尊重意愿不干預不強迫 深化改革多引導強扶持
——關于政府及村委會對集體經濟組織成員應有作用的建議
【摘要】集體經濟組織的兩大本質——集體所有、村民自治，決定了政府及村委會對集體經濟組織成員不應干預、不應強迫，而應多引導、強扶持，還應繼續深化“三農”改革。
準確認識農村集體經濟組織是做好“三農”工作的首要問題。那么，集體經濟組織的本質是什么？我們應如何對待集體經濟組織，以促進農民增收、現代農業發展、新農村建設與城鄉一體化發展？
一、集體經濟組織的本質
（一）集體所有——集體經濟組織成員依法共有集體經濟組織的資源資產
1．集體經濟組織成員
（1）從產權角度，作為個體的集體經濟組織成員對集體資源資產不具有所有權，而作為整體的集體經濟組織成員本應共有集體資源資產。
（2）從構成角度，集體經濟組織成員本應包括出生、遷入等新增的集體經濟組織成員，而不包括死亡等被喪失、被取消成員資格的原集體經濟組織成員。
盡管集體經濟組織成員共有集體資源資產、成員進退時享有或失去相應農村權益都是一種理想狀態，但在政策設計或制度改革中應以此為指導，在貫徹落實或推進改革中應努力縮小其間差距。實際上，集體經濟組織成員的產權享有、資格認定應由政策法規統一規范；前者早有明確而系統的規范，而后者至今沒有明確的統一規范。
2．集體資源資產
盡管集體資源資產（包括集體所有土地、村內基礎設施、村屬企業廠礦、集體籌資入股提留等）看似集體經濟組織所有，但其土地取得或收益分配是由相關政策法規統一規范或集體經濟組織成員自主協商的，其生產經營或投資興建是由集體經濟組織成員自主決定或集體決策的，或是由政府、其他組織和個人投資興建的，最終受益的是集體經濟組織成員，而不是集體經濟組織。
（1）承包土地：現享有土地承包經營權的，主要限于第二輪土地承包時的集體經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現有土地承包關系長久不變。這對具備一定農業生產經營能力并愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員是很好的政策。但隨著經濟社會的不斷發展，有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。因而，既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。這主要是現實中“農民”的變與土地承包政策中“農民”的長久不變形成了矛盾。盡管讓常住城鎮甚至落戶城鎮的農民工在第二輪承包期里繼續享有土地承包經營權是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現有土地承包關系長久不變，就既不利于節約集約用地，也會導致一些農村發展成果倒流城鎮，還容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。
（2）宅基地：宅基地與承包土地一樣，集體經濟組織成員可以依法地無償取得、無償使用。且房屋壽命長，還可修建，因而，往往是住宅所有權“綁架”了宅基地使用權，使一些宅基地閑置起來。為了破解這一困境，有些地方探索了有償退出。宅基地并非農民財產而給予退地補償，這只是一種變通的制度安排而已。
（3）其他集體所有土地：除了承包土地、宅基地，其余的包括集體經濟組織使用的集體所有土地，其實都是集體經濟組織成員共有的。以集體經濟組織名義使用或流轉的土地，包括承包經營土地、建設基礎設施、開辦廠礦企業，最終受益的仍是集體經濟組織成員。
（4）村內基礎設施：集體經濟組織對集體經濟組織成員投資以及政府補助、社會捐贈等興建的水利、道路、學校、衛生室、文體活動室等基礎設施也不具有實質的所有權，它們仍屬于集體經濟組織成員共有，服務于集體經濟組織成員。
（5）廠礦企業：創辦村屬企業、興辦加工作坊或者吸引村外資本投資，包括租地、建廠，這些生產經營活動仍是集體經濟組織成員以村民小組會議或戶代表會議為主要平臺集體決策的結果，甚至參與管理、參與監督，進而獲取相應收益。
（6）集體籌資入股提留：集體籌資籌勞入股、包括征地在內的集體提留等，它們要么是為了發展集體經濟，要么是用于基礎設施建設或促進公益事業發展。這些都由集體經濟組織成員集體決策，屬于集體經濟組織成員的資產，最終受益的仍是他們。
綜上，集體經濟組織對集體資源資產不具有實質的所有權，它在產權方面只具有地理邊界意義；集體所有制的實質，是集體經濟組織成員依法共有集體經濟組織的資源資產。如果集體所有土地及其他集體資源資產屬于集體經濟組織所有，那就既容易侵犯集體經濟組織成員的合法權益，也不利于推進村民自治。
（二）村民自治——村民以村民小組會議為主要平臺依法行使村務決策、管理、監督權利
