摘要：“村民所有”比“集體所有”更能清楚準確體現村民小組本質——村民共有村民小組資源資產、村民自治，也更利于深化“三農”改革。建議用“村民所有”代替“集體所有”，并深化相關改革。
“集體所有”中的“集體”常被誤解為“集體經濟組織”，從而被誤解為集體經濟組織對集體資源資產具有所有權，進而影響到對農村產權屬性的正確認識，影響到村民自治的積極實行，也不利于深化“三農”改革。
一、“村民所有”比“集體所有”更能清楚準確體現村民小組本質
（一）“村民所有”比“集體所有”更能清楚體現村民共有村民小組資源資產
（1）“集體所有”并非集體經濟組織對集體資源資產具有所有權。盡管集體資源資產（包括集體所有土地、村內基礎設施、村屬企業廠礦、集體籌資入股提留等）看似集體經濟組織所有，但其土地取得或收益分配是由相關政策法規統一規范或集體經濟組織成員自主協商的，其生產經營或投資興建是由集體經濟組織成員自主決定或集體決策的，或是由政府、其他組織和個人投資興建的，最終受益的是集體經濟組織成員，而不是集體經濟組織。所以，集體經濟組織對集體資源資產不具有實質的所有權，它在產權方面只具有地理邊界意義。如果集體資源資產屬于集體經濟組織所有，那就既容易侵犯集體經濟組織成員（或村民，見后述）的合法權益，也不利于推進村民自治。（2）集體資源資產本應屬于集體經濟組織成員共有。作為個體的集體經濟組織成員對集體資源資產不具有所有權；而作為整體的集體經濟組織成員本應共有集體資源資產——盡管這是一種理想狀態，但在政策設計或制度改革中應以此為指導，在貫徹落實或推進改革中應努力縮小其間差距——實際上是集體經濟組織成員依法共有集體資源資產。比如現享有土地承包經營權的，主要限于第二輪土地承包時的集體經濟組織成員依法承包的土地。換言之，并非所有的集體經濟組織成員都有承包土地，而有的并非集體經濟組織成員（因死亡等）卻有承包土地。這就有必要加以改革。（3）“村民小組”可替代“集體經濟組織”。集體經濟組織之“集體”“組織”主要通過村民小組會議或戶代表會議來體現；村民參與管理的村務除了“經濟”還有“社會”“文化”“生態”“黨建”等；集體經濟組織也并非嚴格意義上的經濟實體，比如農業生產效率較低、農業風險較大等決定了不宜對集體經濟組織進行征稅收費，集體經濟組織不能破產，其經營管理是民主制而非公司制，集體經濟組織成員不宜在集體經濟組織之外轉讓其占有的土地等集體資源資產。另外，村民小組在產權上尤其是土地產權上也具有地理邊界區分功能，并同時具有集體經濟組織其他功能。因此，“村民小組”比“集體經濟組織”更具豐富內涵。實際上，只有“虛化”集體經濟組織，才能真正體現村民小組的村民所有（即村民共有村民小組資源資產）、村民自治兩大本質。
（二）是“村民所有”決定而非“集體所有”決定村民自治
（1）“村民所有”決定了村民自治。村民小組的村民由于土地共有、利益相關、規模適度、血親相連、文化相聯等，決定了他們具有深厚的自治的經濟基礎、空間基礎、心理基礎、組織基礎。如果村民小組的資源資產屬于村民小組所有而不屬于村民共有，或者如果全體村民不共有而只是部分村民依法占有，那么村民參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發展。（2）“村民所有”要求村民平等參與村務管理。村民共有村民小組的資源資產決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共有村民小組的資源資產。選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票的決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權。（3）“村民所有”也要求保護村民的合法權益。村民的土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權、集體資產收益分配權、征地安置補償權等農村權益源于“村民所有”，所以應依法保障。比如，土地流轉一定要遵循自愿原則，土地退出一定要遵循自愿加審慎原則，不干預其生產經營，不強迫其流轉退出。因此，“村民所有”既決定了村民可以實行自治，又推進著村民自治積極發展。
二、“村民所有”比“集體所有”更利于深化“三農”改革
（一）土地承包制度改革是深化“三農”改革的突破口
深化“三農”改革的基本思路應是，堅持村民所有、村民自治，在符合國情國策、保護農民權益、促進農業農村發展、維護社會穩定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、人地相適、節約用地、公正合理原則。而土地承包制度是“三農”的根本制度之一，土地承包政策是“三農”政策的核心。它既能堅持并體現土地權屬特性、決定并影響村民自治發展，又能以享有或曾享有土地承包經營權作為村民認定主要基準，并以常住農村尤其是從事農業生產經營作為重要條件，依法取得宅基地、平等參與村務管理、獲取集體資產收益分配、得到征地安置補償、享受支農惠農政策與基本公共服務等農村權益。因此，推動土地承包制度改革，就是找到了深化“三農”改革的突破口。
（二）“村民所有”要求承包土地在大穩定中有進有退
