自2014年7月國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》之后，各地相繼出臺了戶籍改革的地方性法規。然而，兩年多來，推動農業轉移人口在城市落戶的工作成效并不明顯，落戶難現象依然存在，2016年2月出臺的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》也指出，城鎮化建設中存在農業轉移人口市民化進展緩慢、城鎮化質量不高等問題。
戶籍改革進展緩慢的一個重要原因，是作為政策執行者的地方政府缺乏推進戶籍改革的動力，而動力缺乏的原因則在于地方政府在農業轉移人口落戶問題上存在誤區，普遍認為以農業轉移人口為主的非戶籍人口是城市的負擔，推動落戶將產生很大的“落戶成本”，使城市財政不堪重負。因此，完全放開落戶門檻只在中小城市實現，非戶籍人口較多的大城市依然嚴控落戶指標，或采用積分落戶制的方式接納少數能為城市作出較大貢獻的高素質非戶籍人口落戶，對于作為非戶籍人口主體的農業轉移人口，往往要求他們用農村土地來換取城市戶籍，以彌補落戶產生的財政支出，造成農業轉移人口的落戶意愿不強。對于戶籍改革實踐中的“落戶成本”誤區，亟待從理論上加以闡釋和澄清，落戶成本到底是否構成非戶籍人口落戶的主要障礙，是值得仔細反思的。
“落戶”不僅是成本，更是收益
“落戶成本”誤區的根源，在于我國曾長期實行的低成本工業化和城鎮化發展戰略。在改革開放前的工業化原始積累時期，戶籍制度嚴格地限制農民脫離農業生產進入城市，使得農產品統購統銷制度和城市糧食低價供應政策得以維持，確保了城市職工的低工資，進而使工業化原始積累獲得足夠低的勞動力成本。改革開放之后，戶籍制度不再限制農民進城，其作用逐漸轉變為限制轉移到城市的農民工平等地享受市民化的工資福利待遇，這使沿海勞動密集型工業獲得了低勞動力成本的比較優勢，也使地方政府積累了快速推進城鎮化的建設資金。可見，戶籍制度一直以來都是低成本工業化和城鎮化的重要制度保障，很多人進而認為，放開落戶將動搖我國低勞動力成本的優勢，加重地方財政負擔，影響經濟發展的潛力。
依靠戶籍制度獲得低勞動力成本的比較優勢，是與投資和要素驅動的經濟發展方式相聯系的。隨著經濟發展方式轉變為消費和創新驅動，仍將農業轉移人口的落戶僅僅看作是一種成本，顯然就不合時宜了。對城市來說，“落戶”不僅是成本，更是收益。
首先，落戶將極大激發消費需求。當前，我國經濟中最大的內需就是2.7億農民工及其隨遷家屬。由于沒有城市戶籍，無法享受市民化的教育、醫療、住房和社會保障等福利待遇，不僅產生了對未來生活的不確定性預期，也使他們降低了對城市的認同感和歸屬感，將自己看成是城市的過客。在這種心態下，農民工普遍傾向于最大限度地壓低消費，提高儲蓄水平。通過放開落戶實現農民工市民化，將使農民工形成對未來城市生活的穩定預期，進而降低儲蓄，增加消費。有研究表明，放松戶籍限制，可以使農業轉移人口的消費水平提高20.8%，每年市民化1000萬農民工，將使我國經濟增長平均加快1個百分點左右。
其次，落戶將提高城市的集聚經濟效益。根據城市經濟學理論，人口的集聚將使生產發揮出規模經濟效應，降低平均的生產成本;在更大的市場范圍里，各種生產要素可以更好地匹配;人口的集聚也可以加速知識的傳播，方便職工和企業家之間，以及不同產業之間相互學習，使得創新更容易發生。通過放開落戶，尤其是放開大城市的落戶門檻，將通過降低農業轉移人口的定居成本，使得更多的人口和生產活動在城市集中，有助于營造創新產生的環境，促進經濟發展由要素驅動向創新驅動轉變。
可見，放開農業轉移人口在城市落戶，絕不僅僅只是給城市帶來成本的增加，在經濟發展方式由投資和要素驅動向消費和創新驅動轉變的條件下，落戶將通過刺激消費需求和形成經濟集聚，推動城市發展，創造經濟效益。
“落戶成本”誤區的幾個政策表現及其后果
