《中國(guó)生態(tài)六講》連載之三十四
林地保護(hù)難題待解
日前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》。據(jù)記者了解，作為第七次全國(guó)森林資源清查后提出的實(shí)行嚴(yán)格的林地保護(hù)制度，保障林業(yè)發(fā)展空間的對(duì)策措施，此次規(guī)劃綱要重點(diǎn)提出了今后十年全國(guó)林地保護(hù)利用的主要任務(wù)。
其中在林地結(jié)構(gòu)布局方面，重點(diǎn)明確了要優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，統(tǒng)籌區(qū)域林地保護(hù)利用。對(duì)不同區(qū)域林地實(shí)行差別化保護(hù)利用政策，規(guī)范林地利用秩序。
接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的生態(tài)與林業(yè)專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)不同區(qū)域林地實(shí)行差別化的保護(hù)利用政策，需要清楚當(dāng)前國(guó)家林地結(jié)構(gòu)布局，集合多部門(mén)，形成對(duì)林地的有效保護(hù)和利用，通過(guò)全局的規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)。
專(zhuān)家提醒，要認(rèn)清政策執(zhí)行及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的艱巨性，林地的保護(hù)利用要突出生態(tài)效益，強(qiáng)調(diào)公益性和長(zhǎng)期性，通過(guò)長(zhǎng)期的政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)規(guī)范的林地利用秩序，最終對(duì)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展形成良性影響。
困難較多，任務(wù)艱巨
規(guī)劃綱要指出，到2020年，我國(guó)林地保有量將增加到3.12億公頃，占國(guó)土面積的比重提高到32.5%以上；實(shí)行用途管制和分級(jí)管理，從嚴(yán)保護(hù)和管理現(xiàn)有林地；加強(qiáng)沙化石漠化土地、工礦廢棄地治理，實(shí)行生態(tài)重要區(qū)域陡坡耕地退耕還林，積極補(bǔ)充林地?cái)?shù)量。
同時(shí)強(qiáng)調(diào)，到2020年，森林保有量將達(dá)到2.23億公頃，比2005年增加4000萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達(dá)到23%以上；嚴(yán)格保護(hù)有林地和生態(tài)脆弱地區(qū)的灌木林地，實(shí)行森林面積占補(bǔ)平衡；加快宜林地造林綠化，加強(qiáng)生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)治理，實(shí)施退化有林地修復(fù)工程。
“這樣的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來(lái)還是有不少困難的。”中科院植物研究所研究員蔣高明在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前我國(guó)所擁有的可以用來(lái)培育林木、大面積種植森林的土地面積相當(dāng)有限，這是實(shí)現(xiàn)林地總量和森林覆蓋率增長(zhǎng)的最大制約。
據(jù)蔣高明介紹，我國(guó)有960萬(wàn)平方公里的陸地面積，折合傳統(tǒng)的計(jì)量單位為144億畝，其中面積最多的是草原，有60億畝，目前的林地28.8億畝，荒漠與戈壁23.3億畝，耕地18億畝，濕地5.78億畝，城市與村落約占5億畝，冰川0.89億畝，灘涂0.47億畝。如果將林地保有量在10年提升到32.5%，即達(dá)到46.8億畝，只有擠占草原和荒漠，因?yàn)楦睾蜐竦厥遣荒軇?dòng)的，而在干旱區(qū)、半干旱區(qū)造林成功的概率較小。
“由此可以看出，可供林地種植的土地面積實(shí)際上比較有限，對(duì)于林地保有量的增長(zhǎng)以及森林覆蓋率的增加，最重要的就是有足夠的林地予以保障。”蔣高明建議，中國(guó)現(xiàn)有的500多個(gè)大中城市、2800多個(gè)縣城和360多萬(wàn)個(gè)村落應(yīng)當(dāng)作為造林的主體予以重視。
“但是現(xiàn)在這些區(qū)域的林木破壞還是很大的，尤其是大樹(shù)進(jìn)城，幾乎將農(nóng)村的樹(shù)木毀于一旦。”蔣高明強(qiáng)調(diào)，對(duì)于在干旱和半干旱地區(qū)選擇造林需要慎重。
對(duì)此，中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所研究員郭浩也對(duì)本報(bào)記者表示，足夠的林地供給無(wú)疑是確保林地保有量增加以及森林覆蓋率增長(zhǎng)的根本保障，同時(shí)需要通過(guò)對(duì)區(qū)域林地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。
林地結(jié)構(gòu)待優(yōu)化
據(jù)記者了解，我國(guó)森林分布主要以400毫米降雨線為分界，以東地區(qū)，特別是東北和西南地區(qū)的天然林比較多；西部的天山也分布有少量天然林，但是數(shù)量極少；干旱區(qū)和半干旱地區(qū)多以草原和荒漠為主。
“現(xiàn)在我國(guó)的原始森林?jǐn)?shù)量已經(jīng)非常稀少了，多以人工林為主。”蔣高明說(shuō)，應(yīng)該重點(diǎn)提高人工種植林木的質(zhì)量，以達(dá)到提升林地整體質(zhì)量和綜合效益的目的。
