——以常德市為例
郡縣治則天下安，縣域強則國家強。縣域經濟是國民經濟最基本的單元，關系到一個地方改革發展穩定的全局。經濟發展新常態下，縣域經濟面臨著供給側、結構性、體制性矛盾，如何科學梳理總結縣域經濟發展的經驗教訓，更加自覺地遵循經濟社會自然發展規律，抓住“牛鼻子”，找準著力點，打破傳統路徑依賴，加快縣域經濟轉型發展，是當前必須認真深入思考解決的重大課題。常德市6縣1市（漢壽、桃源、臨澧、石門、澧縣、安鄉、津市）縣域人口425.1萬，占我市常住人口的近八成，縣域經濟總量占全市的54.5% 。提高縣域經濟實力，對增強常德市經濟綜合競爭力具有重要的意義。近期，常德市委黨校成立專門調研組，通過實地查看、座談交流等方式，對常德市縣域經濟發展情況進行了全面調研。
一、常德縣域經濟發展現狀分析
近幾年，全市上下堅持“開放強市、產業立市”的戰略目標，堅持把轉變發展方式、調整產業結構作為經濟工作主線，堅持把縣域經濟作為統籌城鄉發展的重要著力點，縣域經濟取得了長足發展。
(一)綜合經濟實力顯著增強
近年來，常德各縣市充分利用本地優勢，積極探索和建立適合市場經濟發展的有利機制，采取靈活多樣措施，大力開展招商引資，積極發展外向型和民營經濟，不斷調整優化產業結構，經濟實力穩步提升，成為全市經濟發展的重要支撐力量。2017年，常德市縣域完成社會生產總值 1764.8億元，占全市GDP總量的54.5%，與“十二五”之初的2011年相比，是當年縣域GDP的1.6倍(見表1)。縣域固定資產投資完成額1350.12億元,占全市固定資產投資完成額的58.7%，是2011年的3倍。縣域社會消費品零售總額705.28億元，占全市社會消費品零售總額的60.1%，是2011年的2.1倍。
(二)產業結構逐步優化
各縣市積極推進經濟結構調整，推動產業轉型升級，第一產業增加值比重逐步下降，第三產業增加值比重趨于上升。2017年，常德市縣域第一產業增加值322.08億元，第二產業增加值633.21億元，第三產業增加值809.52億元，占GDP的比重分別為18.2%、35.9%、45.9%，與2011年相比，第一產業比重下降了4.6個百分點，第三產業比重上升6.5個百分點[①]。常德市縣域經濟三次產業結構由十二五時期28.4:34.1:37.5調整為18.2: 35.9:45.9，二三產業比重上升，三次產業比重趨向合理且內部結構持續改善。
（三）工業實力不斷增強
近年來，通過園區攻堅戰役、供給側結構性改革、工業幫扶十條、“1115”工程等“組合拳”持續發力，工業經濟在艱難環境中逐步回升。園區平臺不斷夯實。2017年完成工業總產值1142.2億元，其中，規模工業增加值為 258.11億元，規模工業企業實現稅收11.11億元（見表2）。津市工業集中區獲批為省級高新區，產業規模不斷壯大。常德煙廠、金健米業、恒安紙業、常德煙機等重點企業運行平穩，飛沃新能源、德人牧業、溢多利等成長性企業來勢喜人。工業項目進展順利。2017年開工建設重點項目500多個，煙廠易地技改、中聯重科起重機械等項目加快建設，中鋰二期、力元新材、昊暉光伏、晉煤金牛等項目建成投產。
(四)農業經濟平穩發展
西洞庭管理區國家農村產業融合發展示范園
農業和農村經濟在縣域經濟中占有重要的地位。在農業綜合生產能力穩步提高的同時，常德農業逐步由資源優勢向產業優勢發展、由數量型向質量效益型發展，2017年，常德市農村經濟總收入達到1312.7億元。全市有四個園區進入“國家隊”,分別是西湖西洞庭國家現代農業示范區、桃源國家現代農業示范區、國家農業科技園、澧縣國家農業可持續發展試驗示范區，農產品供給區域布局明顯優化。西湖西洞庭國家現代農業示范區進入省級項目庫，桃源有序推進富硒產業園發展，國家農業科技園生物谷科研中心封頂，澧縣獲批第一批國家農業可持續發展試驗示范區。全市現有較大規模現代農業特色產業園100個以上，其中省級示范園達36個[②]。
