《中國生態六講》連載之三十四
林地保護難題待解
日前，國務院常務會議審議并原則通過了《全國林地保護利用規劃綱要》。據記者了解，作為第七次全國森林資源清查后提出的實行嚴格的林地保護制度，保障林業發展空間的對策措施，此次規劃綱要重點提出了今后十年全國林地保護利用的主要任務。
其中在林地結構布局方面，重點明確了要優化結構布局，統籌區域林地保護利用。對不同區域林地實行差別化保護利用政策，規范林地利用秩序。
接受中國經濟時報記者采訪的生態與林業專家認為，對不同區域林地實行差別化的保護利用政策，需要清楚當前國家林地結構布局，集合多部門，形成對林地的有效保護和利用，通過全局的規范進行協調。
專家提醒，要認清政策執行及目標實現的艱巨性，林地的保護利用要突出生態效益，強調公益性和長期性，通過長期的政策執行實現規范的林地利用秩序，最終對生態環境的可持續發展形成良性影響。
困難較多，任務艱巨
規劃綱要指出，到2020年，我國林地保有量將增加到3.12億公頃，占國土面積的比重提高到32.5%以上；實行用途管制和分級管理，從嚴保護和管理現有林地；加強沙化石漠化土地、工礦廢棄地治理，實行生態重要區域陡坡耕地退耕還林，積極補充林地數量。
同時強調，到2020年，森林保有量將達到2.23億公頃，比2005年增加4000萬公頃，森林覆蓋率達到23%以上；嚴格保護有林地和生態脆弱地區的灌木林地，實行森林面積占補平衡；加快宜林地造林綠化，加強生態脆弱地區的生態治理，實施退化有林地修復工程。
“這樣的目標實現起來還是有不少困難的。”中科院植物研究所研究員蔣高明在接受中國經濟時報記者采訪時表示，當前我國所擁有的可以用來培育林木、大面積種植森林的土地面積相當有限，這是實現林地總量和森林覆蓋率增長的最大制約。
據蔣高明介紹，我國有960萬平方公里的陸地面積，折合傳統的計量單位為144億畝，其中面積最多的是草原，有60億畝，目前的林地28.8億畝，荒漠與戈壁23.3億畝，耕地18億畝，濕地5.78億畝，城市與村落約占5億畝，冰川0.89億畝，灘涂0.47億畝。如果將林地保有量在10年提升到32.5%，即達到46.8億畝，只有擠占草原和荒漠，因為耕地和濕地是不能動的，而在干旱區、半干旱區造林成功的概率較小。
“由此可以看出，可供林地種植的土地面積實際上比較有限，對于林地保有量的增長以及森林覆蓋率的增加，最重要的就是有足夠的林地予以保障。”蔣高明建議，中國現有的500多個大中城市、2800多個縣城和360多萬個村落應當作為造林的主體予以重視。
“但是現在這些區域的林木破壞還是很大的，尤其是大樹進城，幾乎將農村的樹木毀于一旦。”蔣高明強調，對于在干旱和半干旱地區選擇造林需要慎重。
對此，中國林業科學研究院森林生態環境與保護研究所研究員郭浩也對本報記者表示，足夠的林地供給無疑是確保林地保有量增加以及森林覆蓋率增長的根本保障，同時需要通過對區域林地進行重點保護。
林地結構待優化
據記者了解，我國森林分布主要以400毫米降雨線為分界，以東地區，特別是東北和西南地區的天然林比較多；西部的天山也分布有少量天然林，但是數量極少；干旱區和半干旱地區多以草原和荒漠為主。
“現在我國的原始森林數量已經非常稀少了，多以人工林為主。”蔣高明說，應該重點提高人工種植林木的質量，以達到提升林地整體質量和綜合效益的目的。
對于如何發展當前具有巨大市場需求的林木產業，蔣高明分析認為，現有種植的林木以楊樹等短壽樹木居多，如果加大長壽樹木的種植比例，對于森林的長期培養是有利的。
“長壽樹木的木材質量較好，由其生產的產品質量也會較高，由于樹木壽命相對較長，林木砍伐的周期也會改變，會客觀上延長樹木的生長時間。”蔣高明說。
對此，郭浩也認為，現有林地結構的調整對于未來形成長周期的樹木生長會帶來巨大影響，長遠來看，也是符合市場規律和生態規律的。
重點問題待解決
“出臺這樣的林地保護利用規劃綱要有著長遠的積極意義，特別是針對不同區域的林地條件制定實施不同的林地保護政策。”郭浩強調，這同樣需要國家從全局角度進行規劃。
對此，蔣高明也認為，區域林地的保護，不能僅僅局限于眼前利益，應該更加注重公益性質。他說：“森林作為陸上生態系統中的重要環節，有著防止水土流失、凈化空氣、固碳、維護水源以及為野生動物提供棲息地等眾多生態公益性。”
“對于林權改革，適當保障林權的國有，有助于林地的有效保護。”在蔣高明看來，過度的市場化會造成林木的過度砍伐和浪費，進而對生態造成破壞。