集體經濟組織成員由于土地共有、利益相關、血親相連、文化相聯、規模適度而具有深厚的村民自治的經濟基礎、空間基礎、心理基礎、組織基礎。集體經濟組織是集體經濟組織成員在相關政策法規統一規范下在村內自治的社會組織。其前提是依法，尤其是依法共有集體資源資產、平等參與村內公共事務管理；其主要特性是自我組織，即集體經濟組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議行使村務決策、管理、監督權利。如果集體資源資產屬于集體經濟組織所有而不屬于集體經濟組織成員共有，或者如果全體集體經濟組織成員不共有而只是部分集體經濟組織成員依法占有，那么集體經濟組織成員參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發展。其實，集體經濟組織成員共有集體資源資產決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共有集體資源資產。村內公共事務的決策經過村民小組會議表決通過，并相互監督執行，讓村民自己管理自己，讓村民做村民的工作，讓村民為自己負責。然而，現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變，既未體現村民共有集體資源資產，也會影響村民自治的作用發揮。
二、政府及村委會對集體經濟組織成員應有作用的建議
（一）尊重意愿不干預不強迫——充分體現集體所有、村民自治兩大本質
1．集體經濟組織成員依法共有集體經濟組織的資源資產。這就首先要求出臺的政策法規應堅持并體現“集體所有”“節約用地”“農地農用”“村民自治”等“三農”基本制度或主要政策。良法良策是善治之前提，如果形勢發生了很大變化，原政策法規不能較好地體現“三農”基本制度或主要政策，就需要與時俱進地加以修訂。其次要求政府、村委會、企業、村社干部以及集體經濟組織成員等組織和個人，都應嚴格遵守，不能與之偏離、不能與之違背。
（1）在制度設計上，需要認真檢視現行“三農”政策法規。
①集體經濟組織成員資格認定：它既事關廣大群眾民主權利行使、土地承包經營、宅基地取得、基本公共服務享受、集體資產收益分配、支農惠農政策享受、征地安置補償等切身利益，也事關農民增收、現代農業發展、新農村建設，還事關“三農”法治建設、政策完善、行政管理甚至事關改革、發展、穩定全局。因而，它既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權，而屬于中央事權，它只能由國家的法律政策統一規范。
②土地承包政策：由于現實中“農民”的變與土地承包政策中“農民”的長久不變形成了矛盾，因而需要改革現行土地承包制度，它宜在堅守農村土地集體所有制下，體現人地相適、權責相當、大穩定小調整的改革思路。
③目前存在的認識誤區：“農村土地是農民財產”“農村土地征收中土地有補償”“有償退出土地承包經營權”“保持現有土地承包關系長久不變”“農村土地具有社會保障功能”等等，這些不但與農村土地集體所有制相矛盾，也會阻礙深化“三農”改革進程，影響農民進城落戶進程，還會形成新的城鄉二元體制機制，不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。
為防止村民自治、村委執行中甚至政府行政、政策出臺、法規制定中偏離或違背農村土地集體所有制、侵犯集體經濟組織成員合法權益，不但需要在政策法規上給予保障，更需要修訂不符合“三農”基本制度或主要政策的政策法規。
（2）在調控政策上：為保障糧食安全，嚴守耕地紅線，就需要堅持“農地農用”管制原則，調控非糧化生產，推行綠色生產等；為適當保持農產品價格穩定，就需要整體掌握農產品供求信息，穩定現有農業生產規模，優化農產品結構，完善最低收購價政策，健全農村物流體系以及保持適當的糧食儲備規模等；為保持農業持續健康發展，需要進一步優化“三農”財政投入結構加大農業農村基礎設施建設、加快農村社會事業發展，進一步提高農業補貼的指向性、精準性，強化激勵約束機制確保“三農”貸款投放持續增長。
（3）在制度遵守上：就應充分保障集體經濟組織成員的土地承包經營權、房屋所有權、民主參與權、集體資產收益分配權及其他合法權益，充分尊重集體經濟組織成員承包土地生產經營權；土地流轉一定要遵循自愿原則，土地退出一定要遵循自愿加審慎原則，不干預其生產經營，不強迫其流轉退出。集體經濟組織成員也應合理利用土地，要農地農用，不撂荒土地，不損害土地，不侵犯他人合法權益等。
2．村民主要通過村民小組會議或戶代表會議實現依法自治。這就要求村民小組會議要遵守相關政策法規，尤其要堅持“集體所有”“村民自治”；要求村民積極參與村民小組會議，積極商議村內公共事務或公益事業，依法辦理自己的事情，充分發揮村民的主體作用，努力實現民主決策、民主管理、民主監督；要求選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票的決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權；也要求村民在參與村務中不斷提高議事能力，既維護自己的合法權益，又促進社會主義新農村建設，并為參與更大范圍的公共治理創造主體條件。
（二）深化改革多引導強扶持——建設城鄉一體化的社會主義新農村