村民所有決定了作為個體的村民對農村土地不具有所有權，只具有用益物權（需要“用”才受“益”）。這就要求村民合理利用土地，農地農用，不撂荒土地，不損害土地；若因死亡、成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他村民小組村民等被喪失、被取消村民資格的，宜退出承包土地；而因出生、遷入等新增村民，若具有一定農業生產經營能力并愿意從事農業生產經營，則可承包土地。然而，現享有土地承包經營權的，主要限于第二輪土地承包時的村民依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現有土地承包關系長久不變。現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變，導致既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。這既未體現村民共有村民小組資源資產，也會影響村民自治作用的積極發揮；不但與農村土地村民所有相矛盾，也會阻礙深化“三農”改革進程，影響農民進城落戶進程，還會形成新的城鄉二元體制機制，不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，就需要改革，讓土地承包關系在大穩定中有進有退。
（三）深化“三農”改革中“村民”比“集體經濟組織成員”通俗明白
現行家庭承包土地制度比較適合農村人口基本穩定、人口流動不多，家庭人員通常從事農業生產經營、職業變化不大的時代。但目前有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，農村家庭成員會因出生死亡、遷入遷出、考錄公務員等而增減，甚至舉家進城落戶。盡管讓常住城鎮甚至落戶城鎮的農民工在第二輪承包期里繼續享有土地承包經營權是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現有土地承包關系長久不變，就既不利于節約集約用地，也會導致一些農村發展成果倒流城鎮，還容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的村民所有。因此，需要改革現行土地承包制度：在以后土地承包中，應主要向從事農業生產經營的村民發包；長期不愿從事、不能從事農業生產經營的村民就不宜承包土地或退出承包土地；并以常住農村尤其是從事農業生產經營作為村民享受其他農村權益的重要條件。
三、用“村民所有”代替“集體所有”建議
（一）名稱替代
建議修訂相關政策法規，用“村民所有”代替“集體所有”，用“村民”代替“集體經濟組織成員”，用“村民小組”代替“集體經濟組織”（或表示集體經濟組織的“集體”）。
（二）繼續深化“三農”改革
鑒于目前“三農”政策還存在村民認定或農民界定法規上未明確，對農村土地有諸多認識誤區，面臨土地閑置、人地不適、城鄉二元等問題，因而需要繼續深化改革。
1．以享有或曾享有土地承包經營權作為村民資格認定主要基準，以從事農業生產經營作為村民權益享受重要條件。
2．改革家庭承包耕地為農民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向從事農業生產經營的村民發包。
3．在農村依法享有土地承包經營權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本村民小組。
4．對既沒有農村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的村民，需要在本村社連續從事農業生產經營五年以上，方可申請宅基地；鼓勵他們租借本村社住宅。
5．探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
6．征收農民土地中，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。對常住農村的村民，其安置過渡費標準為當地城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。
7．將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。
8．提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時，應主要面向落戶農村且常住農村的村民。
9．農村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業政策。
【參考文獻】
1.瞿國然，關于農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受的建議，《重慶經濟》，2016（5）。
2.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經濟》，2015（2）。
3.瞿國然，深化集體所有土地征收補償制度改革，《宏觀經濟管理》2014（10）。
4.瞿國然，關于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015（2）。
5.瞿國然，深化我市農村居民養老保險制度改革之我見，《新重慶》2014（8）。
6.瞿國然，尊重意愿不干預不強迫 深化改革多引導強扶持——關于政府及村委會對集體經濟組織成員應有作用的建議，中國鄉村發現網，2017年5月2日。
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