二、常德縣域經濟發展存在的問題分析
跟過去相比，常德市縣域經濟取得了長足發展，但基礎仍較薄弱，與全省水平相比還有差距，與國內省內經濟發展強縣市相比，還存在很多需要解決的問題。
（一）縣域經濟總體實力不強
從2017年全省縣域經濟強縣排名來看，全省十強縣中，長沙有長沙縣、瀏陽市、寧鄉市3個，全部進入了全國50強[③]；經濟總量小于常德市的湘潭有湘潭縣和湘鄉市2個，郴州有桂陽縣、資興市，株洲有醴陵市，邵陽市有邵東縣，婁底市有冷水江市[④]。目前，常德市沒1個全省縣域經濟十強縣。2017年排名最靠前的澧縣，居全省第16位。縣域經濟發展整體水平偏低。2017年，全省GDP過300億縣(市) 22個，我市只有澧縣、桃源2個[⑤]。其中，長沙縣GDP 1431.1億元，相當于近4個澧縣的總量。2017年，長沙市3個縣完成GDP4020.65億元，而常德市7個縣市完成GDP1764.84億元，遠遠低于長沙市。無論是在地方財政收入、固定資產投資方面，還是在工業總產值、園區工業產值方面，都遠遠低于全省前三強縣（見表3）。由此可見，縣域經濟是常德市經濟的“軟肋”，與常德市經濟總量全省第三的位置極不相符。我們經常講“前有標兵，后有追兵”，常德市與標兵比，差距在于縣域經濟，與追兵比，壓力也來自于縣域經濟。
（二）縣城經濟發展不足
縣城是縣域發展的核心平臺，縣域的二三產業主要集中在縣城，包括縣城建成區和開發區。從縣域經濟發達的地區看，縣域的工業發展主要靠開發區，商貿發展主要靠城區的大型綜合體。比如昆山開發區，2017年完成GDP1600億元、工業產值5184億元、進出口總額近657億美元，面積只占昆山的1/9，卻貢獻了全市45%的GDP、57%的工業產值和79%的進出口總額[⑥]。義烏的中國小商品城，2017年成交額1493.2億元，成交額為全球小商品市場最大[⑦]。縣城工業和商貿的發展，帶來了人流、物流、資金流、信息流、科技流“五流匯聚”，帶動了縣域的發展。從常德市來看，差距還比較大。第一，園區經濟總量偏小。2017年，7個縣(市)工業園區完成產值1142.2億元，而寧鄉一個縣的園區生產值就達到1224.45億元。總量最大的石門縣園區產值215.1億元，只相當于寧鄉縣園區產值的18%，遠遠不能相比（見表2）。第二，消費市場需求不活。7個縣城都還沒有大型商業綜合體，整個社會消費的總量也不大。社會消費品零售總額最大的桃源為164.27億元，只相當于寧鄉縣的52%、長沙縣的34%（見表3）。由此可見，常德市的縣域經濟發展乏力，主要原因就是縣城經濟的總量不大、首位度不夠，輻射力和帶動力不強。
（三）縣城城市化步伐不快
縣城這個核心平臺要做優做強，必須首先加快縣城城市化的步伐，不斷完善城市功能、增強承載能力，吸引投資，拉動消費，繁榮經濟。從常德市來看：一是縣域城鎮化率低。據統計，2017年常德市城鎮化51.6%，遠遠低于全國58.52%[⑧]、全省54.62%[⑨]。而縣域城鎮化率中如漢壽城鎮化率是41.2%，澧縣城鎮化率是46.5%，安鄉縣的城鎮化率是44%，顯然縣域城鎮化率低是影響我市的短板。二是縣城規模小。目前7個縣市城區建成區面積沒有一個達到30平方公里。人口集聚度低，沒有一個縣縣城常住人口超過20萬人。三是縣城綜合承載能力弱。在市政公用設施上市政管網建設還不完善，公共服務體系還不健全。
三、加快常德縣域經濟發展的對策和建議
