摘要：“村民所有”比“集體所有”更能清楚準(zhǔn)確體現(xiàn)村民小組本質(zhì)——村民共有村民小組資源資產(chǎn)、村民自治，也更利于深化“三農(nóng)”改革。建議用“村民所有”代替“集體所有”，并深化相關(guān)改革。
“集體所有”中的“集體”常被誤解為“集體經(jīng)濟(jì)組織”，從而被誤解為集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資源資產(chǎn)具有所有權(quán)，進(jìn)而影響到對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)屬性的正確認(rèn)識(shí)，影響到村民自治的積極實(shí)行，也不利于深化“三農(nóng)”改革。
一、“村民所有”比“集體所有”更能清楚準(zhǔn)確體現(xiàn)村民小組本質(zhì)
（一）“村民所有”比“集體所有”更能清楚體現(xiàn)村民共有村民小組資源資產(chǎn)
（1）“集體所有”并非集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資源資產(chǎn)具有所有權(quán)。盡管集體資源資產(chǎn)（包括集體所有土地、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、村屬企業(yè)廠礦、集體籌資入股提留等）看似集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但其土地取得或收益分配是由相關(guān)政策法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范或集體經(jīng)濟(jì)組織成員自主協(xié)商的，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或投資興建是由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自主決定或集體決策的，或是由政府、其他組織和個(gè)人投資興建的，最終受益的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織。所以，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資源資產(chǎn)不具有實(shí)質(zhì)的所有權(quán)，它在產(chǎn)權(quán)方面只具有地理邊界意義。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那就既容易侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員（或村民，見后述）的合法權(quán)益，也不利于推進(jìn)村民自治。（2）集體資源資產(chǎn)本應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有。作為個(gè)體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資源資產(chǎn)不具有所有權(quán)；而作為整體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員本應(yīng)共有集體資源資產(chǎn)——盡管這是一種理想狀態(tài)，但在政策設(shè)計(jì)或制度改革中應(yīng)以此為指導(dǎo)，在貫徹落實(shí)或推進(jìn)改革中應(yīng)努力縮小其間差距——實(shí)際上是集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共有集體資源資產(chǎn)。比如現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，主要限于第二輪土地承包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包的土地。換言之，并非所有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有承包土地，而有的并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員（因死亡等）卻有承包土地。這就有必要加以改革。（3）“村民小組”可替代“集體經(jīng)濟(jì)組織”。集體經(jīng)濟(jì)組織之“集體”“組織”主要通過村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議來(lái)體現(xiàn)；村民參與管理的村務(wù)除了“經(jīng)濟(jì)”還有“社會(huì)”“文化”“生態(tài)”“黨建”等；集體經(jīng)濟(jì)組織也并非嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大等決定了不宜對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行征稅收費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)，其經(jīng)營(yíng)管理是民主制而非公司制，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不宜在集體經(jīng)濟(jì)組織之外轉(zhuǎn)讓其占有的土地等集體資源資產(chǎn)。另外，村民小組在產(chǎn)權(quán)上尤其是土地產(chǎn)權(quán)上也具有地理邊界區(qū)分功能，并同時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織其他功能。因此，“村民小組”比“集體經(jīng)濟(jì)組織”更具豐富內(nèi)涵。實(shí)際上，只有“虛化”集體經(jīng)濟(jì)組織，才能真正體現(xiàn)村民小組的村民所有（即村民共有村民小組資源資產(chǎn)）、村民自治兩大本質(zhì)。
（二）是“村民所有”決定而非“集體所有”決定村民自治
（1）“村民所有”決定了村民自治。村民小組的村民由于土地共有、利益相關(guān)、規(guī)模適度、血親相連、文化相聯(lián)等，決定了他們具有深厚的自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、空間基礎(chǔ)、心理基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)。如果村民小組的資源資產(chǎn)屬于村民小組所有而不屬于村民共有，或者如果全體村民不共有而只是部分村民依法占有，那么村民參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發(fā)展。（2）“村民所有”要求村民平等參與村務(wù)管理。村民共有村民小組的資源資產(chǎn)決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有村民小組的資源資產(chǎn)。選舉產(chǎn)生的村民小組組長(zhǎng)或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議上，只能享有一票的決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。（3）“村民所有”也要求保護(hù)村民的合法權(quán)益。村民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、征地安置補(bǔ)償權(quán)等農(nóng)村權(quán)益源于“村民所有”，所以應(yīng)依法保障。比如，土地流轉(zhuǎn)一定要遵循自愿原則，土地退出一定要遵循自愿加審慎原則，不干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn)退出。因此，“村民所有”既決定了村民可以實(shí)行自治，又推進(jìn)著村民自治積極發(fā)展。
二、“村民所有”比“集體所有”更利于深化“三農(nóng)”改革
（一）土地承包制度改革是深化“三農(nóng)”改革的突破口
深化“三農(nóng)”改革的基本思路應(yīng)是，堅(jiān)持村民所有、村民自治，在符合國(guó)情國(guó)策、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定前提下，堅(jiān)持實(shí)事求是、尊重意愿、人地相適、節(jié)約用地、公正合理原則。而土地承包制度是“三農(nóng)”的根本制度之一，土地承包政策是“三農(nóng)”政策的核心。它既能堅(jiān)持并體現(xiàn)土地權(quán)屬特性、決定并影響村民自治發(fā)展，又能以享有或曾享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為村民認(rèn)定主要基準(zhǔn)，并以常住農(nóng)村尤其是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為重要條件，依法取得宅基地、平等參與村務(wù)管理、獲取集體資產(chǎn)收益分配、得到征地安置補(bǔ)償、享受支農(nóng)惠農(nóng)政策與基本公共服務(wù)等農(nóng)村權(quán)益。因此，推動(dòng)土地承包制度改革，就是找到了深化“三農(nóng)”改革的突破口。
