尊重意愿不干預(yù)不強(qiáng)迫 深化改革多引導(dǎo)強(qiáng)扶持
——關(guān)于政府及村委會對集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)有作用的建議
【摘要】集體經(jīng)濟(jì)組織的兩大本質(zhì)——集體所有、村民自治，決定了政府及村委會對集體經(jīng)濟(jì)組織成員不應(yīng)干預(yù)、不應(yīng)強(qiáng)迫，而應(yīng)多引導(dǎo)、強(qiáng)扶持，還應(yīng)繼續(xù)深化“三農(nóng)”改革。
準(zhǔn)確認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是做好“三農(nóng)”工作的首要問題。那么，集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)是什么？我們應(yīng)如何對待集體經(jīng)濟(jì)組織，以促進(jìn)農(nóng)民增收、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展？
一、集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)
（一）集體所有——集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共有集體經(jīng)濟(jì)組織的資源資產(chǎn)
1．集體經(jīng)濟(jì)組織成員
（1）從產(chǎn)權(quán)角度，作為個(gè)體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資源資產(chǎn)不具有所有權(quán)，而作為整體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員本應(yīng)共有集體資源資產(chǎn)。
（2）從構(gòu)成角度，集體經(jīng)濟(jì)組織成員本應(yīng)包括出生、遷入等新增的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不包括死亡等被喪失、被取消成員資格的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
盡管集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)、成員進(jìn)退時(shí)享有或失去相應(yīng)農(nóng)村權(quán)益都是一種理想狀態(tài)，但在政策設(shè)計(jì)或制度改革中應(yīng)以此為指導(dǎo)，在貫徹落實(shí)或推進(jìn)改革中應(yīng)努力縮小其間差距。實(shí)際上，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的產(chǎn)權(quán)享有、資格認(rèn)定應(yīng)由政策法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范；前者早有明確而系統(tǒng)的規(guī)范，而后者至今沒有明確的統(tǒng)一規(guī)范。
2．集體資源資產(chǎn)
盡管集體資源資產(chǎn)（包括集體所有土地、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、村屬企業(yè)廠礦、集體籌資入股提留等）看似集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但其土地取得或收益分配是由相關(guān)政策法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范或集體經(jīng)濟(jì)組織成員自主協(xié)商的，其生產(chǎn)經(jīng)營或投資興建是由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自主決定或集體決策的，或是由政府、其他組織和個(gè)人投資興建的，最終受益的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織。
（1）承包土地：現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的，主要限于第二輪土地承包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。這對具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員是很好的政策。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因而，既有相當(dāng)部分享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。這主要是現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變與土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變形成了矛盾。盡管讓常住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，就既不利于節(jié)約集約用地，也會導(dǎo)致一些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，還容易讓承包土地在事實(shí)上成為第二輪土地承包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。
（2）宅基地：宅基地與承包土地一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依法地?zé)o償取得、無償使用。且房屋壽命長，還可修建，因而，往往是住宅所有權(quán)“綁架”了宅基地使用權(quán)，使一些宅基地閑置起來。為了破解這一困境，有些地方探索了有償退出。宅基地并非農(nóng)民財(cái)產(chǎn)而給予退地補(bǔ)償，這只是一種變通的制度安排而已。
（3）其他集體所有土地：除了承包土地、宅基地，其余的包括集體經(jīng)濟(jì)組織使用的集體所有土地，其實(shí)都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有的。以集體經(jīng)濟(jì)組織名義使用或流轉(zhuǎn)的土地，包括承包經(jīng)營土地、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開辦廠礦企業(yè)，最終受益的仍是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
（4）村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施：集體經(jīng)濟(jì)組織對集體經(jīng)濟(jì)組織成員投資以及政府補(bǔ)助、社會捐贈(zèng)等興建的水利、道路、學(xué)校、衛(wèi)生室、文體活動(dòng)室等基礎(chǔ)設(shè)施也不具有實(shí)質(zhì)的所有權(quán)，它們?nèi)詫儆诩w經(jīng)濟(jì)組織成員共有，服務(wù)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
（5）廠礦企業(yè)：創(chuàng)辦村屬企業(yè)、興辦加工作坊或者吸引村外資本投資，包括租地、建廠，這些生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)仍是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以村民小組會議或戶代表會議為主要平臺集體決策的結(jié)果，甚至參與管理、參與監(jiān)督，進(jìn)而獲取相應(yīng)收益。
（6）集體籌資入股提留：集體籌資籌勞入股、包括征地在內(nèi)的集體提留等，它們要么是為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，要么是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。這些都由集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體決策，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)，最終受益的仍是他們。
綜上，集體經(jīng)濟(jì)組織對集體資源資產(chǎn)不具有實(shí)質(zhì)的所有權(quán)，它在產(chǎn)權(quán)方面只具有地理邊界意義；集體所有制的實(shí)質(zhì)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共有集體經(jīng)濟(jì)組織的資源資產(chǎn)。如果集體所有土地及其他集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那就既容易侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，也不利于推進(jìn)村民自治。