現在我們國家迎來經濟發展新常態，這個關鍵的時期對于常德的縣域經濟來說既是一個發展契機，也是一項重大挑戰。加快縣域經濟發展，必須把“五大發展理念”作為“指揮棒”，抓住供給側結構性改革這個關鍵，針對常德縣域經濟發展存在的問題，采取措施、積極應對，才能提高全縣居民的收入，實現“開放強市、產業立市”的戰略目標。
（一）準確把握宏觀政策，實現戰略對接具體化
國家針對長江經濟帶建設、洞庭湖生態經濟區建設等出臺了一系列重大國家戰略，要主動搞好政策設計和對接，用政策杠桿撬動地方發展。
一是融入洞庭湖生態經濟區，對接長江經濟帶。縱觀整個長江流域，其產業落差明顯，具備產業轉移的強大勢能。常德各縣要立足資源優勢和發展定位，積極承接沿江產業尤其是長江下游的產業轉移，并以“共抓大保護，不搞大開發”的原則，探索出一條經濟發展與自然生態環境和諧共生的雙贏之路。
二是積極對接“一帶一路”建設。近期可借用長沙直達歐洲和中亞的國際物流新通道——“湘歐快線”擴大出口；中長期可在重慶設立聯絡處，并依托“渝新歐”國際大通道，利用重慶這個經濟“帶”的戰略支點走出國門。與此對應的，在常德市域范圍內，還可以依托常德的德國工業園和德國漢諾威的常德中心，加強常德與歐洲各國的聯系與經貿往來，力求在開放的視野中去尋找更多的發展機會。
三是積極申報對外開放平臺。加快申建常德保稅物流中心（B型）和桃花源臨時航空口岸，爭取開通常德到韓國的國際包機，謀劃建設泛湘西北地區航空產業園。在申報國家開放平臺同時，充分利用全省對外開放平臺，進一步發揮津市和德山現有公共保稅倉功能，并對出口企業給予一定的物流成本補貼。
（二）加快園區建設,發展特色產業經濟
工業園區是縣域經濟發展的主陣地和改革創新的實驗田，是產業轉型升級和財政稅源培植的重要抓手。因此工業園區興則縣興,工業園區強則縣強。
一是培育產業“主心骨”。產業錯位發展是特色園區形成的先決條件。各縣市應對自己工業園區的產值進行數據分析，重新對園區的主導產業和特色產業進行長遠性的發展定位，大力實施相應的特色產業主導工程，制定專門的政策措施，扶持縣域內骨干龍頭企業快速發展。建議新上工業重點項目無特殊情況一律向園區集中，在園區發展。各區縣市要重點圍繞骨干龍頭企業，立足資源優勢和產業基礎，大力培育龍頭帶動型集群和小企業群生型集群，不斷延伸產業鏈條，促進配套協作，加強項目引導。
二是引入資金“造血劑”。針對“土地財政”背景下，開發經營公司融資舉債空間小、難度大的客觀實際，加快推進園區資源資產化步伐。園區應以工業地產和商業地產開發為抓手，通過土地二級開發在一定時期內實現資本的原始積累和滾動發展，有效提高公司盈利償貸能力，逐步由“財政輸血”走向“自主造血”。地方政府和管委會要積極對閑置的標準化廠房進行清理整頓，作為固定資產劃撥至園區開發經營公司，將閑置的發展資源轉化為公司的優質資產。
三是構建項目“大動脈”。強力推進項目，進一步完善領導聯系產業、聯系項目制度。對有眉目的項目尤其是簽約項目一定要抓好跟蹤、抓好落實、抓好對接，確保更多的項目、更多的產能落戶。同時，圍繞機場，著力發展臨空產業，積極向省政府申報空港經濟開發區。圍繞高鐵，打造萬戶新居工程。對事關市與縣、縣與縣交通連接的重大項目，比如黔張常、常岳九、長益常、宜常、常荊鐵路，都要加快推進。圍繞高速，加快城市路網建設。積極爭取一批國省干線公路項目，加快推進沅澧快速干線項目；各個縣(市)城區要按照“長藤結瓜”的模式，圍繞沅澧干線來規劃縣城骨架和交通網絡，真正把沅澧干線建設成為產業長廊、綠色通道、城鎮集群。
（三）創新發展環境,增強縣域經濟發展核心競爭力
發展環境包括經濟發展硬環境與軟環境兩個方面,硬環境就是水、路、通訊、交通等基礎設施,軟環境包括法制、政策、政府效率等多方面。提升縣城綜合承載能力。不斷創新發展環境,以經濟環境創新的吸引力來吸引各類生產要素向常德縣域的聚集,是增強常德縣域核心競爭力的重要手段。