對(duì)于如何發(fā)展當(dāng)前具有巨大市場(chǎng)需求的林木產(chǎn)業(yè)，蔣高明分析認(rèn)為，現(xiàn)有種植的林木以楊樹(shù)等短壽樹(shù)木居多，如果加大長(zhǎng)壽樹(shù)木的種植比例，對(duì)于森林的長(zhǎng)期培養(yǎng)是有利的。
“長(zhǎng)壽樹(shù)木的木材質(zhì)量較好，由其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量也會(huì)較高，由于樹(shù)木壽命相對(duì)較長(zhǎng)，林木砍伐的周期也會(huì)改變，會(huì)客觀上延長(zhǎng)樹(shù)木的生長(zhǎng)時(shí)間。”蔣高明說(shuō)。
對(duì)此，郭浩也認(rèn)為，現(xiàn)有林地結(jié)構(gòu)的調(diào)整對(duì)于未來(lái)形成長(zhǎng)周期的樹(shù)木生長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)巨大影響，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也是符合市場(chǎng)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律的。
重點(diǎn)問(wèn)題待解決
“出臺(tái)這樣的林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極意義，特別是針對(duì)不同區(qū)域的林地條件制定實(shí)施不同的林地保護(hù)政策。”郭浩強(qiáng)調(diào)，這同樣需要國(guó)家從全局角度進(jìn)行規(guī)劃。
對(duì)此，蔣高明也認(rèn)為，區(qū)域林地的保護(hù)，不能僅僅局限于眼前利益，應(yīng)該更加注重公益性質(zhì)。他說(shuō)：“森林作為陸上生態(tài)系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，有著防止水土流失、凈化空氣、固碳、維護(hù)水源以及為野生動(dòng)物提供棲息地等眾多生態(tài)公益性。”
“對(duì)于林權(quán)改革，適當(dāng)保障林權(quán)的國(guó)有，有助于林地的有效保護(hù)。”在蔣高明看來(lái)，過(guò)度的市場(chǎng)化會(huì)造成林木的過(guò)度砍伐和浪費(fèi)，進(jìn)而對(duì)生態(tài)造成破壞。
經(jīng)過(guò)多年的分析研究，蔣高明認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)林業(yè)存在的重點(diǎn)問(wèn)題有：一是賣(mài)小樹(shù)，就是在樹(shù)木沒(méi)有成熟時(shí)就進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，無(wú)形中縮短了樹(shù)木的生長(zhǎng)周期，無(wú)益于森林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)；二是賣(mài)大樹(shù)，部分成熟的樹(shù)木被直接遷出，甚至保護(hù)區(qū)的大樹(shù)也被遷出，主要用途是城市綠化；三是南方地區(qū)的林木遭到破壞，比如南方的桉樹(shù)種植，用于發(fā)展紙漿，再有就是海南島、西雙版納的橡膠樹(shù)等，都對(duì)當(dāng)?shù)氐耐寥篮蜕鷳B(tài)造成了破壞；四是林權(quán)改革暴露出來(lái)“一山多證、多戶一證、證中有證”等問(wèn)題。
蔣高明認(rèn)為，對(duì)這些問(wèn)題予以重點(diǎn)解決，有助于規(guī)劃綱要目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。“林地的保護(hù)要強(qiáng)調(diào)公益性和長(zhǎng)期性。”蔣高明強(qiáng)調(diào)。
深化集體林權(quán)制度和國(guó)有林場(chǎng)改革是《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》的重要任務(wù)之一。
我國(guó)林權(quán)制度改革最早是在福建和江西進(jìn)行的，2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，使林權(quán)制度改革推向全國(guó)。
“改革開(kāi)放30年后推行的林權(quán)改革比當(dāng)年推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)承包制難度更大。林業(yè)‘三定’工作已過(guò)去20多年，林地四至不明、面積不符、檔案不全，加之林地流轉(zhuǎn)方式錯(cuò)綜復(fù)雜，使林改工作更加困難，但不會(huì)影響林改的大方向。”中國(guó)林科院林權(quán)改革研究中心常務(wù)副主任王登舉在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
“截至目前，福建、江西、遼寧等12個(gè)省基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。全國(guó)完成林改確權(quán)面積19.5億畝，發(fā)放林權(quán)證6419萬(wàn)本，分別占全國(guó)集體林地面積的71.3%和53.7%；有6113萬(wàn)農(nóng)戶拿到林權(quán)證，農(nóng)民真正成了集體林地經(jīng)營(yíng)的主體，現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度正逐步形成。”國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)張建龍6月22日在集體林權(quán)制度改革專(zhuān)題新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)。