鑒于農業生產效率較低、農業風險較大、農村資源要素集聚度不高、農村經濟社會發展相對滯后的客觀實際，需要政府、村委會等給予集體經濟組織成員必要的引導與扶持；鑒于目前“三農”政策還存在集體經濟組織成員資格認定或農民界定法規上未明確，對農村土地有諸多認識誤區，面臨土地閑置、人地不適、城鄉二元等問題，更需要繼續深化改革。
1．深化“三農”改革：其基本思路應是，堅守集體所有、堅持村民自治，在符合國情國策、保護農民權益、促進農業農村發展、維護社會穩定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、人地相適、節約用地、公正合理原則，以耕地承包制度改革為首要突破口。
（1）以享有或曾享有土地承包經營權作為集體經濟組織成員資格認定的主要基準，以從事農業生產經營作為成員權益享受的重要條件。
（2）改革家庭承包耕地為農民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
（3）在農村依法享有土地承包經營權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體經濟組織。
（4）對既沒有農村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的集體經濟組織成員，需要在本村社連續從事農業生產經營五年以上，方可申請宅基地；鼓勵他們租借本村社住宅。
（5）探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
（6）征收農民土地中，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。對常住農村的集體經濟組織成員，其安置過渡費標準為當地城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。
（7）將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。
（8）提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時，應主要面向落戶農村且常住農村的集體經濟組織成員。
（9）農村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業政策。
2．多引導：可及時準確、簡明扼要地發布農業生產、農產品銷售、農業政策、農業服務等信息，引導村民掌握先進適用的農業生產技術、農業經營管理、農產品銷售、綠色生產甚至農產品初加工等知識技能，鼓勵村民積極地依法參與村內公共事務管理。
3．強扶持：鑒于農村經濟社會發展相對滯后，參照發達國家農業發展現狀，前瞻我國農業未來發展，遵循農業生產經營規律，還應繼續加大“三農”補助尤其是農業補助力度，進一步扶持農村金融業、保險業持續健康發展。
綜上所述，集體經濟組織之“集體”“組織”主要通過村民小組會議或戶代表會議來體現；村民參與管理的村務除了“經濟”還有“社會”“文化”“生態”“黨建”等；集體經濟組織也并非嚴格意義上的經濟實體。而且，集體經濟組織在集體資源資產產權方面只具有地理邊界意義，村民小組也具有此區分功能，并同時具有集體經濟組織其他功能。因此，“村民小組”比“集體經濟組織”更具豐富內涵。“集體所有”中的“集體”常被誤解為“集體經濟組織”，從而被誤解為集體經濟組織對集體資源資產具有所有權；而“村民所有”能較清楚地體現集體經濟組織成員共有集體資源資產這一本質。在土地承包、宅基地取得、征地安置補償、戶籍管理、支農惠農、公共服務等政策設計或制度改革中，“村民”比“集體經濟組織成員”要通俗明白得多。因此，建議用“村民所有”代替“集體所有”，用“村民”代替“集體經濟組織成員”，用“村民小組”代替“集體經濟組織”或表示集體經濟組織的“集體”。實際上，只有“虛化”農村集體經濟組織，才能真正體現其村民所有、村民自治兩大本質，才能更好促進農民增收、現代農業發展、新農村建設與城鄉一體化發展。
【參考文獻】
1.瞿國然，關于農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受的建議，《重慶經濟》2016（5）。
2.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經濟》2015（2）。
3.瞿國然，深化集體所有土地征收補償制度改革，《宏觀經濟管理》2014（10）。
4.瞿國然，關于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》2015（2）。
5.瞿國然，深化我市農村居民養老保險制度改革之我見，《新重慶》2014（8）。
6.鄧大才，村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察，《政治學研究》2014（6）。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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