一是提高市政基礎設施承載力。以項目建設促進縣城城市化，加強項目策劃、項目開發、項目推介和項目落地。細分城市經營性項目，公益性項目，建立項目庫，進行項目發布、項目運作和項目招商。抓緊謀劃建設一批基礎設施和公共服務設施項目，超前謀劃一批集貿市場、交通運輸等生產性服務業項目，積極謀劃建設一批棚戶區和城中村改造、供水供氣等民生項目，量力而行謀劃一批標志性建筑和特色街區建設項目。推進“完美社區“建設，讓市民在縣城住得下，住得好，住得舒心。
二是提升縣城創新創業活力。加強體制機制改革創新。進一步深入改革戶籍制度，吸納農業轉移人口落戶。創新土地管理制度，推進集體建設用地使用權流轉，探索建立城鄉統一的土地市場和農民、集體、投資者以及地方政府之間收益合理分配機制。創新城建投融資體制，實現投資主體多元化。公益性項目由政府直接提供，建立政策激勵機制，面向社會公開選擇建設和管護主體；經營性項目按照“政府統一規劃、企業運作經營”的思路，鼓勵社會力量采取獨資、合資、合作、股份制等多種形式投資建設和經營，國有融資公司按照市場規則參與競爭；準經營性項目要積極推進向經營性項目轉化。推進商事制度改革，優化經濟發展環境，支持小微企業創業。加強人才興縣，讓城市成為市民創業，興業的平臺。
三是提升縣城聚散能力。聚散能力即集聚能力和輻射能力，集聚主要依靠平臺，輻射主要依靠交通。一方面，大力發展現代服務業，尤其是商貿流通市場建設和城市綜合體建設。另一方面，優化縣城對外交通組織體系。重點是：城內城市交通干線，尤其是縣城環線建設；出入城交通節點建設；縣城與常德市城區通道建設；縣城與中心鎮通道建設，真正做到以交通保證流通。
(四)推進縣城城市化,振興縣域經濟發展
縣城是縣域經濟發展的極核。在經濟新常態的背景下，加速推進縣城城市化是縣域經濟發展突圍的主路徑和動力源。抓縣域經濟必須抓縣城經濟，抓縣城經濟必須抓縣城城市化。
一是加強城市設計，打造特色縣城。當前縣城城市化的普遍問題是個性丟失、特色丟失、傳統丟失，歸根到底是城市設計缺失。要樹立城市設計指導城市規劃，城市規劃指導城市建設的工作理念，用城市設計引領特色縣城建設，重點是縣城城市空間設計、城市景觀設計、城市輪廓設計。
二是改善城市風貌，打造靚麗縣城。縣城建設要正確處理好與自然生態，與存量城區的關系。加大對棚戶區和“城中村”改造力度，改善居民生活條件，對老城區重新塑造，賦予新的品位。要高度重視整個縣城城市生態安全和可持續發展問題，防止脫離資源環境條件盲目開發建設。
三是挖掘城市記憶，打造故事縣城。縣市要根據自己的歷史文化和特點，在城市建設中注重城市文化的歷史傳承，讓城市記得住鄉愁，講得了故事。比如，紹興市在歷史街區改造保護利用中，創造了“紹興模式”，深度挖掘和保護名人故里，碧水繞城，古橋連綿的古城記憶，推進了紹興“城旅一體化”。在常德所轄區縣，有桃花源、城頭山、壺瓶山等旅游品牌。常德可以統籌規劃，打造休閑度假勝地。
結語：
縣域經濟是國民經濟的基本單元和重要基礎。在經濟新常態下，突破縣域經濟發展瓶頸，加快發展常德市縣域經濟，不斷增強縣域經濟的競爭力，是當前常德市“開放強市、產業立市”的一項重要而緊迫的戰略任務，也是實踐科學發展觀的重要內容，將對加快常德鄉村振興戰略，建設幸福常德具有特別重要的意義。
作者系常德市市委黨校課題組 課題主持人：孟蘭，中共常德市委黨校科研處科長、講師；課題參與人：易紅慶，中共常德市委黨校科研處處長、講師；吳澤軍，中共常德市委黨校科研處副處長、講師。
中國鄉村發現網轉自：常德智庫
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