我國農村土地經營由集約到分散曾經是個巨大的歷史進步，包產到戶的聯產承包責任制激活了農村巨大的生產力。隨著社會的全面進步和發展，分散經營的土地出現了資源配置效率低下等問題，土地的適度規模經營反而成了發展現代農業的必由之路。在此背景下，土地由分散到集約成為大勢所趨。
截至2014年年底，全國承包耕地流轉面積4.03億畝，是2007年年底的6.3倍，流轉比例達到30.4%，比2007年年底提高25.2個百分點。與此相應，在國家基本土地政策不變的前提下，多樣性流轉成了再次集約分散土地的有效途徑。事實上，農村土地流轉行為自包產到戶以來就未曾停止過。從農戶間少量自發進行到國家法律的有序引導下的大面積推進，陸續有三十多年的經驗積累。但農村土地流轉是個系統工程，涉及“三農”領域的方方面面，事關廣大農民的切身利益，也關系到全社會的穩定，謹慎對待并樹立強烈的風險意識，是土地流轉工作中的應有考量因素。根據當前全國土地流轉的實踐情況看，大多土地流轉起到了較好的效果，但是有些風險因素還是需要警醒，處理不當，還有可能成為系統性問題。
利用習俗做法代替法律，流轉行為規范性較差
土地制度是國家的基本經濟制度，不僅國家對于土地尤其是農村耕地有嚴格的管制規范，并且地方政府、土地所在村、組都有著復雜細致的管理要求。例如“以轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案；以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出轉讓申請。”實踐中土地流轉的形式也出現多樣化，根據學者蔡志榮的歸納，能夠實現土地流轉的形式至少有12種：轉包、轉讓、出租、互換、入股、代耕、拍賣、抵押、土地信托、反租倒包、繼承、贈予。多樣化的土地流轉形式，必然呈現出多樣化的權利義務特征。此外，農地作為農戶重要的生產資料，流轉作為重要的處分權利行使，事關全家的重大利益支配，應當有充分的憑據來證明其中的利害關系。因此，無論是對于土地轉讓方還是土地的受讓方，除了基于繼承的法定事實原因外，土地流轉雙方重要權利義務關系以書面形式約定清楚，既是法律的強制性要求，更是減少糾紛的實際需要。但實踐中發現，大量的土地流轉行為僅憑農戶之間私下的口頭約定進行。學者調查發現，浙江麗水市蓮都區“全區土地流轉中簽訂流轉合同和書面協議的僅占總面積的49%，大部分局限于流轉雙方口頭協議”，具有一定的代表性。至于未經發包方備案或書面協議內容殘缺的情況也相當普遍，有的甚至內容約定違法無效，比較常見的例子就是約定土地租賃合同超過20年的期限。在以約定俗成的口頭協議代替法定的規范流轉合同，作為土地流轉的主要方式，為合同的履行留下隱患，極容易導致糾紛。當這種行為成為一種普遍現象時，整體上會阻礙土地流轉市場的發育和完善，也會成為農村社會矛盾的導火索。
政府替農戶行使權力，輕視農民個體財產權利
承包土地的直接利害關系人是農戶，流轉只是農戶行使自己財產權利的方式，屬于意思自治的私法領域，無論是村委會還是基層政府，都沒有合法的理由強制或變相強制農民被動流轉土地。但部分地方政府或基層組織，以招商引資、為農民增收、發展規模農業等名義，直接干預土地的集約過程，不顧農民的實際要求，變相強制農民被動流轉土地。這不僅整體上侵害了農民的財產自主權，更是忽視了在土地集約過程中部分對土地嚴重依賴的個性化農戶利益。這種粗暴、越俎代庖的做法不僅不能更好地維護農民土地權益，反而極有可能導致基層社會矛盾沖突，農民權益一旦落空的黑鍋也會扣在政府身上，加重了政府責任。早在2014年末中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中就指出，土地流轉要“堅持依法、自愿、有償，以農民為主體”，“不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益”，算是對該類問題的警示。
土地流轉受讓人集中度過高，風險分流能力差
