近年來，隨著經濟的發展，改革的深入，土地的利用越來越廣泛，隨之而來的糾紛也越來越多，法院作為司法機關對土地使用權的查封控制也隨之增加。筆者因一起案外人執行異議案件發現現實中對土地使用權的查封有著不同的做法，而對某些做法有不同的意見，進而引發對這一問題的思考。
一、對我國土地性質的分析
我國土地實行二元制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。實行土地用途管制制度，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。土地使用權是土地使用制度在法律上的具體表現形式，是依照一定的法律對一定的土地加以利用并獲得收益的權利。土地使用權從來都不是自由的、任意的，我國依法實行土地登記發證制度。而對于建設用地，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須申請使用國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。對于國有土地，國家按照所有權和使用權分離的原則，實行國有土地使用權出讓、轉讓制度，使用權可以通過劃撥和出讓方式取得。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。農用地轉為建設用地的設置了嚴格的審批制度。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用農用地的，由國務院審批；在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。其他建設項目占用農用地的由省、自治區、直轄市人民政府批準。除對集體建設用地的取得有著嚴格的審批途徑外，農民集體所有的土地依法用于非農建設的，還必須由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。由此可見，建設用地一般是三種：國有劃撥土地、國有出讓土地、集體建設用地。然而實踐中由于近年經濟的快速發展，各省、各市縣甚至各鄉鎮都在搞開發區建設，開發區如雨后春筍般的發展起來。其中值得注意的是有一些所謂的開發區所占用土地可能就是占用的集體農業用地而未取得建設用地使用權證書甚至未獲農用地轉用審批。
二、不同情況土地使用權的查封
通過上述對土地使用權性的分析，可以明確，土地作為一種不動產，在市場經濟條件下土地使用權作為資產的重要屬性日益備受關注。法院在實施財產控制的過程中就應引起高度注意，不同性質的土地不能一概而論，同時由于它不同于一般商品，它的查封、裁定執行與土地上的建筑物、附著物的查封、裁定執行也不能等同視之。即要符合物權法的規定也要符合土地管理法等相關規定。實踐中對土地使用權的控制是采取查封措施。查封是指人民法院對作為執行對象的財產就地或異地封存，禁止被執行人對其進行處分的一種執行措施，其目的在于保證對該財產的順利執行。查封是民事訴訟法規定的一種保全、執行措施，是人民法院依據職權作出的具有法律強制力的行為，被查封的財產不得擅自轉讓，查封是一種法律手段，是從法律上對過戶的限制，并沒有給標的物的事實狀態造成影響。是一種暫時性的、有期限的措施，也存在被取消的可能。查封也應具備一定條件后才能實施。一要有保全申請人的申請或進入執行程序后依職權進行；二要明確財產權屬。其中《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（以下簡稱《查封規定》）第二條就規定，人民法院可以查封、扣押、凍結被執行人占有的動產、登記在被執行人名下的不動產、特定動產及其他財產權。未登記的建筑物和土地使用權，依據土地使用權的審批文件和其他相關證據確定權屬。對于第三人占有的動產或者登記在第三人名下的不動產、特定動產及其他財產權，第三人書面確認該財產屬于被執行人的，人民法院可以查封、扣押、凍結。物權法規定，不動產物權的設定、變更等經依法登記，發生法律效力。房地產權屬登記是國家房地產管理機關依照職權和法律對房地產所有權和使用權進行確認的行政行為。土地的登記機關為國土資源管理局，已經登記的土地使用權具有法律效力，受到法律的保護。因此，在當事人對權屬登記明確，且對權屬登記的產權沒有異議時，法院就應當認定當事人對房地產享有所有權或使用權，法院依法可以進行查封。對于土地使用權和房屋所有權歸屬同一權利人的，人民法院應當同時查封；使用權和房屋所有權歸屬不一致的，查封被執行人名下的土地使用權或者房屋。對登記在案外人名下的土地使用權、房屋，案外人書面認可土地、房屋實際屬于被執行人時，法院可以采取查封措施。如果登記名義人（案外人）否認該土地、房屋屬于被執行人，而執行法院、申請執行人認為登記虛假時，須經當事人另行提起訴訟或者通過其他程序，撤銷該登記并登記在被執行人名下之后，才可以采取查封措施。這種查封也是法院最直接的執行活動。
三、不同性質土地使用權的查封、執行的法律規定及要求
（一）國有出讓土地使用權的查封。人民法院只能查封債務人或被執行人合法取得的土地使用權。該合法性表現為，其已交納全部土地使用權出讓金，并已取得土地使用證。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第16條規定：“土地使用者在支付全部土地使用權出讓金后，應當依照規定辦理登記，領取土地使用證，取得土地使用權。”依此規定，土地使用權受讓方如果尚未交齊土地使用權出讓金，未辦理土地登記手續，則不可能領取土地使用權證，并取得土地使用權。因此，如果土地使用權受讓方只是與土地管理部門簽訂了土地使用權出讓合同，未交或只交納了部分土地使用權出讓金，但尚未取得土地使用權證書，則表明其尚未合法取得土地使用權。人民法院不能僅根據債務人所簽訂的土地出讓合同，查封其合同項下的土地使用權；對被執行人全部繳納土地使用權出讓金但尚未辦理土地使用權登記的，法院可以對該土地使用權進行預查封；對于被執行人只繳納了部分出讓金的，按已繳付的出讓金，由國土資源管理部門確認被執行人的土地使用權，法院可以對確認后的土地使用權裁定預查封。對不可分割的土地使用權，可以進行全部查封。被執行人在規定的期限內仍未全部繳納土地出讓金的，在人民政府收回土地使用權的同時，應當將被執行人繳納的按照有關規定應當退還的土地出讓金由法院處理，預查封自動解除。