（二）村民自治——村民以村民小組會議為主要平臺依法行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利
集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于土地共有、利益相關(guān)、血親相連、文化相聯(lián)、規(guī)模適度而具有深厚的村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、空間基礎(chǔ)、心理基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在相關(guān)政策法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范下在村內(nèi)自治的社會組織。其前提是依法，尤其是依法共有集體資源資產(chǎn)、平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理；其主要特性是自我組織，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有而不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有，或者如果全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員不共有而只是部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發(fā)展。其實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)。村內(nèi)公共事務(wù)的決策經(jīng)過村民小組會議表決通過，并相互監(jiān)督執(zhí)行，讓村民自己管理自己，讓村民做村民的工作，讓村民為自己負(fù)責(zé)。然而，現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變，既未體現(xiàn)村民共有集體資源資產(chǎn)，也會影響村民自治的作用發(fā)揮。
二、政府及村委會對集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)有作用的建議
（一）尊重意愿不干預(yù)不強(qiáng)迫——充分體現(xiàn)集體所有、村民自治兩大本質(zhì)
1．集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共有集體經(jīng)濟(jì)組織的資源資產(chǎn)。這就首先要求出臺的政策法規(guī)應(yīng)堅(jiān)持并體現(xiàn)“集體所有”“節(jié)約用地”“農(nóng)地農(nóng)用”“村民自治”等“三農(nóng)”基本制度或主要政策。良法良策是善治之前提，如果形勢發(fā)生了很大變化，原政策法規(guī)不能較好地體現(xiàn)“三農(nóng)”基本制度或主要政策，就需要與時(shí)俱進(jìn)地加以修訂。其次要求政府、村委會、企業(yè)、村社干部以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員等組織和個(gè)人，都應(yīng)嚴(yán)格遵守，不能與之偏離、不能與之違背。
（1）在制度設(shè)計(jì)上，需要認(rèn)真檢視現(xiàn)行“三農(nóng)”政策法規(guī)。
①集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定：它既事關(guān)廣大群眾民主權(quán)利行使、土地承包經(jīng)營、宅基地取得、基本公共服務(wù)享受、集體資產(chǎn)收益分配、支農(nóng)惠農(nóng)政策享受、征地安置補(bǔ)償?shù)惹猩砝妫彩玛P(guān)農(nóng)民增收、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)，還事關(guān)“三農(nóng)”法治建設(shè)、政策完善、行政管理甚至事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局。因而，它既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權(quán)，而屬于中央事權(quán)，它只能由國家的法律政策統(tǒng)一規(guī)范。
②土地承包政策：由于現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變與土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變形成了矛盾，因而需要改革現(xiàn)行土地承包制度，它宜在堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制下，體現(xiàn)人地相適、權(quán)責(zé)相當(dāng)、大穩(wěn)定小調(diào)整的改革思路。
③目前存在的認(rèn)識誤區(qū)：“農(nóng)村土地是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)”“農(nóng)村土地征收中土地有補(bǔ)償”“有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)”“保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變”“農(nóng)村土地具有社會保障功能”等等，這些不但與農(nóng)村土地集體所有制相矛盾，也會阻礙深化“三農(nóng)”改革進(jìn)程，影響農(nóng)民進(jìn)城落戶進(jìn)程，還會形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，不利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
為防止村民自治、村委執(zhí)行中甚至政府行政、政策出臺、法規(guī)制定中偏離或違背農(nóng)村土地集體所有制、侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益，不但需要在政策法規(guī)上給予保障，更需要修訂不符合“三農(nóng)”基本制度或主要政策的政策法規(guī)。
（2）在調(diào)控政策上：為保障糧食安全，嚴(yán)守耕地紅線，就需要堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”管制原則，調(diào)控非糧化生產(chǎn)，推行綠色生產(chǎn)等；為適當(dāng)保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定，就需要整體掌握農(nóng)產(chǎn)品供求信息，穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，完善最低收購價(jià)政策，健全農(nóng)村物流體系以及保持適當(dāng)?shù)募Z食儲備規(guī)模等；為保持農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，需要進(jìn)一步優(yōu)化“三農(nóng)”財(cái)政投入結(jié)構(gòu)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的指向性、精準(zhǔn)性，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制確保“三農(nóng)”貸款投放持續(xù)增長。
（3）在制度遵守上：就應(yīng)充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、民主參與權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)及其他合法權(quán)益，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)一定要遵循自愿原則，土地退出一定要遵循自愿加審慎原則，不干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營，不強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn)退出。集體經(jīng)濟(jì)組織成員也應(yīng)合理利用土地，要農(nóng)地農(nóng)用，不撂荒土地，不損害土地，不侵犯他人合法權(quán)益等。