土地流轉的一個主要目的是實現土地的集約化經營，而集約化本身也是風險因素之一。土地信托作為一種土地流轉方式，自2013年安徽宿州埇橋區土地信托發行以來，全國動輒流轉的土地成千上萬畝。而信托流轉而來的土地，信托公司自己并不直接經營，往往是租賃給農業企業去經營，地租成了土地流轉方的信托收益，從而完成了農戶土地資本化的過程。實踐上，農企流轉獲得的土地實際上是諸多農戶土地的集約，甚至是整村、整鄉土地的集中流轉而來。這意味著大量農戶的土地收益集中維系在一個或少量幾個農業企業上，而這些農業企業的地租繳納義務一般也主要倚靠信用，并無其他擔保。作為主要由政府或基層組織主導的海量土地流轉項目，項目的主導者卻并非實際利害關系人，對直接經營土地的農業企業的資信狀況、償債能力、風險分流措施等一旦缺乏專業細致的考核，甚至為了完成政績，有意識地模糊土地使用人的瑕疵，將會帶來較大的償債風險。當農業企業出現經營障礙導致現金流緊張，或基于其他因素導致企業可持續性出現問題，諸多農戶的可期待利益就會處于被違約的風險中。一旦地租大量違約，失地農民的群體性糾紛隨之而來。鑒于農業本身相對風險較高，對于海量土地的流轉應該慎之又慎。流轉土地集中在單一農業企業上，無論其償債能力如何，等于把農戶的所有雞蛋裝在一個籃子里，本身就是種高風險行為。
盲目追求規模，政府激勵導向出現偏差
全國各地土地流轉的迅速推進，大多是在政府的鼓勵引導下進行的，其中財政補貼是較為普遍的激勵措施之一。但是當前的政府補貼出現了兩個方面的現象：一是主要向土地受讓人補貼，尤其是超大規模企業的補貼，鮮有向土地承包人補貼；二是補貼政策大多采用一次性方式。由此導致了一些不良的政策后果。一是流轉土地規模越來越大，特大型的農業企業受到明顯的鼓勵。但是有研究表明，農業效益和生產率并不能與規模一直成正相關關系，適度規模的農業生產效益才是最優化的。盲目地追求超大規模，并不可取。二是一次性補貼措施雖然達到了政策鼓勵的效果，對招商引資會起到良好的促進作用，但催生了農業生產者的短視行為。某些企業海量土地流入的目的就是為了套取政府的補貼，并將其迅速固化。科學的補貼方式應該根據企業的實際經營情況，細水長流，在企業成長的過程中不斷釋放補貼資金較為合理。此外，在某些地方政府補貼層層推進，基層政府先行補貼的同時會得到上級政府的更大補貼，基層政府反而從補貼中獲益，加強了擴大土地流轉規模的動機。這些行為無疑會加劇農業經營的整體風險。
純粹經濟行為導向，忽視社會風險
農地帶有強烈的底線保障作用，但在大量的土地流轉過程中，無論是政府、農戶還是農業企業，大多只是關注精細的經濟利益賬，直接利益是土地流轉的主要原動力，卻普遍忽視了土地流轉后農民的基本生活保障問題。當土地由農民自行掌握時，即便是效益差，但是其利益可獲得性具有天然的保障，無非就是農業收成高低的差別。土地流轉以后，其利益變成了一種可能性，以租金債的形式取代了對物的直接支配權。債權的實現受到各種外在因素的干擾，與直接對物的支配相比，具有較大的不確定性。農地大量流轉之后，一旦遇到農業的系統性風險，農民的租金收入沒有保障的情況下，農民基本生存能力將會受到影響。尤其是對于自身生存能力差，基礎條件落后的農民而言，長期賴以生存的土地全部長期流轉出去后，未來的生活保障問題實際上應該優先考慮。當前土地流轉的實踐中，對該類問題進行綜合考慮的方案并不多見。一個比較現實的做法就是，適度為農民保留一部分保障性自留地，富余部分再進行長期流轉。吉林省部分地方在試行農地抵押貸款的方案中，曾經積極采用了該類做法。土地流轉作為一種民事上的合同行為，主要靠約定來保障權利，合同中應該有農戶可以分享到土地自然收益增值部分的條款，用以保障參與的主體共贏，而不是一方利用資本的先天優勢從一開始就對農民利益進入長期隱形蠶食狀態。
除了前述主要問題之外，變相改變土地用途的農地非農化傾向、利用土地流轉變相加強社會管控等不合理現象也時有發生。但應該看到，農地流轉是社會發展進步的體現，應該得到鼓勵和促進。對于出現的問題，因噎廢食，減緩甚至停止土地流轉的探索步伐，都不可取。為了農村土地流轉的積極向好發展，應該由國家層面繼續探索綜合的頂層設計方案，與農村改革的整體方案進行銜接推進。不僅要關注土地流轉形式上的規范與合法，也要關注個體農戶利益的權利保障問題，并應當重點著手解決土地流轉之后農民的社會保障問題。指導農民把地租分類使用，建立起以地租保障的全社會農民養老保險統籌制度，解決農地流轉后的長遠后顧之憂。改變政府的補貼方式，適度補貼土地流轉農戶，控制和引導結合當地實際的農業土地經營規模。繼續加強和完善農業保險對農業經營的保障作用，可以考慮對流轉土地經營的農業企業的強制農業保險政策，并可以引導改變保險賠償金的支付方式，優先補償土地流轉農戶的租金收益，從整體上有效化解農民土地流轉之后的社會保障缺位問題。
（作者系中國社科院農發所農村金融研究室博士后）
中國鄉村發現網轉自：《中國黨政干部論壇》 2016.08
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