林改應(yīng)找出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的模式
由于長(zhǎng)期過(guò)量采伐，國(guó)有林區(qū)逐步陷入資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困的境地。2006年，伊春作為唯一的國(guó)有林試點(diǎn)單位正式啟動(dòng)林權(quán)制度改革，選擇8萬(wàn)公頃的國(guó)有商品林進(jìn)行試點(diǎn)，由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)，承包經(jīng)營(yíng)期限為50年。
伊春林改四年來(lái)，最受官方肯定的一點(diǎn)是，“通過(guò)林權(quán)改革，使當(dāng)?shù)亓謭?chǎng)職工增收致富的渠道進(jìn)一步拓寬，加快了奔小康的步伐”。但林改也遭到各方質(zhì)疑：“伊春改革是把國(guó)家的林權(quán)分給個(gè)人，完全沒(méi)有解決政企合一的體制弊端。” 財(cái)政部及發(fā)改委官員近日也表示，伊春林改模式并非未來(lái)國(guó)有林權(quán)改革的方向。
對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張忠法在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，國(guó)有林場(chǎng)的改革要謹(jǐn)慎，經(jīng)濟(jì)林要進(jìn)一步深化改革。北方的林木生長(zhǎng)慢，又缺水，生態(tài)林分到農(nóng)戶很難得到保護(hù)。當(dāng)務(wù)之急是在深化改革的過(guò)程中，國(guó)家的扶持政策能夠保障林農(nóng)的切身利益。
張忠法還告訴記者：“現(xiàn)在南方發(fā)生多起泥石流災(zāi)害，我們要反思對(duì)集體林的過(guò)多砍伐。林業(yè)深化改革應(yīng)堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，允許多種模式存在。”
國(guó)家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司司長(zhǎng)張蕾在接受記者采訪時(shí)表示，按照中央十號(hào)文件的要求，在五年內(nèi)要完成明晰產(chǎn)權(quán)承包到戶的改革任務(wù)，今年已經(jīng)是第三年，也是關(guān)鍵的一年。
“然而，面對(duì)林改的復(fù)雜性，有的地方領(lǐng)導(dǎo)存在畏難情緒，怕產(chǎn)權(quán)難以明晰，怕改革引發(fā)矛盾，不愿惹麻煩。有的怕加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，怕減少村集體收入，已經(jīng)掌握著集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的鄉(xiāng)村干部、企業(yè)、大戶不愿失去既得利益。”王登舉對(duì)記者說(shuō)，在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的過(guò)程中，各地應(yīng)切實(shí)找出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的改革模式。對(duì)于這個(gè)改革模式的評(píng)價(jià)，最終應(yīng)該由老百姓說(shuō)了算。
深化和完善配套政策
黑龍江省集體林權(quán)制度改革從2008年開(kāi)始啟動(dòng)，至今年一季度，全省完成明晰產(chǎn)權(quán)面積1352萬(wàn)畝，占集體林總面積的73.2%；已發(fā)林權(quán)證面積950萬(wàn)畝，占明晰產(chǎn)權(quán)面積的70.2%。
廣西林業(yè)部門(mén)發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至5月底，全區(qū)三分之二的集體林地已經(jīng)落實(shí)到農(nóng)戶，近四成的集體林地已經(jīng)核發(fā)林權(quán)證。今年將在17個(gè)縣（市）、區(qū)先行開(kāi)展集體林權(quán)配套改革試點(diǎn)，通過(guò)加大公共財(cái)政扶持、改革林木采伐管理、推進(jìn)林權(quán)抵押貸款和政策性森林保險(xiǎn)等方式規(guī)范林權(quán)交易。
王登舉表示，完成確權(quán)、發(fā)證只是林改的第一步，而集體林權(quán)制度改革更為長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)是深化和完善各項(xiàng)配套政策，這樣才能建立起有利于保護(hù)林地和發(fā)展森林資源的有效機(jī)制。
首先，森林經(jīng)營(yíng)主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，以個(gè)人或家庭為單位造林的中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者占據(jù)約60%的比例，要盡快轉(zhuǎn)變政府管理與服務(wù)方式。其次，要進(jìn)一步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。再其次，大力扶持林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展。最后，加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度。
（本文2010年6月30日載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，作者李海楠。）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：蔣高明的博客
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