經過多年的分析研究，蔣高明認為，當前我國林業存在的重點問題有：一是賣小樹，就是在樹木沒有成熟時就進行買賣，無形中縮短了樹木的生長周期，無益于森林生態系統的恢復；二是賣大樹，部分成熟的樹木被直接遷出，甚至保護區的大樹也被遷出，主要用途是城市綠化；三是南方地區的林木遭到破壞，比如南方的桉樹種植，用于發展紙漿，再有就是海南島、西雙版納的橡膠樹等，都對當地的土壤和生態造成了破壞；四是林權改革暴露出來“一山多證、多戶一證、證中有證”等問題。
蔣高明認為，對這些問題予以重點解決，有助于規劃綱要目標的最終實現。“林地的保護要強調公益性和長期性。”蔣高明強調。
深化集體林權制度和國有林場改革是《全國林地保護利用規劃綱要》的重要任務之一。
我國林權制度改革最早是在福建和江西進行的，2008年國務院出臺的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，使林權制度改革推向全國。
“改革開放30年后推行的林權改革比當年推進聯產承包制難度更大。林業‘三定’工作已過去20多年，林地四至不明、面積不符、檔案不全，加之林地流轉方式錯綜復雜，使林改工作更加困難，但不會影響林改的大方向。”中國林科院林權改革研究中心常務副主任王登舉在接受中國經濟時報記者采訪時說。
“截至目前，福建、江西、遼寧等12個省基本完成了明晰產權、承包到戶的改革任務。全國完成林改確權面積19.5億畝，發放林權證6419萬本，分別占全國集體林地面積的71.3%和53.7%；有6113萬農戶拿到林權證，農民真正成了集體林地經營的主體，現代林業產權制度正逐步形成。”國家林業局副局長張建龍6月22日在集體林權制度改革專題新聞發布會上說。
林改應找出符合當地實際的模式
由于長期過量采伐，國有林區逐步陷入資源危機和經濟危困的境地。2006年，伊春作為唯一的國有林試點單位正式啟動林權制度改革，選擇8萬公頃的國有商品林進行試點，由林業職工家庭承包經營，承包經營期限為50年。
伊春林改四年來，最受官方肯定的一點是，“通過林權改革，使當地林場職工增收致富的渠道進一步拓寬，加快了奔小康的步伐”。但林改也遭到各方質疑：“伊春改革是把國家的林權分給個人，完全沒有解決政企合一的體制弊端。” 財政部及發改委官員近日也表示，伊春林改模式并非未來國有林權改革的方向。
對此，國務院發展研究中心研究員張忠法在接受本報記者采訪時說，國有林場的改革要謹慎，經濟林要進一步深化改革。北方的林木生長慢，又缺水，生態林分到農戶很難得到保護。當務之急是在深化改革的過程中，國家的扶持政策能夠保障林農的切身利益。
張忠法還告訴記者：“現在南方發生多起泥石流災害，我們要反思對集體林的過多砍伐。林業深化改革應堅持分類指導，允許多種模式存在。”
國家林業局農村林業改革發展司司長張蕾在接受記者采訪時表示，按照中央十號文件的要求，在五年內要完成明晰產權承包到戶的改革任務，今年已經是第三年，也是關鍵的一年。
“然而，面對林改的復雜性，有的地方領導存在畏難情緒，怕產權難以明晰，怕改革引發矛盾，不愿惹麻煩。有的怕加重地方財政負擔，怕減少村集體收入，已經掌握著集體林經營權的鄉村干部、企業、大戶不愿失去既得利益。”王登舉對記者說，在推進集體林權制度改革的過程中，各地應切實找出符合當地實際的改革模式。對于這個改革模式的評價，最終應該由老百姓說了算。
深化和完善配套政策
黑龍江省集體林權制度改革從2008年開始啟動，至今年一季度，全省完成明晰產權面積1352萬畝，占集體林總面積的73.2%；已發林權證面積950萬畝，占明晰產權面積的70.2%。
廣西林業部門發布的最新統計顯示，截至5月底，全區三分之二的集體林地已經落實到農戶，近四成的集體林地已經核發林權證。今年將在17個縣（市）、區先行開展集體林權配套改革試點，通過加大公共財政扶持、改革林木采伐管理、推進林權抵押貸款和政策性森林保險等方式規范林權交易。
王登舉表示，完成確權、發證只是林改的第一步，而集體林權制度改革更為長期而艱巨的任務是深化和完善各項配套政策，這樣才能建立起有利于保護林地和發展森林資源的有效機制。
首先，森林經營主體呈現多元化趨勢，以個人或家庭為單位造林的中小規模經營者占據約60%的比例，要盡快轉變政府管理與服務方式。其次，要進一步提高生態公益林補償標準。再其次，大力扶持林業專業合作組織的發展。最后，加快建立森林資源資產評估制度。
（本文2010年6月30日載《中國經濟時報》，作者李海楠。）
中國鄉村發現網轉自：蔣高明的博客
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