疑是從經營性建設用地入手突破土地制度市場化改革瓶頸的良機。
5、放開戶籍制度：為城市化尋求新的動力
中國經濟謀求轉型升級，城市化既是目標，也是手段。對于后者，城市化對于經濟發展引領作用的發揮要依賴人口的自發流動，即給農民轉變為市民創造更加自由寬松的政策環境。所以，土地制度改革的同時，也要放寬戶籍制度的限制，還給農民遷徙的自由，引導和推動農民向城市轉移。從1954年的憲法頒布開始，農民不再被允許自由進城。這扼殺了城市化過程中農民發揮自身創造性的空間，也阻斷了一條可能推進城市化的路徑。
農民的自由遷徙是可以創造奇跡的。比如龍港鎮的快速崛起。1981年，溫州新設蒼南縣，并在灘涂之上規劃了龍江港區，作為一個經濟中心鎮，范圍包括5個漁村。建鎮伊始，適逢1984年“一號文件”出臺，政策上“允許農民自帶口糧進城鎮務工經商”，這為龍港鎮提供了發展良機。龍港鎮出臺政策，鼓勵農民私人建房并在城市落戶，發展民營經濟。如今的龍港早已超過了很多縣級市，2015年全年實現地區生產總值226.9億元，全鎮戶籍人口37.3萬、常住人口44.4萬。龍港鎮的發展歷程就是賦予農民自由遷徙權后，由民營經濟帶動的自發城市化運動。
給農民以遷徙自由將會極大地激發其自力更生的主觀能動性，最大限度釋放其聰明才智和創造力，將成為推進城市化的積極力量。因此，有必要試點放開戶籍制度，給農民自由選擇、參與城市化的權力，為人口自發城市化提供條件。
作者：陳立輝博士，畢業于浙江大學中國農村發展研究院
成稿時間：2017年4月3日
主要參考書目：
胡適：《容忍與自由：胡適讀本》，法律出版社，2011年。
羅納德·哈里·科斯，王寧：《變革中國：市場經濟的中國之路》，中信出版社，2013年。
盛洪、沈開舉：《土地制度研究（第一輯）》，知識產權出版社，2012年。
文貫中：《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內在邏輯》，東方出版社，2014年。
吳敬璉：《當代中國經濟改革》，上海遠東出版社，2003年。
張維迎：《市場的邏輯（增訂版）》，世紀出版集團、上海人民出版社，2012年。
周其仁：《城鄉中國（上）》，中信出版社，2013年。
周其仁：《城鄉中國（下）》，中信出版社，2014年。
周其仁：《改革的邏輯》，中信出版社，2013年。
周天勇，郭雪劍：《富民與安居：中國土地住宅體制改革研究報告》，大連出版社，2016年。
中國鄉村發現網轉自：農村土地和鄉村發展（微信公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