（二）“村民所有”要求承包土地在大穩(wěn)定中有進(jìn)有退
村民所有決定了作為個(gè)體的村民對(duì)農(nóng)村土地不具有所有權(quán)，只具有用益物權(quán)（需要“用”才受“益”）。這就要求村民合理利用土地，農(nóng)地農(nóng)用，不撂荒土地，不損害土地；若因死亡、成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他村民小組村民等被喪失、被取消村民資格的，宜退出承包土地；而因出生、遷入等新增村民，若具有一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，則可承包土地。然而，現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，主要限于第二輪土地承包時(shí)的村民依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變?，F(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這既未體現(xiàn)村民共有村民小組資源資產(chǎn)，也會(huì)影響村民自治作用的積極發(fā)揮；不但與農(nóng)村土地村民所有相矛盾，也會(huì)阻礙深化“三農(nóng)”改革進(jìn)程，影響農(nóng)民進(jìn)城落戶進(jìn)程，還會(huì)形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，不利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，就需要改革，讓土地承包關(guān)系在大穩(wěn)定中有進(jìn)有退。
（三）深化“三農(nóng)”改革中“村民”比“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”通俗明白
現(xiàn)行家庭承包土地制度比較適合農(nóng)村人口基本穩(wěn)定、人口流動(dòng)不多，家庭人員通常從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、職業(yè)變化不大的時(shí)代。但目前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分在將來(lái)也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長(zhǎng)承包期里，農(nóng)村家庭成員會(huì)因出生死亡、遷入遷出、考錄公務(wù)員等而增減，甚至舉家進(jìn)城落戶。盡管讓常住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，就既不利于節(jié)約集約用地，也會(huì)導(dǎo)致一些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，還容易讓承包土地在事實(shí)上成為第二輪土地承包時(shí)的村民所有。因此，需要改革現(xiàn)行土地承包制度：在以后土地承包中，應(yīng)主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的村民發(fā)包；長(zhǎng)期不愿從事、不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的村民就不宜承包土地或退出承包土地；并以常住農(nóng)村尤其是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為村民享受其他農(nóng)村權(quán)益的重要條件。
三、用“村民所有”代替“集體所有”建議
（一）名稱替代
建議修訂相關(guān)政策法規(guī)，用“村民所有”代替“集體所有”，用“村民”代替“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，用“村民小組”代替“集體經(jīng)濟(jì)組織”（或表示集體經(jīng)濟(jì)組織的“集體”）。
（二）繼續(xù)深化“三農(nóng)”改革
鑒于目前“三農(nóng)”政策還存在村民認(rèn)定或農(nóng)民界定法規(guī)上未明確，對(duì)農(nóng)村土地有諸多認(rèn)識(shí)誤區(qū)，面臨土地閑置、人地不適、城鄉(xiāng)二元等問題，因而需要繼續(xù)深化改革。
1．以享有或曾享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為村民資格認(rèn)定主要基準(zhǔn)，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為村民權(quán)益享受重要條件。
2．改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的村民發(fā)包。
3．在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請(qǐng)落戶本村民小組。
4．對(duì)既沒有農(nóng)村住宅又沒有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的常年在外務(wù)工經(jīng)商的村民，需要在本村社連續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)五年以上，方可申請(qǐng)宅基地；鼓勵(lì)他們租借本村社住宅。
5．探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
6．征收農(nóng)民土地中，用安置過渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。對(duì)常住農(nóng)村的村民，其安置過渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均年消費(fèi)支出金額的5倍左右。
7．將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步銜接起來(lái)，之后隨農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。
8．提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺(tái)支農(nóng)惠農(nóng)政策時(shí)，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的村民。
9．農(nóng)村戶籍人口通常以戶籍地享受社會(huì)救助政策，以常住地享受教育、就業(yè)政策。
【參考文獻(xiàn)】
1.瞿國(guó)然，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與權(quán)益享受的建議，《重慶經(jīng)濟(jì)》，2016（5）。
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3.瞿國(guó)然，深化集體所有土地征收補(bǔ)償制度改革，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2014（10）。
4.瞿國(guó)然，關(guān)于深化我國(guó)集體所有土地征收補(bǔ)償制度改革的建議——兼論對(duì)《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國(guó)土資源》，2015（2）。
5.瞿國(guó)然，深化我市農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之我見，《新重慶》2014（8）。
6.瞿國(guó)然，尊重意愿不干預(yù)不強(qiáng)迫 深化改革多引導(dǎo)強(qiáng)扶持——關(guān)于政府及村委會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)有作用的建議，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)，2017年5月2日。
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