“落戶成本”誤區的第一個表現，是認為放開落戶主要應在中小城市和小城鎮實行，對于非戶籍人口較多的大城市和特大城市，應嚴控戶籍門檻，避免大量落戶給城市造成過大的財政負擔。這是戶籍改革中最為似是而非的一個政策觀點。一方面，沒有大城市和特大城市的參與，戶籍改革將難以取得實質性突破。中小城市的非戶籍人口數量很少，其城市戶籍的福利含金量較低，放開落戶的意義不大;而大城市和特大城市是非戶籍人口的主要集中地，是體現農業轉移人口福利缺失主要區域，是破解戶籍分割，實現城市內部公共服務均等化的重點對象，不能以落戶成本高為理由滯緩改革進程。當前，部分特大城市對戶籍的嚴格控制政策，在降低城市排他性公共品支出的同時，客觀上也提高了非排他性公共品的供給水平，使其與中小城市和小城鎮在就業機會和收入水平上的差距進一步拉大。在這種情況下，農業轉移人口傾向于進一步向少數特大城市集中，這些城市也不得不進一步強化戶籍管制，形成戶籍管制與人口增多的惡性循環。另一方面，非戶籍人口落戶對大城市財政的負擔實際上并不大，放開落戶不會產生想象中的不良后果。目前中國幾乎所有的消費品都已實現了市場化，戶籍制度控制消費品需求量的職能早已不復存在。而隨著就業的市場化，原本與戶口掛鉤的就業機會和社會保險也已逐漸脫鉤，與城市戶籍相關的福利實際上只剩下教育、醫療、住房保障等少數公共服務。對于經濟實力雄厚，對公共資源的再分配能力很強的大城市來說，完全具備為農業轉移人口提供與戶籍人口均等化享受基本公共服務的能力。因此，認為戶籍改革應主要在中小城市進行，大城市和特大城市應嚴控戶籍的觀點將貽誤改革的時機，影響農業轉移人口市民化、提高戶籍人口城鎮化率目標的實現。
“落戶成本”誤區的第二個表現，是在戶籍改革進程中推廣積分落戶制。積分落戶制是一種落戶準入方法，通過設置一定的考核項目，按照一定的標準對外來人口進行積分，達到一定分值的可以落戶。這一制度安排是“落戶成本”誤區的又一個典型表現。從目前部分大城市出臺的積分落戶制度實施方案來看，積分分值的設置明顯偏向于高學歷、年紀輕、有技能、有住房、有投資的高人力資本稟賦人群，而普通農業轉移人口與獲得落戶所需分值往往相差甚遠。從政策取向上看，積分落戶制度實際上是認為，既然要吸納非戶籍人口落戶并產生落戶成本，那就不如接納能為城市做出更大貢獻的高素質勞動者落戶，使得城市財政的凈收益最大化。這種制度安排最大的問題在于未能搞清楚戶籍的本質。戶籍是一個國家之內不同地區居民的身份標識，絕不同于主權國家的國籍、綠卡等制度。落戶政策不應走向根據一個人的人力資本量來決定其能否享受城市排他性福利的道路。只要是本國的公民，不管是哪個階層，不論有多高的學歷，都應該平等地享受所在地區的公共福利待遇。積分落戶制的高人力資本偏向，往往使得能夠在城市落戶的都是年輕有為的高素質群體，而年老體衰、文化素質較低的人最終不得不離開城市返回農村。長此以往，城市留下了“人口紅利”送走了“人口負債”，使得城市越發繁華而農村日益凋敝，城鄉發展差距被進一步拉大。
“落戶成本”誤區的第三個表現，是將落戶與農民的土地權利掛鉤。一些地方實施以土地換戶籍的政策，要求在城市落戶的農民必須退出農村的承包地，并用宅基地復墾后的建設用地指標來換取城市戶籍福利。這種政策背后的邏輯依然是把落戶當作一種財政負擔，想通過將戶籍與土地進行交換的方式來彌補落戶成本。要求轉戶農民退出土地的做法所面臨的最大問題是，它阻斷了進城農民工返鄉的退路。“手中有地，進退有據”是中國在歷次經濟波動中能夠安然度過危機的重要經驗，一旦進城農民工失去了在城市的非農工作，僅靠社會保險和最低生活保障，是無法支持在城市穩定生活的。2億多進城農民工潛在的失業風險所形成的不穩定因素產生了巨大的社會成本，相比之下，城市所獲得的建設用地指標這一經濟利益顯然是得不償失的。落戶與土地掛鉤還有另一種表現形式，2016年9月出臺了《國務院辦公廳關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，允許建立城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。隨著人口增多城市建成區空間對空間的需求越來越大，這種“人地掛鉤”的政策不失為促進城市良性發展的政策。但是，如果不進一步細分農業轉移人口類型，一概實施落戶與新增建設用地規模掛鉤政策，很可能會使政策效果偏離預期。在新增建設用地規模與農業轉移人口掛鉤的制度安排下，地方政府具有強烈的動機將城市近郊和城中村里的農村戶籍居民轉為城市戶籍，以此來兌現新增建設用地指標。由于城郊和城中村的農村戶籍居民原本就是本地戶籍人口，其由農業戶口轉為城市戶口并不會給城市財政帶來實質性負擔，并且因在地理位置上與城市接近，這兩類農業轉移人口實際上已經在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市發展過程中通過征地拆遷獲得了超市民化的福利待遇，他們并不屬于城市的落戶重點群體。因此，在地方政府這種策略性行為下，“人地掛鉤”的政策的惠及面有限，在當前建設用地增減掛鉤政策依然無法跨行政區實施的情況下，廣大從偏遠農村轉移而來的農民工仍然難以借此獲得城市戶籍，從而無法享受市民化待遇。