2．村民主要通過村民小組會議或戶代表會議實(shí)現(xiàn)依法自治。這就要求村民小組會議要遵守相關(guān)政策法規(guī)，尤其要堅(jiān)持“集體所有”“村民自治”；要求村民積極參與村民小組會議，積極商議村內(nèi)公共事務(wù)或公益事業(yè)，依法辦理自己的事情，充分發(fā)揮村民的主體作用，努力實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；要求選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票的決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)；也要求村民在參與村務(wù)中不斷提高議事能力，既維護(hù)自己的合法權(quán)益，又促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，并為參與更大范圍的公共治理創(chuàng)造主體條件。
（二）深化改革多引導(dǎo)強(qiáng)扶持——建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會主義新農(nóng)村
鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大、農(nóng)村資源要素集聚度不高、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后的客觀實(shí)際，需要政府、村委會等給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員必要的引導(dǎo)與扶持；鑒于目前“三農(nóng)”政策還存在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定或農(nóng)民界定法規(guī)上未明確，對農(nóng)村土地有諸多認(rèn)識誤區(qū)，面臨土地閑置、人地不適、城鄉(xiāng)二元等問題，更需要繼續(xù)深化改革。
1．深化“三農(nóng)”改革：其基本思路應(yīng)是，堅(jiān)守集體所有、堅(jiān)持村民自治，在符合國情國策、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定前提下，堅(jiān)持實(shí)事求是、尊重意愿、人地相適、節(jié)約用地、公正合理原則，以耕地承包制度改革為首要突破口。
（1）以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主要基準(zhǔn)，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營作為成員權(quán)益享受的重要條件。
（2）改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。
（3）在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請落戶本集體經(jīng)濟(jì)組織。
（4）對既沒有農(nóng)村住宅又沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的常年在外務(wù)工經(jīng)商的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，需要在本村社連續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營五年以上，方可申請宅基地；鼓勵(lì)他們租借本村社住宅。
（5）探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
（6）征收農(nóng)民土地中，用安置過渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。對常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其安置過渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均年消費(fèi)支出金額的5倍左右。
（7）將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步銜接起來，之后隨農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。
（8）提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策時(shí)，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
（9）農(nóng)村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業(yè)政策。
2．多引導(dǎo)：可及時(shí)準(zhǔn)確、簡明扼要地發(fā)布農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)服務(wù)等信息，引導(dǎo)村民掌握先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理、農(nóng)產(chǎn)品銷售、綠色生產(chǎn)甚至農(nóng)產(chǎn)品初加工等知識技能，鼓勵(lì)村民積極地依法參與村內(nèi)公共事務(wù)管理。
3．強(qiáng)扶持：鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，參照發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，前瞻我國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展，遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律，還應(yīng)繼續(xù)加大“三農(nóng)”補(bǔ)助尤其是農(nóng)業(yè)補(bǔ)助力度，進(jìn)一步扶持農(nóng)村金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
綜上所述，集體經(jīng)濟(jì)組織之“集體”“組織”主要通過村民小組會議或戶代表會議來體現(xiàn)；村民參與管理的村務(wù)除了“經(jīng)濟(jì)”還有“社會”“文化”“生態(tài)”“黨建”等；集體經(jīng)濟(jì)組織也并非嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面只具有地理邊界意義，村民小組也具有此區(qū)分功能，并同時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織其他功能。因此，“村民小組”比“集體經(jīng)濟(jì)組織”更具豐富內(nèi)涵。“集體所有”中的“集體”常被誤解為“集體經(jīng)濟(jì)組織”，從而被誤解為集體經(jīng)濟(jì)組織對集體資源資產(chǎn)具有所有權(quán)；而“村民所有”能較清楚地體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)這一本質(zhì)。在土地承包、宅基地取得、征地安置補(bǔ)償、戶籍管理、支農(nóng)惠農(nóng)、公共服務(wù)等政策設(shè)計(jì)或制度改革中，“村民”比“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”要通俗明白得多。因此，建議用“村民所有”代替“集體所有”，用“村民”代替“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，用“村民小組”代替“集體經(jīng)濟(jì)組織”或表示集體經(jīng)濟(jì)組織的“集體”。實(shí)際上，只有“虛化”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，才能真正體現(xiàn)其村民所有、村民自治兩大本質(zhì)，才能更好促進(jìn)農(nóng)民增收、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
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4.瞿國然，關(guān)于深化我國集體所有土地征收補(bǔ)償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》2015（2）。
5.瞿國然，深化我市農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之我見，《新重慶》2014（8）。
6.鄧大才，村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會基礎(chǔ)視角來考察，《政治學(xué)研究》2014（6）。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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