（二）國有劃撥土地使用權的查封。國有劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的國有土地使用權。人民法院在執行案件過程中，經常會遇到對被執行人所有的建筑物、構筑物所占壓的國有劃撥土地使用權進行查封處置的問題。由于國有劃撥土地使用權具有特殊性，即由縣級以上人民政府國土資源管理部門依法代表國家，對國有劃撥土地行使所有者的權利，并對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行監督檢查。所以，對國有劃撥土地使用權在執行過程中進行查封處置與出讓土地使用權的查封處置程序上有很大區別。對于國有劃撥土地的查封處置注意以下幾種情形：一是人民法院在執行時首先要確認被執行人所有的國有劃撥土地使用權能否轉讓。根據國務院1990年5月19日頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地所有權出讓和轉讓暫行條例》和國家土地管理局1992年2月24日頒布的《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第三條規定：“符合下列條件的，其土地使用權可以轉讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；（二）領有國有土地使用證；（三）具有合法的地上建筑物、其他附著物產權證明；（四）依照《條例》和本辦法規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市縣人民政府交付土地使用權出讓金，或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。”對于符合上述規定條件的國有劃撥土地使用權，人民法院才能對其采取評估、拍賣等強制措施，否則就不能進行處置。 二是對符合轉讓條件的國有土地使用權需要執行的，應向縣級以上人民政府的國土資源管理部門提出執行該國有土地使用權的申請，由國土資源管理部門,根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條的規定,報有批準權限的人民政府批準。批準轉讓的，應由該部門對國有土地補辦出讓手續的程序，出讓金繳納的數額、使用年限、土地性質等作出規定。如果不批準轉讓的，應向人民法院出具書面說明，執行人員應及時告知權利人，由權利人依照有關法律法規的規定向國土資源管理部門交涉。三是對縣級以上人民政府批準轉讓的國有劃撥土地使用權，應當按照國土資源管理部門提出的國有土地補辦出讓手續的程序，出讓金繳納的數額、使用年限、土地性質等規定，由有關當事人到國土資源管理部門辦理出讓手續。而后按照最高人民法院《人民法院司法鑒定工作暫行規定》和《人民法院對外委托司法鑒定管理規定》的規定進行評估、拍賣、變賣。拍賣、變賣后法院應當按照《民事訴訟法》的有關規定及最高人民法院、國土資源部、建設部《關于依法規范人民法院執行和土地房地產管理部門協助執行若干問題的通知》的規定通知國土資源管理部門協助執行，辦理國有土地使用權的變更登記手續。四是債權人也可依司法文書，對符合國有劃撥土地使用權轉讓條件的土地，到國土資源管理部門申請辦理出讓手續。取得合法出讓手續后，方可按照《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條的規定,進行拍賣、變賣。
（三）集體建設用地使用權的查封。集體建設用地使用權的取得審批嚴格，查封應尤為注意，尤其是對有些企業占用的土地沒有土地使用權證書的，一定要到國土資源管理部門進行查詢確定權屬。根據《中華人民共和國土地管理法》第五十九條規定，集體建設用地主要是指鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設用地。上述用地都應當符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃進行審批。《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定，農民集體所有的土地依法用于非農建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，河北省政府制定了《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》，對我省城市和鎮規劃區外的集體建設用地使用權的流轉及相關管理活動進行規范。明確規定縣級以上人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內集體建設用地使用權流轉的監督管理工作。因此集體建設用地必須經過相應的審批才能確定為集體建設用地，相應的主體經主管部門登記后才能取得集體建設用地的土地使用權，集體建設用地的登記管理機關是縣級以上人民政府土地行政主管部門，其他任何部門都不能代替。
《查封規定》第九條規定，查封不動產的，人民法院應當張貼封條或者公告，并可以提取保存有關財產權證照。查封、扣押、凍結已登記的不動產、特定動產及其他財產權，應當通知有關登記機關辦理登記手續。《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第二條規定，人民法院對土地使用權、房屋實施查封或進行實體處理前，應當向國土資源、房地產管理部門查詢該土地、房屋的權屬。第五條規定，人民法院查封時，土地、房屋權屬的確認以國土資源、房地產管理部門的登記或出具的權屬證明為準。以上規定明確規定查封集體建設用地的土地使用權亦必須到國土資源部門進行權屬確認。對于權屬明確的進行查封及公告并向國土資源部門發出協助執行通知，進行查封登記。
《查封規定》第二條規定，對于未登記的土地使用權，依據土地使用權的審批文件和其他相關證據確定權屬。此條明確規定未登記的土地使用權確定權屬的土地使用權的審批文件是必要依據。沒有土地使用權的審批文件僅有其他相關證據的不能確定權屬。對于權屬確定不了的不能進行查封。
綜上，實際工作中我們只有對土地的性質進行認真分析，明確土地使用權的性質差異，根據不同的土地類型、不同情形確定不同的查封實施方式，使土地使用權查封執行工作能夠符合法律程序科學規范的運行，才能準確的實現查封的效力。
中國鄉村發現網轉自：河北法院網
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