走出“落戶成本”誤區，深化戶籍制度改革
習近平總書記指出，戶籍人口城鎮化率直接反映了城鎮化的健康程度，實現到2020年1億進城常住的農業轉移人口在城鎮落戶意義重大，既有利于穩定經濟增長，也有利于促進社會公平正義與和諧穩定，是全面建成小康社會惠及更多人口的內在要求。習近平總書記的要求為新時期的戶籍制度改革指明了方向，各地在政策落實上必須站在全面建成小康社會全局的高度，客觀全面地看待落戶對一個地區經濟社會帶來的影響，切實走出“落戶成本”誤區，確保戶籍制度改革目標的實現。
第一，要走出放開落戶只應在中小城市和小城鎮實行的誤區，加快農業轉移人口較多的大城市和特大城市放開落戶步伐，發揮出提高戶籍人口城鎮化率主力軍的作用。根據前面的分析，大城市和特大城市具備對放開落戶后公共服務支出上升的支付能力，而教育、醫療、住房、社會保障等公共服務實現普惠后，擁擠效應的上升也會降低潛在遷入者的預期收益，因此大城市不必擔心放開落戶后城市人口迅速增多的情況發生。對于確實在短期內無法全面放開落戶的少數特大城市，應推進人口管理模式的創新，遵循“低門檻、階梯式”的改革路徑，加快完善居住證制度。一方面要進一步降低居住證的申領條件，簡化申領手續，細化相關規定，豐富福利內涵，使那些短期內還不具備落戶條件的農業轉移人口在最大程度上享受均等化的基本公共服務。另一方面，要以居住證持證年限、社保繳費年限、依法納稅年限、遵守計劃生育政策情況等條件量化構建居住證與落戶的銜接條件，為居住證持有者提供落戶的渠道。
第二，要走出在戶籍改革進程中推廣積分落戶制的誤區，將積分落戶制度的使用范圍嚴格限于極少數特大城市，并對少數城市仍在實行的積分落戶制度進行改革。應降低學歷、職稱、投資等與人力資本水平相關指標的積分權重，而以連續合法穩定居住和就業以及參加城鎮社保一定年限等反映進城定居時間的指標作為積分的主要依據，積分設置上向農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工傾斜，讓廣大農業轉移人口真正獲得落戶城市的希望。促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。
第三，要走出將落戶與農民土地權利掛鉤的誤區，杜絕“土地換戶籍”的做法，明確“人地掛鉤”的實施范圍。各地在推進農業轉移人口在城市落戶時，不得強行要求進城農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件，避免以社會成本為代價來換取地區利益。同時應建立健全農村產權流轉市場體系，探索形成農戶對“三權”的自愿有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。此外，為了保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求，各地在根據《國務院辦公廳關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》實行“人地掛鉤”政策時，應明確城鎮建設用地增加規模要與轄區范圍之外的農業轉移人口落戶數量掛鉤。只有這樣，才能保證地方政府有推動從偏遠農村轉移而來的農民工落戶城市的激勵，使真正的離鄉進城的農業轉移人口在務工所在城市安居樂業的需求得到滿足。
作者單位：中央黨校經濟學教研部
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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